作为一种关系性的社会建构，行政责任的落实或实现是以社会行动者之间的某种互动为前提的，也是在互动关系中呈现并实现的，其中包括了政治与行政的互动、司法与行政的互动、行政体系内部的互动、利益集团、社会公众与行政的互动等。其中最关键的就是对行政机关及其行政人员实施的监督和控制。因为，只有发达的监督和严密的控制，才能防止行政权力的滥用和腐败，才能保证法律、法规得到严格的执行和充分的落实。
一、复杂的委托与代理环节
委托—代理理论是针对私营部门中非对称信息条件下交易关系和契约安排中的问题发展起来的，旨在说明私人企业中管理者（代理人）与股东（委托人）之间经常出现的偏差，以及委托人如何设计出一个激励和监督结构来诱导代理人为委托人的利益而行动。代理人与委托人的利益是不完全相同的，有时甚至是相互矛盾的。代理人是理性的“经济人”。在代理人被雇佣之后，无法保证他总是去追求委托人的最优利益。代理人可能会利用委托人授予的权力，将委托人的利益放在次要的地位，甚至以牺牲或损害委托人的利益为代价，增加自身的效用。正是由于委托人和代理人的目标不一致，及监督成本的存在，而且代理人相对于委托人来说具有信息优势，就导致了代理人的行为可能损害委托人的利益，这就是所谓的代理问题。典型的代理问题包括逆向选择和道德风险问题等，“逆向选择问题可归因于作为他人决策基础的信息、利益和价值的不可观测性。而道德风险来自代理人实际行为的不可观测性。”从信息不对称角度说，逆向选择问题是事前的信息不对称，道德风险是事后的信息不对称。
委托人为了解决代理问题，就产生了代理成本。代理成本包括“在与委托人利益冲突的代理人中构造、监督和实施一系列契约的成本，加上由于完全实施契约的成本超过收益而产生的剩余损失。”换言之，代理成本不仅包括委托人的监督成本，也包括因为信息不对称而造成的相互间的侵耗。代理成本就是保证执行人员按照委托人所期望的意图忠实地履行立法的费用，以及因为代理人不能实现委托人的意愿而所遭受到的损失。实际中的代理成本主要与监督和激励代理人的成本有关。代理问题导致了代理费用，代理费用包括选择代理人并监督其“守法”的费用，使用有关的矫正手段（奖励和惩罚）的费用，以及任何具有后遗症的不守法行为带来的损失。代理成本主要是信息成本。解决代理问题的关键，是建立良好的监督和激励机制，防止代理人对委托人利益的偏离，激励代理人按照委托人的目标去做好自己的工作。
委托—代理理论为理解行政责任关系提供了一个非常有用的理论视角，是分析行政责任的一个重要的理论工具。“委托人和代理人的经济理论也是一个运用于公共部门——特别是责任制——的引人注目的理论。”从公民到代议机构、从代议机构到行政机构，以及行政机构的上下级之间，都存在着一个明显的代理关系网络。“公共行政人员作为一种代理人角色，包括了复杂的责任内容，即对多种委托人负责，这些委托人包括组织的上级、政府官员、职业性协会和公民。”责任政府的基本含义就是公民委托人控制政府代理人的一系列制度安排。公民委托人通过责任机制、监督制度和意识形态等工具，使政府及其公务员的行为符合委托人的期望，最终按照公民的意愿和利益去行动。“如果说私营部门中也存在着代理问题，在公共部门中则更为严重。”每一个代理环节都包含着复杂的责任议题，都有可能产生代理问题，并导致责任关系的破坏。
