第一次世界大战结束后，英、法、美、日、意等国为了拟定对德和约，重新瓜分世界，建立战后帝国主义秩序，于1919年1月18日至6月28日在法国首都巴黎举行“和平会议”。中国作为第一次世界大战的战胜国之一，派代表出席了巴黎和会。
山东问题是巴黎和会上关于中国问题的焦点。1914年第一次世界大战爆发后，中国北洋政府于同年8月6日发表声明，要求美、日斡旋各交战国，保证各国在华租借地中立。8月23日，日本政府竟背着中国政府，向驻守青岛的德军发起进攻，山东在德日之间易手。1915年1月，日本政府提出灭亡中国的“二十一条”，亟欲称帝的袁世凯遂于5月9日全部接受了日本的无理要求。与此同时，对于第一次世界大战爆发之初中国政府参加协约国集团的动议，日本政府出于阻止中国因参战而获得战后和会上的发言权的目的，也大加阻遏。而当日本于1917年2、3月间分别征得俄、英、法、意四国对其“继承”德国在中国山东之权益的确实保证后，方始同意中国于同年8月14日对德宣战。中国对德宣战后，派出部分华工参加了欧战后勤服务。第一次世界大战结束后，中国作为协约国一员，应邀出席巴黎和会。
为了在和会上争得列强的公正待遇，中国政府于1918年12月在北京中南海总统府紫光阁专门设立了一个外交委员会，讨论提案问题。由汪大燮任该委员会委员长，孙宝琦、熊希龄、陆宗舆、李盛铎、林长民、王宠惠、沈瑞麟、陈篆为委员，叶景莘为事务员。委员会成立后，汪大燮、熊希龄即联名提出对和会的提案大纲五条：首列破除各国在华势力范围（此条中即包括归还山东的要求），余为取消领事裁判权、关税自主、撤退外国军队和停付庚子赔款等。大纲由全体委员于1919年1月6日讨论议决后，经总统徐世昌和代总理钱能训批准，于1月8日电达赴巴黎的中国代表，作为中国向和会提案的原则。1月21日，中国政府代表陆征祥（时任外长）、顾维钧（时任驻美公使）、施肇基（时任驻英公使）、魏辰组（时任驻比公使）和王正廷（原在美国，代表南方军政府）五人出席会议。中国代表向和会提出了七项议题：（1）废除势力范围；（2）撤退外国军队、巡警；（3）裁撤外国邮局及有线无线电报机关；（4）撤销领事裁判权；（5）归还租借地；（6）归还租界；（7）关税自由权。此外，中国代表团又提出取消1915年5月25日的中日协约（即二十一条）及换文的陈述书，将上述两个文件一并提交巴黎和会最高会议。中国代表团以直接归还山东和取消二十一条为迫切要求，其余各款仅作为“希望条件”，提请和会考虑。
但是，中国代表团的两次提案遭到了操纵会议的美、英、法、意等国的拒绝，和会议长、法国总理克里蒙梭复函中国代表团，认为提案内容不在和会讨论之列。1月27日，由美国总统威尔逊、英国首相劳合·乔治、法国总理克里蒙梭、意大利总理奥兰多和日本代表组成的“五人会议”讨论德属殖民地归属问题，中国代表被指定列席。日本代表牧野在会议上提出事先准备好的日本政府宣言书，声称胶州湾租借地以及铁路并德国在中国山东所有他种权利，应该无条件让于日本。日本代表并发表了1917年初美、俄、法、意、日五国签订的秘密谅解，即承认日本的上述要求。中国代表当即表示，山东问题与中国关系甚大，候中国代表团提出正式意见后再行讨论。1月28日，“五人会议”继续讨论山东问题。顾维钧、王正迁将中国代表团关于山东问题的意见书共4项27条提交审议。意见书首述了“德国租借权及其他关于山东省权利之缘起及范围”，次述“日本在山东军事占领之范围及沿革”，接着，意见书以大量篇幅列举了“中国要求归还胶澳之理由”，指出，无论从山东的历史、地理、文化方面，还是从中国对于德国处于战胜国的地位而言，胶州租借地、胶州铁路及其他一切权利，应直接交还中国。青岛为中国领土，当不容有丝毫损失。日本代表则以中日两国间已有交换胶州湾之约及关于铁路方面的成约等为由，要求和会将山东交与日本，再由日本与中国交涉。中国代表据理力争。关于山东问题的第二次讨论没有结果。2月7日，日本代表团派书记官会晤中国代表团，将其预备提交大会的四份外交文件给中国代表阅看，其中包括：1917年2、3月间日本同俄、英、法、意四国的秘密换文，1915年5月中日二十一条秘密换文，1918年9月中日关于胶济铁路的换文等。意在利用列强对日本继承山东权益所做的“保证”，迫使中国代表就范。与此同时，东京方面对北京政府施加压力，日本驻京公使小幡于2月2日亲至外交部向中国方面提出质询。中国国内舆论由此激愤。2月15日，中国代表团将山东问题说帖送交和会，并附件多种，包括二十一条、济顺高徐铁路合同及解决山东问题换文等。3月10日，日本代表团发表关于山东问题的宣言，声称日本现在享有德国在山东的各项权利，是合法的且由中国自行让与的，将来如何办理，由日本和中国直接解决，和会其他国家无权过问。
