海阳市财政局
按照公共财政的要求，为了进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全完整、合理配置和有效利用，同时深化部门预算改革，完善政府预算编制、执行、报告体系，提高预算资金分配的科学性和有效性，我们在政府预算管理与行政事业单位资产管理相结合（以下简称预算管理与资产管理相结合）方面做了一些有益的探索。现将我们对推进预算管理与资产管理相结合的认识、基本做法、主要成效和问题，以及下一步工作思路和打算介绍如下。
一、提高推进预算管理与资产管理相结合的思想认识
（一）充分认识预算管理与资产管理的制衡关系
预算管理与资产管理是增量管理与存量管理的关系，二者互为前提和基础，既相互促进，又相互制约。一方面，财政预算是资产形成的主渠道，预算管理水平的高低决定着资产配置的合理性。行政事业单位资产的日常维持运转和价值补偿主要依靠预算安排来实现，即资产存量是历年财政预算资金积累形成的，其增量更直接来源于单位的年度预算。预算安排的不合理，将造成资产配置的不公平，导致资产的闲置浪费，降低资产使用效益。另一方面，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在全面规范、加强管理、准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能结合单位履行职能的需要，科学核定单位资产收益、资产配置、资产消耗等预算。
（二）充分认识预算管理与资产管理过程的统一性
资产的形成、调剂、使用、处置等增减变动管理与预算编制、执行和决算过程具有统一性。在预算的编制阶段，需要资产管理部门通过分析期初的资产存量情况，提出资产配置审核意见，为预算部门编制预算草案提供准确的支持信息；预算通过人大审批后，预算部门将正式预算的资产预算信息反馈给资产管理部门，为实施资产预算跟踪管理提供依据。在预算执行和调整阶段，预算执行部门在履行采购、资金拨付手续后形成的资产信息，动态地传递给资产管理部门；资产管理部门及时跟踪资产预算执行结果，输出资产增减变化的数据，为预算执行、调整、资产调剂提供重要参考。在预算的报告分析阶段，资产管理部门通过全面总结分析资产的动态管理情况，形成《期末资产报告》，与《决算报告》相互印证。
（三）充分认识预算管理与资产管理相结合对深化公共财政改革的现实意义
公共财政改革是一个复杂的系统工程，财政支出改革是建立公共财政体制、推动政府职能转变的重要环节和方面。近年来，财政支出改革步伐加快，部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线管理等领域的改革取得了显著成绩，但是行政事业资产管理领域的改革相对滞后，使得预算管理与资产管理结合不够紧密。由于资产家底不清、配置标准不规范、基础管理工作薄弱等问题，预算编制、执行和报告在一定程度上存在着不完整、不系统、不规范的问题，两者结合的范围不够全面、水平不够高，制约着公共财政改革整体水平和整体效能的进一步提升。如何进一步加强预算管理与资产管理工作，推进两者的结合，是新一轮财政改革必须研究解决的重大课题。财政部确定在2007年的部门预算中推行新的政府收支科目分类，这是公共预算制度改革的新举措。新的政府收支科目改革方案为预算管理和资产管理的结合创造了有利条件，特别需要指出的是，“资本性支出”科目的提出，具有前瞻性，隐含了预算管理与资产管理相结合的内在联系，也为资本性预算的建立指明了发展方向。由此也足以说明，推进预算管理与资产管理相结合，对深化部门预算改革具有十分重要的意义，是深化公共财政改革的现实需要。
二、推进预算管理与资产管理相结合的主要做法