通常，由于委托人与代理人的目标不一致，在信息不对称的条件下，受到利益诱惑的政府代理人就会机会主义地行事，策略性地运用信息来增加自己的私利而不是委托人的利益。而委托人如果想要发现政府代理人实际上在干什么，干得怎么样，则需要花费很高的成本，因此他们就会对行政机关及其行政人员的工作表现抱持理性的无知，甚至是“事不关己，高高挂起”的态度。因此，从委托—代理理论的角度讲，政府责任机制的一个难题在于，“我们难以确定谁是委托人或难以发现他们的真正的愿望是什么。公共服务的委托人——所有者——是选民，但是他们的利益非常分散，以至于不可能有效地控制代理人——公共管理者。对于代理人来说，在任何情况下都难以确定每一个委托人可能希望他们做什么。没有对利润动机的严重影响，没有股票市场，没有可与破产相提并论的事情。如果委托人没有适当的手段确保代理人实现他们的愿望，代理人极少能付诸行动。”
二、行政与政治的模糊分野
公共行政是政治的一种表现形式，政治与行政之间并没有泾渭分明的分界线。“政治一直存在于行政管理之中”。政府事务总是被深度纳入到政治之中。“影响公共行政的首要因素，也是最重要的要素，乃是政治。”因此，“谈行政而不先了解其政治背景，必然是划地自囿，坐井观天，弄不清行政的真相。”事实上，“政府的行政按其本身性质不可避免地是一种政治过程。”公共行政中复杂的权力关系特别是与价值分配相关的那些问题，其本质就是一个政治问题：谁得到了什么，谁如何而得到。
根据“政治—行政”二分法的逻辑，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。“行政机构按照政治机构确定的总体利益行事。行政机构的目的就是使政治意志具体化并付诸有效的实施。这就是人们为什么根据其重要性程度区分政治决策和行政决策的原因。政治权力作总体性的决策，而决策的实施则属于行政部门。（然而这种区分显得无关紧要。）”如果说“政治”是价值和规范主导的，那么“行政”则遵循着技术和实证的逻辑，但这种区别也是似是而非。“在改革时代，人们认为民选官员在价值领域工作，如制定法律和预算。行政是执行法律和贯彻立法的意图，因而是中立的，不涉及价值判断的。随着‘政治—行政’二分法的被打破，很显然，从公共政策议程的确立到公共政策的执行，政治权力和意识形态要素都在积极地发挥作用。公共管理者和行政人员的价值和道德思考行为几乎变得同民选官员的价值一样重要。”在此背景之上，探求行政责任而脱离政治土壤或者不追问政治上的缘由，就肯定难以获得行政责任的正确答案。
当然，政治机关与行政机关之间的各立门户也是现代民主社会中一个基本的制度事实，“在任何一个社会中，指挥性的政治权力与执行性的行政权力之间都有明显的区别。”行政机构虽然依赖于政治权力，但他们具有特殊的人员招聘方法，专业化的技术才能，一整套自成系统的规章制度，并倾向于建立一支能独立思考的特殊队伍，以抵制政治机构的干预。这使他们能在相对割裂的领域中自主地行使广泛的权威，并且在公共行政过程中将自己的意志凌驾于政治意志之上，或者至少或隐蔽或公开地对政治意志进行强有力的渗透。因此，现代民主制度要求政治对行政进行某种程度的控制，对官僚制实施广泛而合理的监督。这样，政治与行政处于一个行动连续体的两端，政治高于行政并监督行政。认识到这种区别并依此行事，乃是民主责任制的一种基本形式和内在要求。
