威海市政府投融资管理中心 李文基 周波 胡宏程
行政事业资产管理工作，是随着财政改革和发展的不断深入而延伸分化出来的一项专门性工作。其管理水平的高低，关系到国有资产的安全完整，更影响着财政事业的发展。长期以来，由于管理体制不理顺、管理制度不健全和管理工作不规范，造成了威海市行政事业资产管理工作相对滞后，资产随意配置、严重浪费及配置公平缺失等，对实现国有资产保值增值的目标造成极大影响。为此，威海市适时开展“资产管理年”活动，以构建公共财政框架为总目标，以建立健全行政事业资产管理制度为突破口，以推动资产优化配置、提高国有资产和财政资金使用效益为核心，全面贯彻“经营财政”理念，努力建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的，有健全完善的资产管理体制作保障的，有先进的资产信息系统作支撑的，产权清晰、配置科学、使用高效、处置规范、监督到位的资产管理新模式。
一、开展“资产管理年”活动的背景
截至2009年底，威海市市级行政事业单位国有资产总额为53.8亿元，较上年48.02亿元增长12.04%。可以看出，行政事业单位国有资产正在快速增长。这一方面说明近几年各项社会事业的快速发展，政府对教育、卫生等公共事业的保障力度进一步加大，促进了行政事业单位国有资产的快速增长；另一方面也说明了对行政事业单位的增量资产控制不严，一定程度上存在资产使用效率不高、超标准配置资产的现象，从而导致了行政事业单位国有资产的盲目增长。分析威海市以往行政事业资产管理工作，主要存在以下特点：
（一）管理体制不理顺，制度不健全
一段时间来，威海市由国资部门履行行政事业单位国有资产的管理职能，造成了上下不同步、管理难度大等问题。2008年底由市政府决定，将职能划转至财政部门。职能划转时，威海市现行的行政事业单位国有资产管理制度有两个：《威海市市级机关事业单位国有资产收益管理办法（试行）》和《威海市市属企业国有资产收益管理办法（试行）》。这两个办法，一是没有与两个部令很好地结合，存在政策滞后问题；二是在资产配置、租赁处置、产权集中管理和对外投资等方面没有配套文件，对实际工作缺乏指导作用。
（二）资产配置不合理，使用效率低下
长期以来，威海市行政事业单位资产配置缺乏统一的配置标准，相关部门在编制部门预算和配置资产时，缺少科学的依据，造成了资产配置的随意性和不公平性。同时，有的单位公房闲置或出租，有的仅为达标要求而购置设备，多年闲置不用，缺乏保养，损坏严重，最后只能淘汰或者以较低残值处理，普遍存在资产重复配置、共用共享程度不高、使用效率低下等突出问题。财政部门在同级财政范围内建立资产调剂使用的制度得不到有效建立，也是造成资产配置不均、浪费严重的重要因素。
（三）管理手段不科学，资产流失严重
许多单位资产统计和管理还是手工方式，即使利用计算机进行管理，也由于其采用的资产管理信息系统不统一，数据无法分析利用，不能适应资产动态化管理的需要。不经批准，擅自改变资产用途，资产对外出租、出借和对外投资、担保等，形成的收入不上缴和未纳入预算统一核算。大多数行政事业单位对所拥有的专利权、知识产权、科研成果等未进行评估入账，存在低价转让或无偿使用的现象。
鉴于上述现状的存在，要管好用好行政事业单位的国有资产，在管理体制理顺之后，就迫切需要创造一个契机，从制度、管理及评价等全方位入手，提升管理水平，并广泛宣传，营造一个良好的社会和舆论环境。为此，在征得市委、市政府的大力支持，威海市成功启动了“资产管理年”活动。
二、“资产管理年”活动的具体内容
“资产管理年”活动制订了详细的实施方案，力求从以下几方面来完善行政事业资产的管理。
（一）建立行政事业资产统一配置体系