我们在行政事业资产管理工作上虽然取得了一定的成效，但由于各种原因，行政事业资产管理与预算管理存在“两张皮”现象，影响着资产管理工作的开展，也制约了公共预算改革的进一步深化。为此，在成立行政事业资产管理机构之后，就明确提出“以预算管理为中心，加强行政事业资产管理，推进预算管理与资产管理相结合”，并着力抓好两者相结合的基础工作。从当前政治、经济、社会环境看，推进两者结合有着较好的条件，进展也比较顺利。主要做法是：
（一）领导高度重视
领导一直高度重视政府预算管理和资产管理工作，笔者认为改革事业单位国有资产的投入、管理问题，应该提到日程上来了。根据省财政厅及有关职能部门按照行政管理体制改革和预算改革要求，遵循资产管理与预算管理相结合的原则，抓紧研究制定行政事业单位国有资产管理办法，推动行政事业资产管理的科学化、规范化、制度化，不断建立健全从资产配置、购置、使用、变动到处置管理的行政事业资产监控体系；要求各部门、各单位都要树立行政成本和行政绩效意识，积极探索加强单位资产管理的途径和形式，努力降低行政成本，最大限度地提高行政资源的效能。对此高度重视，认真组织学习省委、省政府领导指示精神，提出了关于加强预算管理与资产管理相结合的具体要求。省委、省政府及财政厅领导的重视为推进预算管理与资产管理相结合提供了有力的支持。
（二）制订工作方案
预算管理与资产管理结合是一项开拓性工作，既要解放思想，又要实事求是，积极稳妥地开展。在充分调查研究，广泛征求意见的基础上，明确资产管理是预算管理的重要内容和基础性工作，提出从建立完善资产管理制度和省直单位资产管理数据库入手，探索资产预算编制和管理模式，不断深化部门预算改革。同时对如何推进预算管理与资产管理相结合的工作作了初步的安排：按照“先试点、后推开、再总结提高”的原则，从办公用房、大型设备等重大资产的预算审核入手，从增量管理的预算审核入手，把增量管理与存量管理有机结合起来，有计划、有步骤地推进资产管理与预算管理相结合工作。三年内逐步完善资产预算的信息和报表体系，逐步实现资产管理与部门预算、政府采购、国库集中支付、财务核算监管、绩效考核的信息共享和平稳对接。
（三）建立健全制度
要实现预算管理与资产管理相结合，必须制定与之相适应的预算管理和资产管理制度。内容包括四个方面：第一，完善部门预算编制的指导思想和原则，即“资产购置和存量资产维护维修预算安排要与存量资产管理相结合，充分考虑存量资产运行情况，提高政府资产和财政资金使用效益”。第二，补充部门预算编制要点，即“加强人员和资产等基础信息库建设，探索资产预算管理模式，凡涉及单位购置或修缮房屋建筑物、购置车辆、购置或维修大型设备的支出预算，必须先提出增量资产申请计划，由山东省财政厅结合存量资产审批，审批通过的才能列入部门预算安排资金”。第三，完善部门预算报表内容，增加《资产存量情况表（房屋建筑物、车辆和大型设备）》，主要反映省直单位房屋建筑物、车辆和大型设备存量情况；增加《资产增量计划表》，主要反映省直单位相对应的年度计划新增资产情况。第四，完善审核流程，即按照财政部令第35号、第36号中规定的审核流程，对省直行政事业单位凡涉及购置或修缮房屋建筑物、购置车辆、购置和维修大型设备的支出，由行政事业资产管理处会同有关业务处结合存量资产和有关管理规定审批，同意购置维护的才能考虑列入部门预算安排资金。
三、推进预算管理与资产管理相结合的成效与问题
（一）成效
预算管理的根本目的，就是通过分配和再分配手段，实现政府直接支配的这部分资源配置的公平合理与效率最大化，进而实现对全社会资源配置的宏观调控作用。从预算支出管理目标看，就是要通过科学合理地安排行政事业单位年度部门预算，保证各行政事业单位占有资源的公平合理。预算管理与资产管理相结合的目的，也要服从以上目的。
一是树立了新观念。通过广泛宣传行政事业预算管理与资产管理相结合工作，财政部门内部和省直有关单位普遍提高了认识，确立了以预算编审为龙头的资产配置新理念，树立了行政绩效、系统管理和资产预算新意识，形成了合理配置资产、努力提高资产使用效益、规范处置资产的良好工作氛围。
