烟台市牟平区国资局
近年来，随着国有资产改革的不断深化和行政事业单位的快速发展，对国有资产管理提出了新的更高要求。所谓的行政事业单位国有资产是行政事业单位所占有或者使用，在法律上确认为国家所有，能够以货币进行计量的各种经济资源的总和。行政事业单位资产是我国国有资产的重要组成部分，多年来一直呈现出不断增长的趋势。因此如何规范和加强行政事业单位国有资产管理，降低其运行成本，提高使用效率，维护资产的安全完整，合理配置和有效利用国有资产，是一项十分重要的工作。
一、当前行政事业单位国有资产管理的一些问题
（一）行政事业单位对国有资产管理的重要性认识不到位，管理意识淡薄
由于受传统管理模式的影响，社会普遍认为行政事业单位的资产不产生效益，一直以来重钱轻物，重购置轻管理，单位没有严格的管理约束机制，造成了单位资产管理不规范和混乱，家底不清，难以保证资产的完整和安全。同时行政事业单位的国有资产大部分是由国家财政拨款购置和无偿调入的，财政部门、国有资产管理部门对拨款的使用和资产的利用状况及效率又缺乏连续、有效、及时的监督和考核，导致行政事业单位对其不良资产无权处置，长期挂账；部分资产长期闲置，甚至浪费和流失。
（二）行政事业单位国有资产管理制度不健全，缺乏强有力的约束机制
行政事业单位国有资产管理制度的严重缺乏和滞后，是造成资产管理现存诸多问题的重要原因。个别单位资产管理审批制度缺乏，日常监督管理制度也不完善，没有对国有资产从配置、使用到处置各个环节的管理活动进行约束，造成盲目购置，擅自利用资产进行对外投资、出租、出借或者担保，随意处置资产的行为时有发生；没有建立健全资产购置、验收、保管、使用等管理制度和实物资产定期清查制度。另外，我国行政事业单位资产管理的考核制度尚属于空白。对于资产的完整性和使用有效性等缺少客观公正的考核标准和方法，没有建立起有效的激励约束机制和考核评价制度，造成单位没有成本意识，对已占用的资产视而不见，只顾要钱，不顾节支；只顾花钱，不问效益；只重购置，不重管理，致使行政事业单位国有资产管理和使用效率长期以来得不到提高。
（三）资产产权关系不清，国有资产流失严重
行政事业单位的国有资产是国家所有，它的性质决定了任何人不能私自占有和使用。但在实际工作中却存在如下问题：一是有的单位不遵守国有资产管理的相关规定，不申请、不报批，私自将“非经营性资产”转为“经营性资产”，致使产权界定不清，无法进行资产评估，投入经营的资产是否得到了回报也不得而知，从而使得国有资产的保值、增值无从谈起；二是有的单位在资产处置过程中，不经国有资产监督管理部门批准，随意处置，或私自作价处理，将非法处置所得转入单位“小金库”，甚至装入个人腰包；三是有的单位集体私分或变相私分国有资产，如“关心干部职工生活，为职工发放福利”等。
（四）管理手段不科学，管理效率低
这是一个经常被忽视的问题。目前，绝大多数行政事业单位没有专门的国有资产管理机构或专职的管理人员，通常是由各单位财务处（科）兼管国有资产，财务人员兼职负责这项工作。但兼职财务人员变动较为频繁。在管理方式上多数单位仍然采取手工或半手工的操作方式，致使管理手段落后、核对困难、监控不力、效率低下。因此，健全我国国有资产监管体制是必要举措。
二、牟平区行政事业单位国有资产管理的现状
烟台市牟平区国有资产监督管理作为区国有资产管理机构，担负着全区的国有资产（国有企业及行政事业单位资产）的监督管理工作。
烟台市牟平区国有资产监督管理局作为区属独立局，内设办公室、国资科两个科室，下设国有资产经营公司、担保公司、投资公司三个公司，主要负责对区内国有资产的监管、政府融资等。
（一）牟平区目前行政事业资产管理情况
1.全区行政事业资产规模及结构情况。根据全区118个行政事业单位资产清查结果，资产总额为155966万元。其中：固定资产总额84073万元，占资产总额的54%，负债总额为62549万元，净资产93404万元，占资产总额的60%。
2.资产处置情况。为确保行政事业单位资产不流失，在资产处置方面，我们严格按照“单位申报、财政审批、科学评估、公开拍卖或竞价出售、收支两条线”的资产处置程序办理，提高了公开化程度，降低了处置过程中的随意性。
在行政事业资产处置方面，我们以公车拍卖为突破口。2008年区政府规定：凡机关事业单位需更换新车辆及处置旧车的，将旧车统一收缴国资部门集中拍卖，改变过去由各单位自行处理，易造成单位购新车原车不处理、车辆处置随意、收入未入账等情况。2008年以来，我们共分四批，通过委托烟台佳恒拍卖公司公开拍卖行政事业单位更换下来的公务用车，共拍卖成交34辆，评估价为35.2万元，成交金额58.9万元，比评估价提高了67.3%，取得了良好的经济效益和社会效益。为保证拍卖公开、公平、公正、透明，我们邀请了区纪委、监察、财政、审计等部门及公车原有单位的领导作为嘉宾直接出席拍卖会现场，进行现场监督，从而保证了社会效益和经济效益双赢的结果。