行政人员不是简单的执行者。“作为主权代理人，公共行政管理者不可避免地要参与公共政策的决定与执行……换言之，不管理论界或实务界均肯定政治体系应借重行政人员的专业知识来从事政策问题的认定，亦即参与政策规划、分析、评估和调整等工作。人们同样认为公共行政管理者在执行法律和行政命令的时候，具有政策选择的权利。他们行使自由裁量权，因为立法者的命令是一般的而不是具体的，同时资源的稀缺性也要求他们有选择性地实施法律。当然，认为公共行政管理者参与政策制定并不是说所有的公共政策都是由他们制定或者他们的全部工作就是制定政策。”而仅仅是这种身份和功能，公共行政就在政治生活中占据了一个重要的位置。官僚们远非中立与消极的行政官员，而是积极地参与政策和法规的制定。政治与行政相互渗透，政策执行的结果既是政治运作的结果，也是行政力量运作的结果。
因此，从“合一”的角度讲，行政责任的问题无非就是政治问题，行政权力受到制约与监督的程度，以及行政责任的权力关系是否合理和有效，归根结底取决于政治体制的权力结构和制度安排。公共利益是否在事实上得到提供，主要取决于达到这些目的的政治制度的效率。但在“分权”的角度上，民主政体中的公共行政必须服从于宪政制度的安排，遵守政治制度的基本规范，执行政治上作出的决策，并接受各种形式的政治控制和民主监督。但由此也就引出了一个基础性的责任命题，即对于并非按照人民意志选举出来的、常任的和依照技术标准提供专业服务的行政人员而言，设计怎样的宪政结构和制度安排，才能实施深入而彻底的民主控制，保证他们履行自己的责任。其症结在于，怎样才能合理地划定政治与行政的边界与范围，建立科学的分权与制衡制度，使根据理性的、科学的规则行动的官僚制度听命于政治上的指挥，维持政治控制与行政自决权之间的合理平衡。这样既防止官僚集团过分把持或操纵政治生活，妨碍政治意志的落实，又防止官僚机构丧失自主的技术品格和专业尊严，而完全成为政治意志的附庸。
三、权力监督的强大壁垒
责任离不开监督。但对行政权力的监督始终面临着信息和专业方面的强大壁垒。现代政府掌握着社会中80%的有用信息。“公共行政通常是在一种以巨大信息不对称为特点的环境中运作的，不仅对于一般公众而且对于别的代表来说都是如此。比起公众或他们那些确定机构预算的代表（委托人），行政官员（代理人）在了解每一种给定的产出水平下的最低生产成本方面往往处于更为有利的位置”更准确地说，政府机构作为唯一的公共物品和公共服务的供给者，垄断了关于生产的真实成本的信息。而且，即便排除信息保密或暗箱操作等因素，全职并具有专门知识的行政人员对于公共行政过程的各个方面也要比外部的行动者知道的要多得多。这样，外部监督者根本就无法监控行政人员所做的一切，也无法对其做得怎么样进行合理的评价，而且时间和金钱等成本限制也阻碍了他们对行政权力进行全面而彻底的检查。
政府的信息优势既是合理的，也是不可避免的，但它只有在得到了官僚制所固有的信息保密倾向的支持后才具有了强烈的社会政治意义，并导致了责任方面的问题。信息就是权力，官僚制通过信息控制来进行等级协调和社会控制。不过这些信息不再像在市场中那样能为所有的经济主体所自由得到，而是被行政人员依据权力等级而有限分享。“等级秩序的稳定事实和它所依存的交易信息的广泛和无控制的扩散是不相容的。因此，不共享信息就在那些看重这种稳定的人中间就变成为根深蒂固的官僚制度的价值。”并且，官僚制度也以对专有知识享有的特权、对公共利益的义务和对公共服务道德规范的熟悉来为自己的信息控制做辩护。马克思则一针见血地指出“官僚机构的普遍精神是秘密，是神秘。保守这种秘密在官僚界内部靠的是等级组织，对于外界则靠它那种闭关自守的社会性质。”