二是探索了新机制。通过开展预算管理与资产管理相结合工作，初步探索了资产预算管理模式，在部门预算编制的指导思想和原则、编制要点、报表内容、审核流程等方面体现了两者的结合，改变了以往重增量、轻存量，重资金、轻实物的管理模式。
三是完善了财政职能。预算分配是资金分配与资产配置相结合、存量管理与增量管理相结合的有机过程。预算管理与资产管理的相结合，改变了长期以来存在的预算编审与存量资产占用状况联系不紧、预算执行和调整与资产使用及变动情况联系不紧的状况，拓展了预算管理的广度和深度，规范了预算分配过程，使财政分配职能、资源配置职能和宏观调控职能得到进一步的完善。
四是提高了分配效率。在预算编审过程中，坚持增量与存量相结合，既充分发挥了存量资产的作用，又可以从源头上解决或减少不必要的重复或超标准购置，节省了财政资金。在预算执行过程中，坚持资产预算执行与资产管理相结合，有利于建立与完善资产预算的执行机制，及时跟踪资产预算的执行结果，不断增强资产预算的导向和约束功能，提高财政资金的使用效率和行政事业单位资产配置效率，把有限的财政资金投入到更广泛的公共服务领域。
（二）问题
预算管理与资产管理相结合是一个新的课题，从理论到实践都需要一个逐步探索的过程。在这项工作的实际推进过程中，还面临着许多障碍和问题，集中体现在以下几个方面：一是各方面的认识尚不到位。各行政事业单位、政府及发展改革部门、财政部门对预算管理和资产管理相结合的必要性和重要性认识不足，成本意识和绩效责任意识还不够强。二是资产管理制度和财会制度相对滞后。如合理的资产配置标准体系和规范的资产配置程序尚未建立，绩效责任考核和资产调剂机制尚未形成，国有资产收益核实和监缴制度尚不完善等，有关财务会计制度没有根据经济社会发展和财政改革的需要进行适时修订等。三是行政事业单位家底不清。由于没有开展全面资产清查，目前财政部门掌握的有关行政事业单位资产数据基本上是静态数、账面数，账实不符情况普遍。而且从手段上看，绝大多数单位的资产管理还是靠手工操作，也无法满足部门预算信息化管理和资产动态监管的需要。四是现行管理体制制约了资产的整合与共享共用。行政事业资产通常被认为是部门所有、单位所有，受部门利益、单位利益的局限，难以实现资源的合理布局和优化组合；政府相关部门之间没有建立一套行之有效的协作监管机制，在投资决策和预算审核时缺乏必要和充分的沟通和联系，有关信息无法实现有效共享，资产预算审批与资产管理结合存在先天不足等。
四、推进预算管理与资产管理相结合的途径
预算管理与资产管理相结合是深化财政改革的必然要求，做好这项工作，有利于准确核算政府行政成本和事业成本，进一步推进公共行政管理体制和事业单位体制改革；有利于建立资本性支出预算（资产预算）制度，进一步深化部门预算改革；有利于从源头上公平合理配置资源，进一步提高行政事业单位资产配置效率。最近出台的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《办法》）确立了“资产管理与预算管理相结合”为资产管理的第一原则，对行政事业单位资产配置、使用、处置、管理、审批流程等内容作了新的规范，这是我们做好预算管理与资产管理相结合工作的重要指南。
（一）进一步提高预算管理与资产管理相结合必要性和重要性的认识
正如前面所述，无论是从财政理论上说，还是从实际工作需要来说，预算管理与资产管理相结合都是十分必要和重要的，而且在当前尤其具有紧迫性。各级政府及发展改革、财政部门及行政事业单位要进一步提高认识，加强领导，明确职责，把预算管理与资产管理相结合工作摆上重要议事日程，切实抓紧抓好、抓出成效。
（二）完善投资决策和预算决策制度
