新公共管理主义思潮的兴起，向传统官僚制行政发起了冲击和挑战，并成为当代政府再造和行政改革的主导思想。但现代公共行政的组织基础仍然是韦伯意义上的官僚制。“韦伯视规则为科层制的定义性特征……实际上，在韦伯所列举的科层制的九个特征中，至少有七个是直接与规则以及规则遵守行为相关联的。”政府官僚制是一个由规则联结起来正式的责任结构和行动工具。官僚制运作的根本特征是它的规则至上的逻辑，即必须照章办事，按照规则办事，将一般性规则应用于特殊事例。“以规则为焦点有助于实施某种衡量官员所负责任的尺度。”但规则的统治带来的不仅是精确、公平、预期、确定性和效率等方面的优点，也导致了许多责任控制方面的弊病和自相矛盾的问题。
一、规则控制的一般弊病
规则是共同生活的手段之一，社会生活需要规则的简单理由是，没有规则，人们就会陷入斗争，因为一个人的欲望对象也会是另一个人的所求。大多数人类行动都是基于某种成文或不成文的规则。“之所以出现规则遵循行为，是因为存在：（1）信息和决策成本；或（2）认知及信息处理约束；或（3）尝试逐案调整而出错的风险；或（4）个人由于其行为被规则决定而得到某种利益。”哈耶克还指出，人不仅是一种追求目的的动物，而且是一种遵循规则的动物。一句话，规则建构起行动，为适当性行为施加了认知和规范的限制，而行动则为规则所约束、所塑造。规则是个体和社会生活的基本现实，个体和集体行动由规则所组织，并且社会关系也经由规则协调。“事实上，规则是人类组织的一个基本特征，既是文明的基础，但也是文明生活的毒素。它们既赋予科层机构能力，同时也赋予其恶名。”
“任何组织都必须具有某些规章才能运行。”规则更是法律体系和其他制度形态的核心所在。“官僚制体系本是一个整体——是一个社会组织的特殊形式，它之所以存在是为通过将一般性规则应用于特殊事例来增强对政府行为的可预见性。”政府公共行政的传统在于，照章行事而避免例外。没有各种各样的规则，就根本无法想象政府是如何工作的。而且，每一个社会问题的背后，都可以找到规章制度方面的原因。而每一种解决问题的方法，无论是改进政府机构自身的管理，还是改善政府对社会的管理，都离不开制定和修改规则。问题是，“我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事。但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。他们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。”自社会学家默顿提出“反功能”这一概念以来，许多学者都对官僚制的“反功能”进行了研究和总结。比如默顿指出，官僚制结构遵循规则运作的传统导致“目标置换”，正是那些有助于提高效率的结构性因素反而引起效率的降低。克罗齐埃通过观察总结出四种墨守成规的僵化现象，他们是“非人格规则的广泛发展、决策的集权化、各等级层次或级别的隔离以及随之而产生的群体对个人的压力，以及在残存的不确定因素周围平行的权力关系的发展。”克罗齐埃还认为科层制永远无法修正自己的错误。布劳和梅耶还认为官僚制具有保守主义和对革新的抵制等方面的特点。
行政学家福克斯和米勒更将“环式民主”中的规则规制称之为“愚蠢的照章办事”，并认为这些规则不可能有效地控制行政人员的行为：（1）“规章只会引起更多的规章”，在规则失灵的地方需要制定新的规章来堵塞漏洞或矫正错误，从而导致规章制度呈几何级数的增长，并引发规则之间的相互矛盾；（2）在大多数情况下，规则越多，实施者越需要选择某些特殊的方面予以关注，规则就越不可能被全部贯彻，对官僚的控制力就越小，并且，应用规则的过程中对规则的解释和判断都是无法确定的；（3）从外部产生的规章总是与偷换目标、敷衍了事、按规章办事这样的官僚弊病联系在一起，由于激励缺乏或激励不相容，想精确地规定出该做什么的企图其实就是鼓励工作人员只做有具体规定的事，而忽略那些虽然不具体，但却对高效的工作绩效极为重要的方面；（4）语言只是对现实的抽象概括，不可能复制出行为系统的细微变化，“谨慎论证的细节，无论是全面的还是具体的，都是徒劳无功的”，语言的解释和意义增加了应用规则的不确定性，“语言的歧义性使其无法作为一个充足工具，来完全控制官僚的行为”。