信息保密强化了政府与公众之间信息与权力的双重不对称，并导致行政责任的巨大障碍。因为，权力监督离不开充分的信息公开，而没有信息就无从监督。没有信息公开，也不可能有公正廉明的公共行政。而控制行政权力所需要信息资源很大程度却来自于作为监督对象的行政机关及其行政人员，这不但形成了行政过程中暗箱操作、秘密行政等诸种问题，也给予其通过封锁或操纵信息来规避责任的机会。而且，即便从公共利益的角度讲，运用公共资源所获得的信息也应当为社会公众所共享。信息保密不但妨碍了社会对有价值信息的充分利用，而且不开放信息所引发的排斥、质疑还会导致政府机关与公众的隔膜与不信任。从民主责任的角度讲，信息保密使行政过程成为一个巨大的“黑箱”，屏蔽了权力监督和行政责任。官僚制由此日益发展了一套自我服务的行动逻辑，而有日渐溢出民主控制的倾向。此外，保密通常意味着需要更多地保密，并导致信息保密的自我实施和自我强化。实现行政责任就必须要克服这一恶性循环。
此外，行政机关长期的专业化操作不仅积累了专业的知识，也训练出了技术上的能力。由于行政机关具有信息优势、技术优势和专业特长，政治决策越来越需要听取行政人员的意见。“虽然大部分决策权名义上仍属于政治部门，然而，越来越多的技术性问题导致政治部门信赖行政官员的意见。”民选和任命的行政官员经常依赖于职业公务员所提供的信息和建议。由此，行政机关及其行政人员越来越多地进入决策过程，并成为事实上的决策者，而“领袖实际上成了追随者。”韦伯清醒地看到，“在正常状况下，完全发展了的官僚机构中的官员，总是在超限度地使用权力。‘政治主人’发现自己处于‘外行’的位置，站在‘专家’的对立面，而‘专家’面对的则是训练有素的官员，后者立足于行政管理体制之内。”特别是随着行政权力因获得立法职能而日益膨胀，以及行政的专业化和技术化程度越来越高，行政监督的技术门槛和信息成本都大大提高了。在权力监督关系中，博弈的天平越来越倾向于行政机关及其行政人员而不是包括立法机关、社会团体和公民等在内的监督者。
四、行政责任的动力峡谷
行政责任的基本任务是实现对行政权力的约束和制约。但由谁来推动政府负责任呢？推动行政责任的动力在哪里呢？其利益基础在哪里呢？从行政责任的收益上分析，行政责任是获致公共利益的根本途径。责任政府能够带来某些显著的好处，但这些好处作为公共物品或公共利益，为社会公众所共享，在人群中是零散地分布的，而个人获得的效用不仅是间接的，也是微小的。从这个意义上讲，发展和完善行政责任实际上只有松散的利益基础。这样就既很难获得对共同利益的认知，也无法形成有效的集体行动。相反，缺乏约束和制约的行政权力，既可以给掌握和行使这种权力的行政人员提供恣意行使权力的心理满足，也给他们带来更多以权谋私、化公为私以及谋求特权的机会。而且，行政人员的人数总是要远远少于社会的总人口数，因此权力滥用和权力腐败的效用可以说是由少数行政人员所分享的。比较而言，当然是不负责任的收益的聚合程度更高，从而也就更大程度上形成了抵制约束或限制其权力的强大同盟，并形成阻碍责任落实的巨大障碍。
那么，负责任与不负责任的问题的背后实质上是一个行政人员究竟应该为了谁的利益而工作以及行使权力的问题。行政责任场域中各种位置的行动者，包括政治家、司法机关的人员、行政人员、社会公众等，都是为了保证或改善他们的处境和利益而不断展开斗争，行政权力是否负责任行使最终是场域斗争的策略选择的结果。在政治博弈的舞台上，如果行政人员的意志和利益占上风，那么不负责任的权力自然就是符合他们的利益及偏好的；而如果社会公众的意愿和力量能够占优势，责任将会更多地支配行政权力及其运用。从这个角度看，责任政府的建设实际上就是作为委托人的公众的利益与掌握和行使行政权力的行政机关及其行政人员的利益之间的一场较量，并取决于普遍的公共利益是否能够抑制或转化作为代理人的行政机关及其行政人员的自我利益。实现行政责任的动力峡谷则在于，由于分散的和微弱的利益，建立在松散的利益基础之上的民众，实际上只具有实现行政责任的软弱动力和微小激励，对于约束和控制占有丰富的行动资源的行政机关及其行政人员这一目标而言，这注定是一场实力悬殊的较量。就此而言，责任政府的建设将是一个长期的过程。