对于其他行政事业资产的处置，我们严格按照财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》的规定执行。
3.资产有偿使用及收益管理情况。在行政事业资产有偿使用及收益管理方面，我们以行政事业单位经营性房产为突破口。2008年根据区领导统一安排，财政局组成调查小组，对牟平区城内76家全额拨款行政事业单位经营性房产情况进行了调查落实。经调查，城区内现有用于租赁、出借经营性房产的全额行政事业单位16家，租赁面积8758平方米，年租赁收入201.4万元。其中：已纳入预算外管理的有11个单位，金额178.9万元。未纳入预算外管理的5家，金额22.5万元。2010年4月，为进一步加强机关事业单位公房出租、出借的管理，牟平区政府下发了《烟台市牟平区人民政府办公室关于加强行政事业单位公房出租、出借管理的通知》（烟牟政办〔2010〕34号）。
（二）牟平区国有资产监管存在的问题
1.国有资产管理的基础工作薄弱。从牟平区行政事业单位的财务管理工作可以看出，大部分行政事业单位在国有资产特别是固定资产管理过程中，未能严格执行现行行政事业单位《财务规则》和《会计制度》，具体表现为：一是单位负责人对国有资产的管理工作不重视，把目光只对准在需要购置的资产上，而对已购置的资产很少过问甚至不再过问，单位制定的管理办法往往流于形式，造成国有资产流失严重；二是部分单位在固定资产管理中只设固定资产总账，没有固定资产明细账；三是固定资产账户只有总金额，没有实物、明细分类账，致使实物量金额与总账金额不符，资产总额与实物存量模糊不清；四是资产管理与财务管理相互脱节，对固定资产的增减不能达到同步进行账务处理，造成资产与财务的管理比较混乱。由于行政事业单位国有资产与财务管理内控制度不健全，使得资产有人使用，无人管理，造成实物资产流失。
2.闲置、重置、浪费严重。有的单位明明知道不需要购置那么多机器设备，可为了达到某些硬件要求，还是不惜花重金进行投资，可购置后却得不到有效利用，致使高投资、低效率，有的甚至长期闲置，造成单位资金投入无效益。有些单位房屋使用率很低，理应进行调配使用，然而单位为了自身的利益和便利，在现行管理体制下，不执行跨部门调配很难，造成个别单位有房无人，有的单位有人无房的局面。
3.私自化非经营性资产为经营性资产，为单位谋利益。资产转化必须以保证单位的正常运行为前提，转化以后，必须保证国有资产的保值增值，但是一些单位却不顾正常工作的需要，随意将资产转化，开展经营活动，为自己单位搞创收。
4.资金和财务管理不规范形成账外资产。机构改革后，随着县国有资产管理局的撤并，行政事业单位国有资产管理工作出现了断档。近年来，由于部分单位资金来源渠道的多元化，使一些资金未能纳入财政综合预算管理，而利用这部分资金购置的有关资产也就形成了行政事业单位的大量账外资产。究其原因，主要有以下几方面：一是该入账的不入账。购建的有关实物资产不及时入账或不入账，有的年底集中记一次账，有的甚至几年不入账，使资产游离于账外；二是该销账的不销账。应该作毁损、报废处理的资产不处理，长期挂账，如一些单位已拆除的房屋、淘汰的设备早已退出使用，但没有办理核销手续，仍挂在账上；三是有效凭证不足不能入账，如房屋建筑物建成后已经投入使用，因资金结算等方面存在纠纷，没有办理竣工决算，或没有办理土地证、房屋产权证，没有及时入账，从而造成账实不符。
5.随意变卖、转移国有资产。由于行政事业资产管理机构一度缺位，部分单位视国有资产为“私有”资产，不履行资产处置审批手续和必要的评估、技术鉴定等程序，自行处理，随意性较大。主要表现在以下几个方面：一是钻国有资产管理松散的漏洞，把单位国有资产一卖了之，收入进行奖金分配、挥霍浪费；二是随意出租、出借和对外投资，将办公用房屋、土地等资产，不履行申报审批手续，也不进行评估，随意对外出租投资。对这部分资产和收益难以实施有效监管，造成产权不清和产权纠纷等问题。
三、加强行政事业单位资产管理的思路
加强对行政事业资产管理，是公共财政框架下深化预算改革、细化预算编制、加强预算管理的重要内容。财政部令第35号《行政单位国有资产管理暂行办法》、第36号《事业单位国有资产管理暂行办法》进行了多项制度创新，进一步明确了行政事业单位国有资产的管理体制和各部门、各单位的管理职责，全面规范了资产配置、资产使用、资产处置等各个环节的管理，构建了行政事业单位国有资产从形成、使用到处置全过程的有效监管体系。为加强和规范牟平区行政事业单位国有资产管理，发挥资产使用效益，降低行政运行成本，科学、合理、优化配置国有资产，依法管理国有资产，确保国有资产安全完整，实现资产管理、预算管理、财务管理三者的有机结合。
（一）健全机构，明确职能职责