总之，严格地遵循规则不可避免地导致了手段与目的的脱节、形式主义和过程主义等弊病。而且对规则的依赖是公务员逃避责任并自我保护的一种方法。当发生什么错误问题的时候，他们至少可以主张是严格按照既定规则进行的。对于实现行政责任而言，规则无疑是必要的，但这同样也是问题之所在。问题也许“并不在于规则，而在于规则的败坏”。那么，实现行政责任的问题就不是要不要规则的问题，而是需要什么样的规则以及如何选择和运用好的规则的问题。
二、行政目标的模糊性质
“组织并不仅仅只是一些被动的、一望而知的工具，其作用在于服务外在于组织自身，先于组织自身的目标。”从本质上讲，“行政机构受它的某些外在目标的支配。”法律法规和规章制度为行政机关及其行政人员规定了一大堆大大小小的目标和任务，大到公共安全、社会秩序和经济增长，小到为公民办理各种证件、照顾老弱病残甚至处理邻里关系等。目标是一种具有多种潜在用途的管理工具。“清晰而可检验的目标有助于衡量管理活动的效果和效率。”如果能够精确有效地阐述和表达目标，就可以对那些传统和现行的规则系统进行一个全盘的检视，为改革和创新提供基础。因为，“如果没有明确的目标，管理就成了一件偶然的事情。除非有一个明确的目标，没有什么个人或组织能够有效并高效地进行工作。”
在一个变动社会环境中的公共行政，必须认真地对待行政目标。既然公共行政以公共事务为轴心，那么公共事务的多元化必然意味着行政目标的多元化。更为重要的，行政目标不是永恒不变的，任务环境的变化会迫使人们必须对目标进行重新定义。但赋予行政机关权力的法律法规总是将模糊不清的、甚至是前后矛盾的。这些冲突的目标反映了行政机构多重的价值追求：提高行动的效率，回应公众的需求，服从统治集团或统治者的命令，符合宪法精神，维护公平竞争的市场秩序，促进社会公平等。具体的任务虽然被分配给某一行政机关及职能部门，但它对公共项目提供的具体指导却是模糊不清的。政府行政人员所要做的，就是在公众舆论和公共压力之下，力图将许多互相矛盾、互相冲突的利益、要求和目标加以平衡。因此，警察们的目标不仅包括维护安定、执行法令、控制犯罪、防止犯罪、保障公民的公平权利等，也要努力争取用最小的开支，实现高效率的运作，还包括为本部门和自己争取更多的物质待遇、精神荣誉和社会认可等。
但问题在于，政府行为“缺乏足够的经济标准。”“官僚机构是专门供给其价值不能按照单位价格交换货币的服务的。”因此不可能以利润目标和经济计算来管理它。与企业依据简单明了的盈利目标来实施管理和控制不同，政府的投入和产出都“不是具体的和易计量的，而是笼统的和扩散的。”因此，既没有哪个行政机关是明确以盈利为目标的，也很少有行政机关能够依照“数字化”标准来分配工作任务，提供精确的、清晰的行为标准，并完全依靠量化指标来测算贡献和责任。公共行政的职位说明书或者书面命令等，从来没能清晰地界定任务和责任的内容，也无法给行政人员具体而精确的行为指导。企业管理可以根据盈利状况、市场占有率等清晰的指标来检验行动效果。并不奇怪的是，政府通常只能满足于“取得了阶段性成果”、“又上了一个新台阶”等模棱两可的评价。尤其是，政府的垄断性质使其无法像市场主体一样受到优胜劣汰的竞争法则的检验，盈利状况更不适合对行政行为的分析，从而从根本上抑制了对行政效果或效益的评价。