一是明确资产配置标准。根据本级财力状况和工作实际，分类别、分层次制定行政事业单位资产配置标准，为资产配置和部门预算编制提供科学依据。二是加强配置审批管理。按照“先共享、后调配、再购置”的原则，由财政部门、主管部门对各单位资产配置行为共同审批。三是理顺资产配置程序。按照“先编制配置计划、后编制部门预算、再实施政府采购”的程序实施行政事业资产配置工作，防止超标准、无需求或重复配置资产，提高资产配置效率，逐步实现资产配置均等化。
（二）健全行政事业资产租赁处置制度
一是完善行政事业资产公开租赁处置制度。行政事业资产租赁处置，实行阳光操作，先由中介机构评估，再公开招标拍卖，形成的收入全额上缴财政，用于行政事业单位资产配置、基础设施建设、社会事业发展和行政事业资产管理等支出。二是探索行政事业资产调配共享机制。设立政府公物仓，将临时资产、闲置资产、超配资产、罚没资产等纳入公物仓，实施综合管理、统一调配。建立专用设备共享共用平台和资产调剂处置信息平台，为资产的共享共用和合理流动创造条件。三是加强社会服务机构选聘和考核管理。制定社会服务机构选聘考核办法，公开招聘评估、审计、招标、拍卖等社会服务机构，实行综合考核和动态管理，确保服务质量和操作公正。
（三）加强行政事业资产投资管理
一是加强行政事业单位对外投资的监督管理。各行政事业单位利用国有资产对外投资、担保，必须经主管部门同意，报财政部门审批后才能实施。二是加强行政事业单位所办企业的监督管理。完善企业产权登记制度，建立部门联动机制，明确企业业绩考核政策、收入分配办法、对外承包要求、财务审计规定，保证国有资产保值增值。
（四）实现行政事业资产（源）统筹运营
一是实行房屋和土地产权统一管理。将公共资产、公共设施、政府存量土地，及行政单位和全额拨款事业单位的房屋和土地产权转移到市政府投融资管理中心名下，增加政府融资平台的资产规模，扩大融资能力，为“经营财政”提供充足的资产储备和资金保障，为城市建设和各项事业发展提供有力的财力支持。二是推进城市公共资产的市场化进程。逐步实现城市公共设施的市场化运营，建立停车场、户外广告、公共设施冠名权等城市公共资源的有偿使用制度，通过国有资产经营收入逐步解决公共资产、公益设施的修缮维护和再投入问题。
（五）规范行政事业资产基础管理工作
一是规范单位内部管理。各行政事业单位要设置资产管理台账，规范资产购建、划转、出租、处置申报手续，建立专人负责制度、使用登记制度和定期盘点制度，做到账实相符、账账相符，维护资产的安全和完整。二是规范各项工作流程。结合实际，制定行政事业单位国有资产配置计划编报程序，资产购建工作程序，资产处置工作程序，出租、出借、对外投资等事项审批工作程序，规范行政事业资产管理工作。三是创新资产管理手段。以现有财政网络为依托，以资产信息系统作支撑，实现行政事业资产从入口到出口各个环节的动态管理。
三、“资产管理年”活动取得的成效
（一）健全制度，构建了行政事业资产管理新模式
1.建立机构，充实人员，夯实了工作基础。一是完成了职能划转。2008年底，市政府决定将行政事业资产管理职能由国资部门划转给财政部门，成立了政府投融资管理中心，作为政府融资平台，统一负责市政府融资、投资及行政事业单位资产管理工作。投融资中心为威海市财政局下属的全额拨款正处级事业单位，编制总额16名，内设4个科室。二是组建了专管机构。威海市赋予财政部门的行政事业资产管理职能较强，不仅要负责行政事业单位国有资产日常监管，还要对公共场地、公共设施、公共资源、行政事业单位的房产地产实施产权集中、直接管理，依靠财政部门现有人员，无法承担繁杂的具体事务，为此我们注册成立了“威海市公共资产管理公司”，专门从事这些资产的出租、出让、修缮、维护等日常管理工作。三是成立了领导小组。成立了“市政府投融资和行政事业资产管理工作领导小组”，由政府主要负责人挂帅，建设、规划、房管、国土等部门参与，协调解决行政事业资产管理工作中的重大问题，对重要资产产权过户实施共同把关。