4月中旬以后，山东的处置逐渐成为和会的中心问题。4月15日，美国国务卿蓝辛在“五人会议”上提出将山东交与协约国，而由协约国议处的变通办法。英国代表复提议将山东交国联委任统治。美、英代表的提议均遭到日本的强烈反对。4月22日，“五人会议”约日本代表出席陈述意见，牧野即于会上声称：已接到本国训令，非候山东问题解决后不得签字于和约，同时发表了1917年日英、日法、日意秘密协定，要求各国践约。在这次会议上，中国代表也被邀出席。美国总统威尔逊表示对中国的要求无能为力，并质问中方何以于1918年“欣然同意”与日本订约（指山东问题换文）。英国首相劳合·乔治则提出两项办法，一为按照中日成约办法，一为使日本继承德国权利，由中国任择其一。实际上，此两项办法无论哪一项都是牺牲中国而已。劳合·乔治与法国总理克里蒙梭并且向中国代表表示，在目前条件下，对中国方面的要求“殊无可如何”。4月23日，中国代表分别造访英、法、美、意四国专门委员，提出新的四项办法以为转圜，表示接受将胶州湾由德国移交五强，然后由五强归还中国的办法；但日本应于一年内撤出山东，中国愿意向日本支付进攻青岛的军费，并同意开放该城和辟出外人居地。中国代表团提出的这四项办法遭到列强拒绝。4月25日，日本代表团利用意大利总理奥兰多因要求阜姆港不遂而退出和会、率团回国的事件，乘机提出山东问题，并声称，如果得不到山东权益，绝不在和约上签字。英、法两国以有1917年与日本签约所负的义务为由支持日本，英国首相甚至表示，如日本不参加国联，英国当随其后。急于在和会上促成成立国际联盟的美国总统威尔逊，深恐五强去三而功败垂成，乃与日本秘密达成妥协，改变原来的保留态度，支持日本取得山东。
4月30日，英、法、美三国会议在没有中国代表参加的情况下，议定把德国在山东的全部权益“让与日本”，并将有关条款列为对德《凡尔赛和约》的第156、157、158三条。条文规定：德国根据1898年3月6日之《中德条约》，及其他关于山东省之一切协约，所获得之一切权利特权，如胶州之领土、铁路、矿山、海底电线等，一概让与日本；德国所有胶济铁路，及其他支线权和关于此项铁路的一切财产，一概让与日本；自青岛至上海至芝罘的海底电缆及其附属一切财产，无报酬让于日本；在胶州领土内之德国国有动产及不动产，并关于该领土德国因直接或间接负担费用实施工程或改良而得以要求之一切权利，均为日本获得，并继续为其所有；德国于和约实行后三个月内，将关于胶州领土内之民政军政财政司法或其他各项档案，登记册、地图、证券及各种文件，移交日本。上述内容与日本提议写入和约者完全相同，日本夺取到的山东权益被明文规定了下来。中国代表在得知此项决议后，于当天下午向三国会议提出抗议，谴责这种损害中国主权，以暴易暴的野蛮行径。三国会议对此毫无表示。1919年5月6日，巴黎和会第六次全体会议最终通过了长达214页的全部对德和约，并决定于6月28日在巴黎郊区凡尔赛宫的明镜大厅举行正式的签字仪式。
对于如此损害中国主权的和约签署与否，中国代表团内部意见颇不一致。5月1日，陆征祥致电北京政府称，如不签约，将来由中德直接交涉撤废领事裁判权等恐无把握，倾向签约。北京政府外交委员会则议决反对签约，由林长民将拒签和约的决议电稿呈徐世昌，由徐令国务院拍发。但5月2日，国务院又密电专使签约。外委会委员长汪大燮得知后即宣布解散外交委员会。得知消息的北京大学学生群情激愤，五四爱国运动由此爆发。北京政府迫于群众压力，免去了曹汝霖、章宗祥、陆宗舆等亲日派的政府职务，但仍于6月23日电令中国代表签约。面对国内舆情，中国代表团成员深感民心不可侮，加之签约当日，寓所已被中国留学生包围，遂决定28日下午不赴凡尔赛签约，并致书和会，声明中国对中德和约有最后决定权。同时指出：巴黎和会在山东问题上对中国是不公正的，中国代表决定将此问题申诉于世界。同日，中国代表团将拒约决定电告北京，并以交涉失败、“奉职无状”，引咎提出辞职。1920年4月，美国参议院否决对德和约，并拒绝参加国际联盟（美国宪法规定：条约须参议院2/3多数同意才能最后生效）。