在某些条件下，政府部门（特别是外交部门、安全局）的工作成果不仅不被看到，甚至不被知道。这样，“如果政府部门的目标非常模糊，以至于是毫无意义的，主管经常不知道做什么，因此也不能指望他们告诉员工做什么，更不用说在工作完成后去评价工作。”所以，“行政结构通过一个总的目标并按照其规定的任务和重点达到的一体化，是一种在非常时刻出现的现象。”这也决定了公共行政人员们不可能像企业职员一样，有效率、经济地工作。行政目标的这些特性也导致难以确定公共行政人员对某项公共物品或公共服务的贡献，测量行政机关及其行政人员的绩效和效率就是十分困难的事情，而责任就由于缺乏简单明了的评价尺度而变得模糊不清。此外，目标的模糊性和不确定行还增加了手段选择的混乱，甚至使得对手段的评价也失去意义。现实中的行政目标则被湮没在庞杂且不乏自相矛盾的政策项目、法律法规、规章制度，以及形形色色的繁文缛节、官样文章和文山会海中。
三、自由裁量权的“双刃剑”
对行政管理者而言，自由裁量权就是自由进行选择或者是根据自己的最佳判断而采取行动的权力。当代政府机关行政自由裁量权的发展，有着非常现实而复杂的原因。由于公共行政面临的事务的多元性、复杂性和可变性，立法者不可能预见社会生活的全部情形以及行政活动能发生的所有影响，法律规定也不可能做到百无遗漏，不留死角。因此，法律不得不授权行政机关根据具体情况斟酌权衡从而采取适当的措施，同时，法律对行政活动的规定也不可能详尽无遗，它必须给行政机关留有一定灵活处理的权力。概而言之，自由裁量权与法律规则和行政权力的特性相关，归根结底则与不确定性、有限理性和不完全信息等约束条件有关。
“自由裁量权是行政权的核心”。自由裁量是不能消除的。“没有规则是完全裁量性的或完全客观的。这是因为没有概念是完全客观的，也没有概念是完全抽象的……规则中的裁量权是或多或少的问题。”规则的不完备性以及表述规则的语言的模糊性质，总是为不确定条件下的自由裁量权留下了空间。“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。”没有自由裁量权，没有任何法律体系能够运转，行政体制也无法顺利运行。而从不确定性的角度讲，自由裁量权与权力是同构的，因为自由裁量权是形成权力的基本资源。完全地照章办事，没有丝毫的自由裁量权，实际上等同于没有权力。那么，一定的自由裁量权也是发挥行政人员自主性和积极性的条件，也是提高行政效率所必不可少的。
在一个官僚制结构中，只有遵循必要的制度规则，才能保证官僚制控制的秩序和基本责任。而且，通过法律法规或行政规则而预先规定行政权力的限度或行政人员的行为规范，是法治思想的一个内在要求，也是防止权力不恰当使用的根本保障。公共行政的稳定性和预期性也正是存在于一套预先确定的制度规则之中。但是，也必须承认，自由裁量权具有现实的基础和深刻的必要性。对于有效地行使权力以及实现某些重要的社会目标而言，为行政自由裁量权留出相当的余地显然是至关重要的。然而，要想有效地控制自由裁量权又是非常困难的。“不受控制的自由裁量权可能会导致荒唐的、歧视性的或其他不公正的决定。”这样，照章办事与自由裁量权就构成了一对显著的矛盾。一句话，自由裁量权是一柄“双刃剑”。
自由裁量权不能得到很好运用的原因主要在于：（1）行政人员也是理性的“经济人”，执法素质参差不齐，判断能力有高有低，既然是自由裁量，就没有明确的标准可供参照，出现偏差或偏颇自是在所难免，在他们的抉择过程中，一旦掺入个人利益、不相关的因素，就不免产生权力滥用和权力腐败；（2）在由行政人员自己判断是否采取行动、以什么方式采取行动、采取行动到什么程度的决策中，由于行政人员个人价值观、思维能力和判断能力的局限性，以及个人情感、心理态度、个人好恶的影响，往往发生畸轻畸重、标准不一、前后不一致的情况，而导致某种程度的不公平；（3）在缺乏严格监督的情况下，由于缺乏明确的法律和制度依据，自由裁量权可能成为一些行政人员徇私舞弊的工具。