那么，实现行政责任的动力究竟在哪里？从理论上讲，这可以通过三种途径获得：第一，让行政人员自己激励自己负责任，这主要取决于自我约束带来的好处是否能够超过权力滥用和权力腐败所获得的效用。通常说来，政府固定的薪资待遇和缓慢的晋升通道相对于权力腐败或权力滥用所可能带来的好处是不可同日而语的，更谈不上什么吸引力。从人性角度讲，人是有欲望的，欲望是无限度的，而且人性倾向于赞美而非批评，人也是容易原谅自己的，因此，让人自己去检讨甚至责罚自己是非常困难的。从权力的性质角度讲，绝对的权力容易腐蚀人的心灵，因此，除非有良好的道德资源，否则自我监督必然要被权力诱惑所打败。从实际上讲，完全寄希望于有权者的自我约束来实现负责任的权力，是一种巨大的冒险。
第二，“个人是他自己的权利和利益的唯一可靠保卫者。”一般说来，“个人比任何机构或企图像卫士一样统治他们的阶级更能了解，更有动机去实现他们自己的利益、价值和目标”。相对于与行政活动没有直接利害关系的权力监督机关的工作人员，个人显然是其自我利益的最佳看护者。因此，可以通过赋予公民广泛的权利并通过建构良好的权利救济途径来达到约束行政权力，督促行政责任的目的。但是，公民势单力薄，孤身作战，其能量终归有限，而且如果存在官官相护、司法不公等问题，公民的抗争就更加难以奏效。那么，这种办法虽然很有民主价值和宪政意义，但对于约束和控制行政权力而言则很不充分。
第三种办法，设置专业的代理人来监督行政权力，通过将一部分人的成就和效用建立在对付他人的失误或错误之上而获得监督行政权力的持续激励，经由两种不同性质权力之间的相互竞争和相互制衡来约束和控制行政权力。实践已经证明，不同权力之间的相互制约与互相监督是实现行政责任的最有效的办法，也是最根本的办法。但是，这种办法对宪政制度的技术要求非常高。如果基本的宪政架构都不存在，就根本无从谈起。此外，这里也存在着一个如何激励或监督监督者的问题，即如何才能保证同样作为公民代理人的监督者认真履行监督职责、努力监督行政权力，因此也需要强化对监督者的激励和监督。
因此，无论是通过什么力量来监督和约束行政权力，都存在着不同程度的动力或激励问题。这些问题不解决好，行政责任就无从保证了。
五、监督权的内在贫困性
要想把权力关在笼子里面，就必须要强化对权力的监督。但是，对于治理权力滥用和权力腐败的任务而言，监督权显然是一种稀缺性的社会存在，严重地供给不足。正是由于监督权的虚弱、乏力和缺失，所以政府中才会如此广泛地存在着权力滥用、权力腐败、权力恣意、权力的不负责任和不作为等现象。监督权的贫困就是对所有一切不能监督、不愿监督、监督乏力、监督缺位、监督虚置的情况的高度概括和理论抽象。监督权的贫困有外在的原因，如执行权的强势和干预、政治家的不以为然等，也有内在的原因，如法律制度不健全、监督技术落后等，还有个别的、具体的原因，如人大代表、公民缺乏监督的能力和技巧、个别监督者的懈怠和疏忽等，但是归根结底说来，监督权的贫困性是内在的、结构性的，普遍的监督贫困只能从监督权的内在结构和过程中寻找答案。
从执行权与监督权比较的角度来看，监督权贫困的原因可以从如下几个方面来看：