深化投资体制改革、规范政府投资行为是“十一五”规划的重要内容，也是加快建设法治政府、全面推进依法行政的客观要求。投资决策部门应科学合理地把住投资（资产）入口关，实现增量投入与存量资产的有机结合。财政部门要把资产管理有机地结合到预算程序之中。一是在预算编审环节，制定资产配置标准，把住资产入口关，科学合理配置资产，从源头上解决重复、超标准购置的问题。逐步构建资产预算制度，坚持增量投入与存量管理相结合。对现行的预算编审环节进行逐步完善，建立并充实行政事业单位资产管理数据库，将其作为资产购置和维护预算安排的重要依据。二是在预算执行环节，要建立资产预算执行报告制度，跟踪资产预算执行结果，规范资产购建和使用行为，检查督促资产占有使用单位不断提高使用效率。财政部门在审核追加、追减预算时，要首先考虑现有资产的使用状况。要建立有效的资产调剂制度，促进存量资产的优化配置。三是在决算报告环节，要及时反映各单位的资产状况，年终形成年度资产报告，并与决算报告有关项目相互印证，作为今后预算编审和资产管理的基础和依据。
（三）抓紧制定和完善资产配置标准及相关制度
坚持以部门预算改革为中心，配合政府采购和国库集中支付改革，科学合理分配资源，节约、高效使用资源，分类制定或完善资产配置标准，补充完善房屋建筑物、小汽车等配置标准，制定大型设备、电脑等配置标准。在制定配置标准时，不仅要考虑人员定额，而且还要考虑资产费用定额（初始购建费用定额和日常运营费用定额）。广东省财政厅争取在两三年内逐步建立、健全行政事业单位资产管理制度，初步建立与预算管理相适应的资产管理制度，规范行政事业单位资产管理，为预算管理与改革提供制度基础。
（四）完善资产管理信息系统
通过开展资产清查，摸清行政事业单位家底情况，扎实做好预算管理与资产管理相结合的基础数据收集整理工作。要以规范行政事业单位资产管理流程和明确管理责任为基础，建立行政事业单位资产管理信息系统，推进资产管理手段创新，为预算管理与资产管理相结合提供技术支撑。广东省财政厅已拟订了省直行政事业单位资产管理信息系统建设试点方案，力争用3年左右的时间在“金财工程”框架中初步建立省直行政事业单位资产管理信息子系统，实现省直单位日常资产管理信息化、动态化。
（五）有计划、有步骤组织实施预算管理与资产管理的结合工作
按照“先试点、后扩大、再推广”和“抓重点、抓关键”的原则，以资本性支出预算（资产增量预算）审核为起点，把资产增量审核与资产存量结合起来，并延伸到资产预算执行和资产的购建、使用、变动、处置等动态管理过程之中。要改革和完善现行部门预算收支项目，逐步细化、补充有关资本性支出预算（资产预算）编审内容和编审程序：一是在预算编审阶段，明确各部门存量资产情况报告作为申报部门预算的要件一并附上，同级财政部门根据单位资产状况对行政事业单位提出的资产购置项目进行审批，经财政部门审批同意后方可考虑列入部门预算安排资金。二是在预算执行阶段，要以资产预算指标作为资产购建、使用、变动、处置管理的重要依据，加强对资产预算执行的跟踪管理。资产管理部门要及时统计和反映资产购建、使用、变动、处置管理情况，并及时反馈给预算编审部门。三是在决算报告阶段，通过全面总结分析资产预算执行结果和资产动态管理情况，形成期末资产统计报告，与财政和单位决算报告相互印证，为准确评价部门有关资产使用绩效情况和编制下一年度预算提供重要依据。
（六）大力推进资源整合
政府及发展改革、财政等部门在配置资产时应首先着眼于充分利用存量资产，通过建立共享共用机制实现资产整合与优化配置；在存量资产不能满足需求的情况下，再考虑通过购置资产的办法予以解决，购置资金可从多种渠道筹集解决，如由财政以项目支出、贴息、补助等方式，或由事业单位自筹、接受捐赠或其他方式配置资产。要大力支持同领域同部门资源整合，积极探索跨领域、跨部门的资源整合方式；积极探索事业发展资金的最佳投入渠道，确保资金方便、快捷、安全到位，防止挤占、截留或挪用，提高资金使用效益。要紧密结合行政事业单位体制改革目标要求，总体设计，分类推进，大力促进行政事业资产共享共用新机制的建立。