自由裁量权导致的责任悖论在于，自由裁量权的存在和扩大，一方面“和法治不但不冲突，而且是法治的补充”，但另一方面自由裁量权却可能威胁法治规则，因为所有的自由裁量权都存在着权力被滥用的可能性。“由于具备广泛裁量权的行政官员是现代生活中的一个普遍现象，这个问题特别困难和尖锐。”如果不设定行使自由裁量权的规则及其限制，即是对****的认可。但如果行政权力必然离不开自由裁量权，那么究竟应该在何处为行政自由裁量权划定空间和限度，如何保证这些裁量权以一种负责任的方式得到行使呢？在规则遵循与自由裁量权之间达致理想的平衡是一个长期性的难题，这个问题如同人类价值观之间的矛盾一样，没有简单有效的解决办法。人们至多只能对依照规则或是按照自由裁量权进行的管理的得失利弊更敏感一些。
四、非正式规则的真实性
从组织明文的制度规则出发，理解和解释行政人员的行为及其制动机制，是分析行政责任问题的基础。这种做法的缺陷在于，它假设行政人员是一些仅仅按照法律和制度的命令而行动的会说话的“机器人”。事实上，人不仅是政治和法律制度约束下的人，也是更为广延的社会系统的人、文化系统中的人，受到各种社会规则和文化习惯的影响。因此说，即便在当今制度规则高度发展的时代，正式的法律制度等也只占整个官僚行为约束的很小的一部分，人们行为的很大一部分领域仍由非正式规则来调节和规范的。前者指那些人们有意识创造的一系列制度、法规、规章、纪律和条文等。后者是指那些人们在长期的交往中无意识形成的，具有持久生命力的，并随着世代相传的文化而发展的社会传统的一部分，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。一般说来，非正式规则包括对正式规则的扩展、细化和限制，也包括社会公认的行为规则和组织内部实施的行为规则。非正式制度有助于减少制度实施的成本和行为“度量”的成本。
构成行政人员的行动机制的因素是复杂多样的，而不是单一的，也很少存在着线性的因果关联。行政人员作为具体的、历史的、现实的人，在依照一整套的法律法规、规章制度行动的同时，也受到各种非正式规则的潜移默化的影响。正式规则通常只占整个行为约束系统的很小的一部分，人们行为的很大一部分领域仍由非正式规则来调节和规范的。“任何在正式机构——即使规模很小但由详细的规则进行严格管理的机构——中工作的人都知道，手册和书面规则并不能完全解释机构的运行。解释机构运转的是一系列无穷无尽且不断变化的含蕴的谅解、默示的协调及实际的相互关系等永远无法诉诸成文规则的因素。”一些非正式规则对正式规则起着良好的支持、维持和补充的作用，另一些非正式规则则对正式规则起到侵蚀、瓦解、颠覆和抵制的作用。正式规则与非正式规则处于行动者约束系统的两端，共同决定着行动者的具体选择和实际行为。
因此，当那些明文规定的法律法规被行政人员束之高阁的时候，当既有的制度规则不能对行动起到显而易见的指导、约束和控制作用的时候，制度的失灵就会导致责任控制的失败。这就需要我们去发现行政人员的选择和行动与各种非正式规则之间存在着的千丝万缕的关联，揭示不负责任行为背后的制动机制。只有在深刻洞彻其背后约束行动选择的所有制度规则之后，才能对其负责或不负责任的行为作出恰当的解释。责任或不负责任的行为是正式规则和非正式规则共同构造的约束条件下的理性选择。反过来说，约束和控制行政责任不仅需要字面上的法律制度，也需要利用和发展非正式规则的约束资源，当然同时也要抑制“潜规则”对正式规则的侵蚀和破坏。在这个意义上，行政文化、行政伦理和行政道德对于行政责任的构造作用是不能忽视的。
我国是一个典型的伦理社会，人情无处不在。一些行政行为恰恰是受到各种非正式规则甚至是“潜规则”的影响。我国学者****最早使用“潜规则”这一概念，用以指那些虽然没有明文规定却在实践中被人们心照不宣地遵从的某些“江湖规矩”。“潜规则”是潜伏的、潜在的、潜藏的规矩，比如“收钱办事”、“官官相护”等。“潜规则”是非正式制度的一部分，它形象而生动地刻画出那些与主流的价值观、伦理道德观和意识形态相背离的“丑陋的”的“规则”。“潜规则”的广泛存在不仅从根本上侵蚀了法律规则的权威性，也在政府部门建立起某种牢固的利益共同体，影响了行政过程中的公正、公开和公平。
五、价值多元化的两难选择