2.健全制度，创新手段，建立了机制保障。一是出台了一个办法。以市政府名义出台《威海市市级行政事业单位国有资产管理暂行办法》，搭建起行政事业资产管理的基本政策框架。二是出台了3个配套制度。以市政府及财政局名义出台了《关于对威海市市级行政事业单位土地房屋产权实施集中管理的通知》、《威海市市级行政事业单位国有资产配置管理暂行规定》、《威海市市级行政事业单位国有资产租赁处置管理暂行规定》等，形成了完整的资产管理制度体系。三是建立动态管理机制。以现有财政网络为依托，以山东省行政事业资产信息管理系统作支撑，实现了行政事业资产从入口到出口各个环节的动态管理。
3.理顺流程，规范管理，打造了全新模式。从资产配置、处置及收益分配等方面理顺了流程、规范了管理。一是建立资产配置审批制度。由各行政事业单位依据配置标准，结合单位现有资产编制资产配置年度计划。经财政部门审核同意后下达年度资产配置计划，作为市财政局审批单位部门预算的参考依据及各单位年度内资产配置的限额控制数。二是8月份对资产评估、招标和拍卖等社会服务机构进行了统一选聘，共招聘了6家服务机构，并按照工作任务进行了统一部署，确保了服务质量和操作公正。三是完善了行政事业资产公开租赁处置制度。行政事业资产租赁，由单位提出申请后，由财政部门统一指定社会服务机构进行评估，再公开招标拍卖，形成的收入全额上缴财政，并按不超过30%比例返还原单位。行政事业资产处置，实现了由主管部门和财政部门共同审批，处置收入全额上缴财政。
（二）搭建平台，提高了行政事业资产使用效益
1.搭建了网络平台。建设开通了“威海市公共资产管理网站”（www。whzfzc。cn），该网站是资产管理政策和工作动态的发布平台，是财政部门和行政事业单位的交流平台，是行政事业资产出租、处置信息的公示平台，也是行政事业资产调剂、共享的沟通平台。
2.建立了政府公物仓。由市投融资中心设立了市级政府公物仓，对临时资产、闲置资产、超配资产及罚没物资等实行集中统一管理。根据资产状况及配置需求，对公物仓内资产进行处置或调剂使用，提高了资产的使用效益，节约了财政资金。特别是临时举办的大型会议、活动，如威海国际人居节、十一届全运会等形成的资产，统一收归政府公物仓管理，留待下次活动时继续使用，避免了重复购置。
3.集中管理房产地产，搭建政府融资平台。以市政府的名义下发了《关于对威海市市级行政事业单位土地房屋产权实施集中管理的通知》，将各行政事业单位房产地产、政府存量土地、公共资产和公益设施等产权统一过户到市政府投融资管理中心，实施集中管理，统筹运营。产权集中工作制订了详细的实施方案，先期对各单位的地产、房产进行了排查摸底，由财政部门对相关情况进行审核、分类和汇总，分类提出解决方案。目前，相关房产、地产过户手续正在办理当中。
（三）创新思路，推进了政府资产统筹运营
1.“盘活”带来大收益。一是盘活公共设施。将市管公园闲置房屋、市会议中心面向社会公开招租，目前已取得合同收入1.11亿元。二是盘活公共资源。对城区内的142处停车场进行了全面调查落实，将属于政府投资形成的30多处停车场筛选出来，交给交警下属企业实行专营，所取得的停车费收入，75%为企业经营收入，剩余25%为国有资产经营收益，全额上缴财政，预计每年可增加财政收入200多万元。三是盘活行政事业单位资产。各单位的闲置房产、地产对外公开出租，体育馆、体育场实行有偿冠名，每年可实现收益700万元。