（1）监督权的非生产性质。对于政府的产出而言，监督权只具有间接的辅助性或保障性作用，在政治系统中处于相对次要和附属的地位，往往受不到重视，在资源、地位等方面都缺乏充分的保障。政治系统通常是以有利于执行权而不是监督权的结构而建构起来的。对于立法机关、新闻媒体等这些重要的监督者而言，监督在其职能结构中也并不占据绝对的支配地位；用之于监督职能的资源，也不占有组织资源的绝大部分。
（2）监督权的纠错性质。监督权是一种带有怀疑性、否定性和抗议性的社会存在，其工作对象就是权力的错误，其行动轨迹就是发现、调查、追踪和处理失误或错误。监督者也就始终扮演着怀疑的和不信任的角色，作为对执行权的审查者、纠错者和威慑者而发挥作用。在监督关系中，监督者与监督对象之间主要是控制与反抵制、是与非、对与错的截然对立。因此，监督权内在地就是不受有权者们欢迎的，而后者恰好或多或少拥有削弱和架空监督权的条件和手段。
（3）监督权具有松散性：实现利益的最便捷有效的途径是直接寻求执行部门的支持和帮助，其结果通常是许可、资助、优惠或补贴等，而从监督权那里最多也只能得到亡羊补牢式的救济。权力监督所带来的往往是普遍而分散的好处，这不仅使监督权失去强大的利益基础，也使监督权失去了必要的利益刺激。监督权的广泛分布、监督主体的多元化导致了监督职责的分散，难以形成监督合力，抑制了监督机构为追求目标而实施认真、连贯的控制的能力。监督权由错误事实来启动的应激反应性特征也导致其一定程度的间断性和松散性。
（4）监督权主要是事后的权力。如果说权力滥用或权力腐败是不分时间、不分地点的，那么，理想的监督包括事前监督、事中监督和事后监督。虽然事前监督或事中监督有助于做到未雨绸缪，防微杜渐，防患于未然，但由于监督者只有有限的资源、精力和时间，理性的选择就是挑选某个时间或某个环节进行监督，那么最经济有效的做法就是进行事后监督。由此，权力监督就难以避免地成为“救火式”的“事后诸葛亮”。虽然这最终也可以制止或救济错误行为，但对于那些已经造成的危害和损失却是于事无补的。
（5）管理和监督监督权的困难。监督权具有难以控制的特点，具体如监督权与目标只有间接而微弱的联系，很难依照目标体系来检验其绩效；权力监督过程中充斥着调查与反调查、保密与窃密的紧张斗争，因此需要更多的保密性，但这妨碍了对监督权的监督；监督权存在着效果悖论，监督成果少既可能说明监督者消极无为，也可以反过来证明监督权的威慑卓有成效；成果多既能说明监督者的努力，但权力滥用增加的事实又反映了监督权的失灵。
（6）监督权的贫困也是支持权力监督的社会条件贫乏的结果，具体如职权分工的落后使得难以建构起监督独立的职业地位和职业精神；社会缺乏一切公共权力都必须受到约束和限制的法治观念、对权力和有权者的不信任传统、怀疑权威的批判精神等；强大的权力监督不仅要保障监督者具有一定的超然性和独立性，同时需要有政务公开、司法独立和新闻自由等方面的支持和配合，这些又是以权利观念、平等意识和自由精神等为基础的。
六、社会群体的异质性
如前所述，官僚制是一种精确的工具，具有不同利益的掌权者都可以使用。但是，作为社会治理的手段，公共行政并非价值中立的工具，也不是简单地的公正无私的第三方“裁判”。作为“执行社会的公共决定和配置公共资源”的活动，公共行政归根结底是对权力和利益的分配，政府行动经常产生“分配效应”。而且，公共政策“是对全社会价值有权威的分配”，“分配问题是公共政策的核心问题”。但价值分配从来不是平均主义的和一视同仁的，分配给一些人的好处也不可能同时为其他人所得到。而且，随着社会多元化的发展，不同社会群体的利益越来越多地呈现出高度分化和不兼容的特点，并不可避免地会对政府提出截然不同的要求。这样一来，虽然所有的人都在诉诸政府责任，但其利益内涵却千差万别。由于不同社会群体提出的分配主张不同，就导致行政责任的紧张关系。当利益分配不均甚至发生冲突的时候，责任的冲突也出现了，因为对一些社会群体利益和诉求的优先照顾往往隐含着对其他社会群体利益和诉求的疏忽、漠视甚至压制。