公共行政是实现公共利益的各种工具或工具组合，具有强烈的技术色彩。但是，“价值观是合理行动的创始者，不容怀疑的、有时是严峻的事实说明，我们只能根据作为判断标准的价值观来测量管理行为的合理性。”公共行政不仅仅是一种关心组织的职能合理性而不在乎组织的目的和目标的社会活动。价值观指导着行政目标，影响着对组织结构和行动工具的选择，它们实际上是所有行政活动中的基本的、根深蒂固的因素。“公共行政学的技术方面的内容是很重要的，因为许多社会价值是通过有效的组织努力实现的，但是，行政管理的核心问题是目的和手段本身的价值观问题。”“当价值观转化为行动时，对人们自身的、心理的、社会的生活性质和质量有重要的、有时甚至是关键性的影响。”行政管理者面临的重要任务之一，就是不断努力更清楚地了解和阐释构成他们用于实现组织目标的各种程序和策略的可靠的价值观。他们只有在增强了对这个领域的理解之后，才能做出合乎道德的决策，有意识地做出正在进行的选择，也才能获得行动上合法性和道义上的支持。
公共行政是在“一种现实的、相互斗争的利益、价值和观念所形成的‘压力场’中工作的。”不仅行政活动都承载着某种价值观，而且公共行政负有调和人类社会相互矛盾冲突的多元价值观的重要责任。但是，现代社会日益显著的价值多元化，不但使得公共行政在目标和手段的选择上面临着严重的价值分歧，而且也因此面临着基于不同价值观的冲突性评价。特别是在资源分配与道德行为的合理性和适当性上，价值观的冲突显然是更加激烈了。“由于资源总是有限的，因此必须建立一个价值的优先顺序。例如，对美国来说把人送上月球是否比重建我们的城市更为重要？我们应当使用公共资金治理被污染的河流还是往街上投放更多的经理？决策者在制定公共政策时必须面对这种选择。”价值冲突是无所不在的。公共行政有限的注意力和资源决定了在价值选择上很难做到多种价值的并行不悖。一些普遍的人类价值之间绝不是和谐兼容的。公共行政的任务就是，将社会秩序和利益冲突控制在统治秩序允可的利益格局内，以公共利益最大化作为行动目标，协调利益冲突和价值冲突。
公共政策中存在着价值冲突。在自由与秩序、公平与效率、市场机制与政府干预、程序正义与实质正义之间的选择，从来都是一个微妙而难解的困惑。纯粹的利益需要一旦同价值主张结合起来，在使社会生活中不能回避的利益冲突变得更加错综复杂的同时，也让矛盾冲突具有了更加鲜明的价值色彩。其对于政府的要求就是，政府行动不仅要有适当的法律依据，而且还要有坚实的价值基础。其结果则是，在充满矛盾冲突的问题上，政府想要获得更多公众的支持变得越来越难了。特别是就其能够支配的有限资源而言，在经济发展与环境保护之间、公共卫生与医疗保障之间、社会治安与教育投入之间、文物保护和危旧房改造之间……政府可以说始终面临着类似于“多一点黄油还是多一点面包”的两难选择。如何在社会群体之间合理地分配有限的资源，这不仅仅是一个事实问题，也受到价值观的左右。在价值选择的立场上，行政的专业能力和技术水准对负责任的政策选择实际上没有多少帮助。哪一种价值观或政策主张应该占上风，如何做出正义、公平且合乎道德的选择，不仅取决于选择所面临的各种约束性条件，如资源约束、时间限制等，还取决于选择者是谁，选择者站在什么角度，选择者的观念、信仰和价值系统，以及最终为了谁的利益作出选择。
六、公共利益的模糊性
“明确表达和实现公共利益是政府存在的主要理由之一。”在任何一个社会系统中，政府都在增进和维护公共利益中扮演着关键的角色。我们必须把公共行政视为一个强有力的行动体系，他们肩负着增进公共利益和民众福祉的巨大责任。“公共行政人员最重要的责任之一，便是在政策设计与执行时反映‘公共利益’。他们对公共利益的理解将直接影响政策选择。质言之，在民主国家中，具有正当性的公共政策必须反映公众的利益。”公共利益的实现，“需要一种精心设计的责任结构以确保以公民名义行事的人为公民的利益付出最大的努力。”这就提出了控制行政责任的现实要求。政府有责任确保通过各种途径形成最广泛的公共利益表达机制，用具体可行的办法去实现那些关乎公众和社会生存和发展需要的公共利益，并且行动的过程和结果也都要符合公共利益的要求。
