威海市政府投融资管理中心 李文基 周波 胡宏程
财政部部长谢旭人指出：“资产管理是预算管理的重要组成部分，是预算管理的延伸，财政实行科学化、精细化管理，必须加强行政事业资产管理。”近年来，收支两条线、部门预算、集中支付、政府采购等各项财政改革快速推进，而行政事业资产管理改革相对滞后，既影响了财政资金的公平和效率，也拖延了公共财政体系建设的总体进程，在这种情况下，加大资产管理力度，实现资产管理与预算管理的有机结合，是提高财政管理水平的必然选择。通过建立资产配置标准、推进信息系统建设、规范预算编制流程、严格购置审批管理、创新资产共享机制、加强资产收入管理等途径，做到资产管理和预算管理有机结合，既能适应行政事业单位发展的需要，又能节约财力，减少浪费，提高资金使用效率，逐步改变部门之间、单位之间资产配置“苦乐不均”的现象。结合当前工作实际，笔者认为应该从以下几个方面做好资产管理和预算管理相结合工作。
一、理顺体制，制定标准，为推进资产管理和预算管理相结合提供制度保障
目前，尽管国家和各地方在党政机关办公用房和汽车配备方面制定了有关配置标准，但是由于行政单位和事业单位的性质不同以及不同行业、不同事业单位的业务特点不同，资产种类也比较多，资产的配置标准尚不健全，资产预算编制与审核缺乏充分的依据。同时，与单位占有资产量相关的实物费用定额体系也未建立起来，资产消耗主要还是采用“基数加增长”的预算编制方法，财政部门对资产消耗缺乏精细化的控制手段。所以，制定和完善资产配置标准和实物费用定额，是建立资产管理和预算管理相结合运行机制的重要前提。威海市2010年出台了《威海市市级行政事业单位国有资产配置管理暂行规定》，在资产配置标准上进行了积极探索和实践。
（一）分类制定标准
资产配置标准分为通用资产配置标准和专用资产配置标准。通用设备，指行政事业单位用于业务工作的通用性设备，包括土地、房屋建筑物、一般交通运输工具、办公设备、家具等；专用设备，指行政事业单位用于业务工作的具有专门性能和专门用途的设备，包括专用车辆、仪器仪表、机械设备、医疗器械、文体设备等。通用资产配置标准由财政部门根据国家有关政策、经济状况、技术水平以及资产普及程度等因素，逐步制定并适时调整。专用资产配置标准参照国家、省和市相关标准或行业和部门标准执行。
（二）细化管理指标
设立“最高单价标准”、“最高实物量限额标准”、“最低使用年限”等三个指标，对各行政事业单位的资产配置行为实施限额控制。该指标为资产配置的最高或最低限额，不是必配标准，具体资产配置工作应根据各单位需要在规定限额内实施。
（三）实行重大项目可行性论证
购置超过50万元以上的专用设备，需编写可行性报告，详细说明拟购置专用设备的区域内存量、按国家规定或行业标准区域内整体需求量，以及增配的必要性和能够带来的综合效益等，经行业主管部门同意后，报财政部门审批，重大资产购置报市政府批准。
（四）研究制定运行费用定额体系
组织人员对公共设施、大额资产的日常运行费用进行测算，研究制定房屋建设物、车辆、大型设施设备等运行维护费用标准，进一步提高资产管理和预算管理相结合的广度和深度。
二、核实存量，动态监控，为推进资产管理和预算管理相结合提供技术支撑
长期以来，由于缺乏先进的技术手段，行政事业资产的管理比较粗放，“重统计轻管理”、“重处置轻配置”、“重存量轻增量”等现象比较突出，增量资产配置与存量资产管理之间信息不对称，财政部门、主管部门和单位之间资产信息渠道不畅通，致使预算安排缺乏准确的基础数据和资料，影响了预算编审的科学性、合理性，难以避免资产重复购置、超编制超标准购置等问题的发生。只有在摸清行政事业存量资产的基础上，全面推广应用行政事业资产动态管理系统，实现从资产“入口”到“出口”的全过程监管，才能真正做到资产管理和预算管理相结合。总结威海市工作实际，就动态系统建设提出以下建议：
（一）底数要“清”
为确保资产数据的准确公正，采取三个步骤进行核查：一是单位自查自报，正式上报数据要有“单位盖章、领导签字”；二是中介机构审查，审查重点是账内资产、库存实物；三是强力部门督察，联合检查、监察、公安等部门实施专项清理，清理重点是各单位账外隐匿资产。
（二）流程要“简”
一是要优化审批流程，“抓大放小”，将小额资产、特殊资产、特殊单位的资产审批权限下放到各主管部门，财政部门只负责重大资产的购置处置审批。二是要优化功能设计。尽量减少业务界面、功能按键和录入工作量，降低系统地掌握难度，提高工作效率。
（三）结合要“全”
从近期看，动态管理系统要实现和各行政事业单位的资产管理业务对接；从长远看，动态管理系统还要和部门预算系统、政府采购系统、非税收入系统实现对接。最终作为金财工程的一部分，实现“一横、一纵、一中心”：横向，和各行政事业单位的网络畅通；纵向，和上下级财政部门的网络畅通；中心，就是财政信息平台，各科室的业务软件以此为中心，实现业务互通、数据共享。
（四）覆盖要“广”