2.“招商”推动大发展。会同建设、规划、国土等部门，组成专门的城建项目招商队伍，广泛宣传威海市在建、待建重点城建工程，吸引国内外的大机构、大资金来威投资创业，成效非常显著。一是宝泉广场项目。因建设规模大、资金需求大，长期无法启动，政府投融资管理中心成立后，采取了政策先期注入资金的方法，强势介入，促使整个项目迅速启动，然后边开工边招商，最终以近10亿元的价格转让，财政获得净收益8.2亿元。二是海滨路五星级酒店项目。该项目土地几次以120万元/亩的价格公开挂牌出让，均没有成功，与该项目相邻的国际文化交流中心，为政府投资兴建的大型会议设施，每年维护管理支出达400多万元，但使用率很低。政府投融资管理中心成立后，会同其他职能部门，在加大宣传力度的同时，适当调整项目出让方案，将国际文化交流中心作为五星级酒店的附属设施，捆绑出租和出让。最终五星级酒店土地出让价格达238万元/亩，较预期高出9000多万元，国际文化交流中心彻底甩掉了财政包袱，还取得出租收入达3600万元。
3.“投入”积累大资本。一是股权投资。将政府持有的交通银行股权在高位变现，取得增值收入约2亿元。在此基础上，通过政府融资弥补，进行了多项投资：入股山东铁路投资公司3.9亿元，入股威海市商业银行2.9亿元，入股山东省再担保公司2000万元。这些资产质地优良，价格较低，将来的增值空间很大，是加大公共财政投入力度的有力支撑，是社会和经济可持续发展的可靠保障。二是土地储备。威海市“山多、水多、地少”，城市发展空间有限，为解决这一问题，我们大力推进金线顶区域改造项目，通过移山填海，新增土地1000多亩，这些土地的潜在价值在40亿元以上，剔除政府投入成本，预计可实现净收益20多亿元。威海监狱下属的盐场占有土地约6000亩，因经营不善，一直处于闲置状态。我们通过企业改制的方式，将5600多亩土地盘整出来重新规划，预计可取得60多亿元的潜在收益，还为城市发展预留了建设空间。
四、积极探索，解决资产管理中的热点难点问题
在“资产管理年”活动实施当中，也遇到了一些深层次的问题和困难，为此，我们积极进行调研，开展理论探讨，寻求最佳解决方案，努力将“资产管理年”活动推向深入。
（一）加强行政事业单位流动资产管理
目前，对行政事业单位流动资产的管理是弱项，仅限于呆账坏账核销的审批；而在流动资产发生时，却没有相应的监管措施。为此，要加强流动资产使用的审批管理，结合国库集中支付改革，对行政事业单位支付大额的资金，财政部门要通过审查合同、发票等进行严格审核，从源头上加强流动资产的管理。
（二）对行政事业单位无形资产实行有效管理
行政事业单位国有资产不仅包括固定资产等有形资产，还应该包括知识产权、专利权、许可权、经济统计数据以及诸如公共地点名称等非物质性资产，即无形资产。目前，我们一是对无形资产的管理缺乏管理意识；二是对于政府无形资产的管理分散在各个职能部门，缺乏统一有效的监管。为提高行政事业单位国有资产的管理水平，防止国有资产流失，应当将行政事业单位无形资产也纳入管理范围，一是要加强无形资产管理的基础性工作，全面清查，摸清家底，做好无形资产的分类、登记、评估，掌握无形资产的第一手资料；二是完善相关管理办法，细化针对无形资产的管理规定。
（三）工程建设及贷款购建资产应及时计入固定资产
目前，行政事业单位普遍存在工程建设及使用贷款资金购建的资产入账不及时的问题，其原因：一是固定资产因未办理竣工决算或手续不全，致使资产虽已形成多年但无法入账；二是贷款资金由单位自行使用，财政部门缺乏预算管理，容易脱离配置审批监管，且按现行会计制度，银行贷款在还本列支后，才能增加固定资产和固定基金。对此，一是应加强工程建设及贷款资金使用的管理，通过制度建设使工程手续齐全、贷款使用纳入财政部门监管；二是灵活运用会计制度，对已交付使用但未办理竣工手续的工程以及贷款购建的资产，可按已结算或评估的价值入账，借记“固定资产——待转固定资产”，贷记“固定基金”；待工程竣工决算及贷款还本时，还进行账务调整，借记“固定资产”，贷记“固定资产——待转固定资产”。