行政机关及其行政人员负有提升公共利益的使命和责任。“现代政府采纳和寻求多种多样的公共政策来保护他们界定的公共利益”，用公共利益来为其所推行的公共政策辩护，并且将其作为行政机关及其行政人员职责和行为的指南。无论是按照正式的就职宣誓、政府的伦理法规，还是法令，最终，所有的公共行政人员的行为都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责任的行为。公共利益仍然存在于政治传统中、立法中、行政伦理法规中、政治争论中、辞藻华丽的竞选活动演说中，以及对重大危机事件的思考中。当然，它也存在于我们对公共行政责任与伦理的思考之中。即使社会大众对于公共利益的具体内容迭有争议，但是其作为公共行政管理者的职责所在和其行为的指南却是毋庸置疑的。公共行政面临的核心问题在于，确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益。否则民主制度便可能无以为继。
“公共利益是一个神话，但它却是一个有用的神话。”公共利益是一个道义标准，是一个伦理原则，是一种理想，也是一面旗帜。主要作为一个规范而非实证的概念，公共利益不适用于描述事实是什么和具体怎么做，而是用来描述应该做什么，以及依据何种价值原则行动。其价值在于（1）提供了关于公共行政的任务、责任和价值指向的规范性解释，即公共行政的出发点和归宿都必须着眼于实现最大限度的公共利益，而不是行政人员自身和其所在政府机构的利益，更不是某些特定人和组织团体的具体利益；（2）公共利益概念作为公共行政的道德标准和伦理准则，作为评价公共行政的一个规范和尺度，对公共行政及公共政策背离公共利益取向的偏差和背离做出规范与矫正。不过，含混不清的公共利益概念在把自己交给行政人员自己去做判断的时候，也让那些愿意进入道德反思和具有伦理自觉的行政人员从这个概念的认识和理解出发，做出判断，采取行动，但如彭德尔顿·赫林所言，“他无法测验他的判断以取得安慰。他必须追随着星光前进，但几乎没有什么光亮照清道路上的陷阱。”
很显然，公共利益是一个令人困惑的概念。公共利益由“公共”和“利益”这两个语词组成，但两者都很难进行界定。库珀认为，“明确界定公共利益的定义是不可能的，这一点无论是在学者还是行政人员中已达成广泛的共识”，“所有对它进行界定的尝试都没有给行政人员的实践活动提供十分有用的指导。”这样一来，“提出一个能被普遍接受或关于公共利益概念的客观的定义是不可能的。尤其是不可能用一个实质性的词句去为公共利益下定义。”一般而言，如果公共利益概念越是具有普遍性、开放性和包容性，也就越具有适应性、生命力和解释力，但必然缺乏对行动的指导意义。相反，如果越是具体和精确，虽然更能对行动起到指导作用，但也可能恰恰是限制了这一概念的丰富内涵和理论价值。因为“具体的东西往往不具有普遍性，而普遍性的东西又往往缺少具体性。”公共利益就是这样一个充满魔力而又充满遗憾的概念。
既然公共利益不能得到很好的界定，那么将公共利益概念作为行为标准的一个结果也就可想而知。面对模糊不清的公共利益概念，行政人员只能凭借他们片面的理解去应付工作中的各种问题了，甚至是“各方为谋求对其单方面解释的支持而争论不休并不了了之。”如此说来，“主张把公共利益作为标准或许是提出了一个不可量物。它的价值是心理性的，并且没有超出每一个有责任心的行政官员独立地在这个概念中所感到的意义。”质言之，公共利益概念并没有为“应该做什么”、“如何做”和“做得怎么样”提供可操作的、可测量的标准，它更多是作为一种问题的标志摆在决策者面前，引导行政人员在面对问题的时候做出更多自觉的思考，做出合乎伦理的选择。
七、效率与责任的权衡