外部要做到网络全部覆盖，内部要做到数据充分共享。原则上，各单位通过各种网络连接方式与财政部门服务器实现直接对接，所需费用由财政部门统一负担，因地域偏远等原因暂时无法铺设网络的，可定时定点集中操作。财政内部，要让各级领导、各相关业务科室都能够查询资产数据，分享管理成果，从而进一步推动资产管理和预算管理相结合工作。
（五）功能要“活”
动态管理系统是对手工业务的辅助和优化，由于各地的现有业务流程差异较大，所以动态管理系统的功能设计要尽量做到“模块化、开放式”，以便于各地根据工作需要进行组合调整。
（六）推进要“稳”
一是要有稳妥的实施计划，循序推进，先易后难，先点后面。先推行易于实现的模块，再逐步拓展新功能；先在部分地区试点，取得经验后再全面推广。二是要有稳定的管理团队。软件公司要培养一支稳定的维护队伍，既能解决软件维护问题，对硬件调试也要有所了解，各级财政部门要培养一支稳定的应用队伍，实行专人管理，专职负责。三是要有稳固的维护模式。为便于维护管理，建议对操作系统、数据库软件、应用软件实行“一个版本、一体安装、一体设置”，做到“傻瓜”式应用维护，尽量减少个性化问题，提高工作效率。
三、建立规程，细化管理，建立资产管理和预算管理相结合的运行机制
资产管理和预算管理相结合工作，贯穿财政管理工作的始终。编制预算，资产配置预算要和部门预算相结合；购置资产，购置审批要和资金拨付、政府采购相结合；处置资产，处置审批要和非税收入管理相结合。只有规范每个环节的业务流程，明确相关科室、单位的职责分工，才能把资产管理和预算管理相结合工作落到实处。
（一）配置预算是前提
资产配置预算是部门预算的前置性审批，是预算编制的基础环节。编制资产配置预算，应体现科学、合理、节约、效益的原则，既要考虑单位履行职能的基本需要，又要与行政事业单位的机构编制人数、职能设置相适应。具体运作程序是：（1）部门预算编制前，单位根据自身资产存量状况、资产配置需求，结合下一年度拟处置资产、预计接受捐赠和上级划转资产、人员增减变化情况等编制资产配置预算，经主管部门同意后，报财政部门资产管理科室审批。（2）财政部门资产管理科室根据资产配置标准和各单位实际情况，下达资产配置预算批复，作为部门预算的参考依据及各单位年度内资产配置的限额控制数。（3）单位在编制部门预算时，可将批复的资产购置项目列入部门预算，并在上报年度部门预算时附送批复文件等相关材料。（4）财政部门支出管理科室，根据当年财力状况，安排资产购置资金，列入单位年度部门预算。未列入部门预算的资产购置项目，通过上级补助收入、经费结余等其他资金解决。
（二）资产审批是核心
一方面，把住入口。按照资产配置预算的要求，对各单位新增资产进行购置审批，通过审批后，相关科室拨付资金，政府采购办实施统一采购。另一方面，堵住出口。对照资产配置标准，对超出使用年限的资产，实施处置审批，通过审批后，由财政部门委托中介机构评估，再通过公开招标拍卖形式集中处置，取得的收入按照收支两条线的规定全部上缴国库。
（三）共享机制是关键
一是要明确资产调剂职能。对单位中长期闲置、低效运转和超标准配置的资产，财政部门可以统筹调剂使用。二是建立资产调剂和共享体系。设立政府公物仓，将临时资产、闲置资产、超配资产、罚没资产等纳入公物仓，实施综合管理、统一调配。设立专用设备共享共用平台和资产调剂处置信息平台，为资产的共享共用和合理流动创造条件。三是坚持存量优先的配置原则。充分发挥存量资产的效用，按照“共享、调剂、租赁、购置”的次序配置资产，能通过存量资产解决的，原则上不重新购置。
四、多方联动，加强监管，建立资产管理和预算管理相结合的监督机制
资产管理和预算管理相结合工作，审批环节多，管理周期长，涉及部门广，必须完善协调机制、健全监管制度，形成多方联动、共同管理的局面，才能够把这项工作推向深入。
（一）强化内部配合
资产配置预算是部门预算编制的前沿，资产配置审批是政府采购的前提，资产处置审批是非税收入管理的前奏。为此，财政部门内部各科室之间要做到紧密配合，没有列入资产配置预算的项目，支出管理科室不予安排资金；没有通过配置审批的资产，政府采购办不予组织采购；没有通过处置审批的资产，非税收入管理部门不予办理收入上缴手续。
（二）加强外部协调
充分发挥各职能部门的联动作用，机动车辆配置和处置，要经过财政、纪委共同审批，否则，财政部门不安排购置资金，公安部门不办理过户手续。房地产的过户与变更，要上报财政部门审批，否则，国土部门不予办理招拍挂手续，房管部门不予办理过户手续。事业单位对外投资及政企未脱钩企业的产权转让、变更等，要上报财政部门审批，否则，工商部门不予办理注册登记手续。
（三）全方位实施监督
一是财政部门监督。充分发挥财政监督检查室的监督作用，把资产管理政策的执行情况列为检查重点。二是主管部门监督。明确主管部门的管理职责和权限，委托主管部门实施审批监管和日常监督。三是职能部门监督。审计部门从财务审计和管理角度实施监督，监察部门从惩治违规违纪角度实施监督。四是中介机构监督。委托中介机构对各单位资产管理情况进行清查，对政企未脱钩企业的经营情况实施审计。五是社会舆论监督。提高资产管理透明度，资产购置、处置等行为向社会公开，通过社会监督推进资产管理和预算管理相结合工作。