按照“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的原则和财政部令第35号、第36号规定，建立统一的管理体制。进一步明确财政部门、国有资产管理部门、主管部门和基层单位的职能职责。同时，围绕“改革、规范、盘活、提效”的工作思路，建立国有资产管理创新机制、激励机制、考核评价机制和监督约束机制。
（二）完善制度，强化资产管理
建立规范的资产管理制度，是强化国有资产管理的重要保证。一是在资产配置环节，制定资产配置、调剂办法，核定资产配置标准，规范配置审批程序，严把行政事业单位国有资产的入口关，提高资产配置的科学性、合理性，坚持资产配备与行政单位履行职能需要相适应，对有规定配备标准的资产，要严格按标准配置，对没有规定配备标准的资产，要从严控制，避免超标配置和重复配置，因此，必须坚持资产管理与预算管理相结合，将资产配置与预算编制密切结合起来，才能根据存量确定增量，通过增量调节控制存量。二是在资产使用环节，建立资产管理制度，重点是保障资产的安全完整，提高资产使用效率。在摸清资产存量的基础上，行政事业单位要做到账实相符，完善落实资产管理责任制，加大对行政事业单位国有资产存量调控力度，把行政事业单位超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产调剂到需要的单位，盘活资产存量，优化资源配置。三是在资产处置环节，规范资产处置程序。要严把审批关，对不符合处置条件的资产一律不予以审批，资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行，提高资产处置的透明度，使行政事业单位国有资产管理逐步向制度化、规范化、法制化轨道迈进。
（三）整合存量，提高使用效益
一是对行政事业单位出租、出借资产由财政部门组织实施公开竞价招租，取得收入扣除相关税费后缴入财政，真正实行“收支两条线”管理；二是对区公益性广告、出租车经营权以及无形资产实行公开拍卖，收入按非税收入管理，实行收支两条线；三是严格按规范程序处置闲置资产，整合资源，特别是对超标准配置的办公用房、办公设备和小汽车通过财政等有关部门调剂后仍有闲置的实行公开拍卖。
（四）建立行政事业单位资产管理系统，对行政事业资产进行动态监管
建立资产管理信息系统，不仅是国有资产管理手段的创新，而且是实现资产管理科学化、信息化、动态化、规范化的重要措施。资产管理信息系统功能齐全，能够满足国资监管部门、主管部门、单位内部和外部资产管理需要。通过建立和运行资产管理信息系统，逐步实现以下五个方面的工作目标：
一是完善资产信息系统。加强资产管理，满足各项财政管理和部门、单位财务管理需要，必须全方位掌握资产信息。为满足不同管理层次的需要，资产管理信息系统中统一规范了资产信息，形成了内容广泛而丰富的资产信息体系。通过系统初始化，建立起全面、准确、规范的资产信息数据库，为资产管理工作打下坚实基础。
二是提高资产信息利用效率。资产管理信息系统设计了强大的数据查询、统计、分析功能，并可随着日后工作要求的提高而不断增加与完善，能够满足对资产信息数据的任意需求。可针对资产管理各环节中存在的问题，制定解决问题的办法和措施，更好地为预算管理和财务管理服务，为各项事业发展服务。
三是规范资产管理业务流程。资产管理信息系统设计了资产配置、分配、处置等资产管理环节的网上审批功能，包括部门、单位内部审批和国资审批两大部分。可以根据各地和部门、单位的实际需要，进行个性化设置。将制度规定的业务流程镶嵌在资产管理信息系统中，确保制度执行的严肃性、强制性和规范性，为加强资产管理提供制度、机制保障。
四是建立资产盘点长效机制。随着事业的不断发展，各部门、单位的资产数量、种类会越来越多，为资产日常使用保管和资产盘点工作带来很大难度，资产丢失、盘亏情况时有发生。资产信息系统设计了日常清查盘点功能，利用条码管理等技术，可以便捷地对各项资产进行随时随地盘点。可切实做到账实相符，确保国有资产安全完整。
五是建立闲置资产调剂机制。当前，资产闲置现象在一些部门都不同存在，财政资金使用效益不高。但由于缺乏手段，信息不畅，资产闲置情况不能及时掌握。资产管理信息系统设计了闲置资产调剂平台，可及时发现闲置资产，按照规定的资产处置权限，及时调剂闲置资产，确保物尽其用，减少财政投资。
（五）严肃纪律，强化监督机制
一是财政部门、国资部门要切实加强对行政事业单位国有资产的预算管理，坚持优化配置、按标准配置，加强从入口到处置报废全过程的监督管理；二是审计部门要加强对资产的审计监督，重点监督国有资产收益缴库情况；三是国资部门加强对行政事业单位资产的实物管理，严把资产处置关；四是纪检监察部门要严格执法，对各种违法、违纪损害国有资产权益，造成国有资产流失的要依法查处；五是强化会计监督，加强会计核算，做到账实相符，实现资产管理、预算管理和财务管理紧密结合，并建立资产管理统计考核评价体系和信息网络系统，变过去的“静态”管理为“动态”管理。