公共行政的传统义务，就是效率和经济。“在行政学领域，无论是公共的抑或私有的，基本的‘好’是效率。行政学基本的目标是以最小的人力和材料消耗完成正在进行的工作，因此效率是行政价值尺度中的公理数。”效率目标的最为基本的含义就是“从给定的投入得到最大的产出”或“用最小的成本来达到目标”。效率的核心与成本问题息息相关，有效率的公共行政必然意味着行政成本的降低和节约，其结果不但是社会获得了一个廉价而有效率的政府，而且政府效率的提升也可以降低社会的交易成本，提高整个社会的效率。而且，在有限的资源与无限的需求之间，政府必须追求理性的资源方式，为社会提供更多高质量的公共物品和公共服务。这也是理性的基本要求。
效率可以说是“正确地做事”，更多具有技术性特征。而责任则往往不仅包含着“正确地做事”层面的含义，更包含着“做正确的事情”的含义。因此，效率要想有积极的社会价值，不仅要正确地把事情做好，而且必须是去做那些应该做的事情。否则，如果是做那些不应该做的事情，比如各种乱收费、乱罚款、乱摊派以及滥发“红头文件”的政府行为，其效率越高，其破坏性和危害性也就越大，其与行政责任就越是背道而驰。因此，纯粹的效率是中性的东西，只有用责任规范去约束它，才能获得正的社会产出。因而，虽然既有效率又负责任的行为很理想，但效率和责任之间存在着某种持续的紧张关系，两者通常并不能很好地做到协调一致，即负责任的行为可能是缺乏效率的，而有效率的做法可能是损害责任的。效率与责任不能和谐共处的具体例子很多，如更多的公民参与是负责任的表现，但这会让行政过程慢下来，提高决策过程的复杂性，造成决策成本的上升，显得没有效率；但如果单纯由政府官员关起门来做决策，甚至由领导者独断专行，决策的速度也许很快，但其公平性和公正性又会受制于官员的偏好甚至私利，也会引发公众的质疑和不满。又如，严格地遵守程序能够带来一定的公平、平等和负责任，但漫长的程序与行政效率似乎又是不兼容的，还容易形成繁文缛节、墨守成规的负面形象。
尽管效率在公共行政工作中具有重要的意义，但与人权、公平和民主等价值相比，它并不必然是最重要的。在任何社会当中，为了诸如人的尊严与权利、分配的公平性、社会公平和政治参与等方面的目的而不惜代价或牺牲效率的情况也是常有的。“在某些情况下，决策者和作为社会成员的我们自己会愿意放弃一部分经济效率以保护人的生命，使物品的最终分配更加平均，或提高分配过程中的公平性。”一些政治目标往往是“为了目的不择手段”而得以实现的。因此说，“效率本身并不是目的”，效率只是帮助人们更好地实现其目的的东西，只是告诉人们如何用最小的努力来达到所选择的目的。毋庸置疑，效率是评价公共行政的重要标准之一。负责任的公共行政必须是有效率的，无论是成本与收益分析，还是回应性、办事速度等，都对公共行政强加了某种效率标准。但是，纯粹效率只是评价工作状况的技术标准之一，而不是唯一的标准，更不是最高的标准。正如德国集中营能够以杀人效率高而著称，法西斯也能做到“火车准点到达”一样，纯粹的效率如果失去了正当的价值和目标的指导，就只会在错误的道路上越走越远，成为一种有害的东西。故此，“行政官员应该懂得，效率本身不是目的，它只是以最少的代价达到既定目的的手段。”一旦偏离民主责任的指导和控制，行政效率就会偏离正确的航向。
效率与责任的紧张关系发生在公共行政的各个层面和各个环节。所有的规章制度都必须要兼顾并协调效率和责任两个方面，实际工作者也经常需要对效率与责任两者做出权衡，既要防止冷冰冰的效率主义剥夺了价值诉求的空间，又要防止那种只管理想或目标而不顾现实的盲目的理想主义，以及因此而导致的对公共利益的“绑架”。公共行政固然要强调效率，理性的行为本身就应该是有效率的，但这必须是在做正确的事情的前提下的效率。公共行政必须要担负责任，但也应该注意从实际出发，脚踏实地提高行政活动的效率和政府生产力，将有限的资源用之于创造出更大的价值。即便理论上可以达成这样的共识，但在面对实际问题的场合，这些问题依然是充满了挑战和不确定性，需要行政人员去慎重考虑，权衡利弊，精心选择。