社会群体的异质性不仅包括了社会公众之间的差异性，也包括政府及其公务员与社会公众之间的差异。社会公众之间由于种族、身份、地位、角色、收入、职业等方面的差异，而具有不同的利益诉求，比如普通公众要求降低公交车或地铁的票价，而拥有私家车的人则希望少交养路费，富人阶层希望降低遗产税和奢侈品消费税，普通公众希望提高个人收入所得税的起征点，贫困人口更希望提高城乡低保标准、增加社会救助的资金投入……公众很多时候就这样希望政府去完成一些彼此之间相互矛盾且不可协调的任务。政府必须要对各种不同的声音做出判断，并决定什么是应该优先去做的事情。面对相互竞争的价值观和需求，“不可避免地有些诉求是无法达到的，有些要求是无法满足的。而当公众各自不同的要求无法得到满足的时候，人们便会指责官员。”无论政府怎么做，利益得到满足的社会群体会对政府表示较多的满意，而那些没有得到政府照顾的人们则会把责任归咎到政府的头上。
同样的道理，由于个人在与公共行政人员打交道过程中境遇与感受的不同，也会对后者是否是负责任得出截然不同的结论，受到善待并且利益得到满足的群体会认为政府是负责任的，而受到不公正对待且利益没有得到满足甚至利益受到侵犯的群体就会指责政府及其官员是官僚主义，不负责任。而且，由于社会公众与政府及其公务员之间的差异性，也导致了责任评价上的巨大鸿沟，行政人员通常（至少表面上）总是认为自己任劳任怨，尽职尽责，为社会做了他们应该做的贡献，并抱怨社会公众要求苛刻，不理解他们的善意和苦心。不过，这种自以为是不仅得不到公众的认可，反而容易激发公众更大的不满。因为，“反映了个人经验的大众的态度却常常对于官僚制的方法和绩效持批评态度”，人们往往认为政府官员高高在上、效率低下、贪污腐化等。而要想在公众与公务员之间达成某种共识显然并不容易。最根本的，两者之间具有内在的不相容性，因为在公务员的利益、政府机构的利益与社会公众的利益或公共利益之间具有某种零和博弈的性质。
总之，公共行政处在社会群体包围起来的网络之中，必须对不同类型的社会群体负责。不同的群体有不同的、相互冲突利益和要求，都想通过政府来予以满足。所有的要求都是有道理的，“但问题在于政府官员们无法同时并充分满足公众的所有期望。”这样，社会群体的异质性及其利益的不兼容性，就不可避免地撕裂了行政责任的一致性。对于公众需要满足的诉求和愿望，不存在一张清晰的履行责任的清单。故此，只要存在利益冲突，就不能从总体上判断一种行政行为是否是负责任的，人们还必须搞清楚行动效果是对谁有利，满足了哪些人的利益，忽略或牺牲了哪些人的利益。那么，负责任的公共行政就必须对相关各个社会群体的利益进行权衡和选择。而鉴别政府是否是负责任的，不如明确说地问“是对谁的利益负责”。对政府责任的检验和评估，只有在同其所要实现或满足的利益联系起来才能得到合理的评价，而评价必然是存在冲突的。在这种意义上，公共行政的负责任与否其实是一个政治框架下不同利益群体相互博弈的过程，并取决于谁掌握了政治上的主动权以及谁赢得了影响和支配政府的优势地位。
