行政责任是重要的。弗雷德里克·莫舍曾说道，“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”责任是民主治理的基础。“民主政体的原则之一就是受控制的责任政府这个概念”。事实上，有关公共行政官员的责任问题是全世界所关心的焦点。在人民既不能通过选票，又不能通过选举代表来替换政府常任文官时，怎样才能保证政府及其官员遵循民主和法治？“随着当前行政国家之发展，这个问题不仅正逐渐成为世界各国公民与政府所关心的焦点，而且也是现代管理的中心问题。”在民主价值观盛行的时代中，无论是什么性质的政府，都面临着实现行政责任的巨大压力。行政责任是行政实践和理论研究共同面对的焦点和难题。
一、行政责任的概念
探讨行政责任应当从责任概念起步。在不同的社会、文化、时代、语言环境中，责任一词的含义大不相同。做出一种为人们普遍认同的定义如果不是不可能的，也是很困难的。英国哲学家卢卡斯说，“‘责任’一词现在被广泛用于伦理学、政治学、灵学和日常词语中，且意义有很大不同，但只要我们考察该词的最初意义，就能发现‘责任’二字在这些不同意义中却有着一些共同性。”
古代汉语中，只有“责”字，而无“责任”一词。“责”字在古代汉语中是一个多义“字”。据《辞海》、《辞源》摘引，“责”字至少有六种含义：（1）求，索取；（2）诘斥，非难，谴责；（3）要求，督促；（4）处罚，处理，责罚，加刑；（5）义务，责任，负责；（6）（通假字）债。
现代汉语中的“责任”一词，是从古汉语的“责”字发展而来，并保留了“责”字的一些基本含义。张文显认为，“责任”的基本含义包含三个方面：（1）责任即分内应做的事，如“岗位责任”、“尽职尽责”等。这种责任实际上是一种角色责任。（2）特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长责任。例如“担保责任”、“举证责任”。（3）因没有做好分内之事（没有履行角色责任）或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务，如“侵权责任”、“赔偿责任”等。前两者称为“积极责任”，后者意味着“消极责任”。
在《刑事责任论》一书中，冯军对常用的“责任”一词作了严肃认真的分析。他分析了《法制日报》1993年4月1～30日出现的76例“责任”用语，归纳出“责任”一词三个方面的意思：（1）“责任”表示“义务”，如“照管责任”、“举证责任”、“赔偿责任”等；（2）“责任”表示“过错”、“谴责”，如“查清原因及有关当事人的责任”等；（3）“责任”表示“处罚、后果”。
上述学者从法学角度对“责任”一词所作对语义分析为我们辨识“责任”概念提供了一个良好的基础。最常用于道德或法律意义的含义是，人们应当对自己的行为及其后果负责。在法律的层面讲，责任通常是指主体因违反法律规定而应承担的否定性后果。伦理学中的“责任”等同于“义务”，是指主体因其角色、身份或地位而负有的“分内之事”，即有义务去做或者必须要去做某些事情的义务。“如果一个人本可以采取另外的行动确没有采取，那他就是有责任的，他因此就会受到别人的赞扬或责备，抑或应该受到惩罚（义务责任）”。
《布莱克维尔政治学百科全书》对责任概念做出了经典的阐释。它认为，“在政治活动和公共管理中，‘责任’最通常最直接的含义是指与某个特定的职位或机构相连的职责……这种‘责任意味着那些公职人员因自己所担任的职务而必须履行一定的工作和职能。’责任通常亦意味着那些公职人员应当向其他人员或机构承担履行一定职责的责任或义务，这些人可以要求它们作出解释。而这些人自己又要向另外的人或人们负责。”在按照等级结构组成的行政机关中，“通常存在着一个垂直的责任链条，根据这个责任链条，机构中的每个人应当向其上级承担履行他或她自己职责的责任，这些职责包括管理他的下级人员，这些下级人员则应向他负责。由于这些承担责任的人能够按照要求作出解释，又由于这些人可以因未履行自己的职责而受到责备或惩罚，因此，角色责任或义务责任是紧密相连的。”
什么是行政责任？不同的研究者有不同的看法。一般认为，行政责任是指与公共行政管理和行政法相关的一切责任，包括政治责任、道德责任和法律责任。也有研究者认为，“行政责任是政府及其构成主体行政官员（公务员）因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。”前者只能说是对责任范围和内容的一种概括，而对责任主体和责任对象缺乏分析，更没有表明这种责任的性质。后一种定义表明了行政责任的性质，即它是由行政主体“公权地位和公职身份”所必然要求的责任，是一种公共权力所必须担负的责任，但该定义中的“政府”一词容易与包括立法机关、行政机关和司法机关在内的“政府”概念形成混淆，因而其对行政责任主体“政府及其构成主体行政官员（公务员）”的界定不够简练和精确，而且它对责任的范围和内容也没有具体界定。故此，本书认为，行政责任就是行政机关及其行政人员因其公权地位和公职身份而对授权者、法律法规和社会价值等负有的政治、法律、道德和行政责任。
行政权力是行政机关及其行政人员开展公共行政活动的基础，是公共行政的本质要素，因而行政责任可以理解为“行政权力的责任”。进一步讲，行政权力本身并非一个有形的实体存在，而是具体体现于公共行政活动之中，公共行政活动是行政权力的存在形式，所以行政责任即意味着“公共行政（管理）的责任”。从责任主体看，行政机关及其行政人员行使行政权力，是公共行政的主体，因而就是行政责任的主体，是行政责任的承担者。从责任对象看，首先，行政权力的行使应对权力的主人——人民负责，对授权者负责；其次，行政权执行法律法规及公共政策，就要对政治和法律担负责任；再次，行政机关及其行政人员必须对其上级机关或上级主管领导负责；最后，行政机关及其行政人员作为社会生活的重要行动者，也应对社会的价值观和伦理道德负有责任。所以，责任的对象包括了公众、政党、立法机关、法律法规、上级机关和行政上级、社会价值和伦理道德等。
广义的责任意味着行动者行动的限度和范围，是指行政机关及其行政人员必须遵循一定政治制度来维持的基本价值和政治义务，忠实于政治制度的各种规范，忠实服务于公共利益，遵循社会的道德规范，对社会的、时代的主流价值观保持敏感和回应，努力实现公共目标，增进公共利益，创造公共价值，实现社会公平和社会正义，推动社会的繁荣、发展和进步。复杂的“政府责任不只是试图使‘政府不出错’，更确切地说，政府责任所主要关注的应该是确保有效的行政行动。”负责就意味着负责任地行动。行政人员以公共利益的名义行动，不仅要在复杂的矛盾冲突中维护这种利益，而且要积极地推动公共利益的发展。因此，广义的行政责任就意味着政府不仅要正确地做事，即不做法律和道德所禁止做的事情，而且还意味着政府要做正确的事情，即做那些促使社会变得更加美好的事情。
狭义的责任主要指政府职责，即行政机关及其行政人员根据法律法规，充分履行行政职能及职权范围内的各种责任，如果行政违法或者行政不当，就必须接受法律制裁，承担否定性的行为责任，并补偿给行政相对人造成的损失。就行政职能而言，它包括两个层面的含义：一方面，行政职能意味着行政职权，即行政机关及其行政人员具有公共治理的某种法定职权；另一方面，行政职能意味着行政职责，即履行职权也是行政机关及其行政人员应尽的义务，它是行政机关及其行政人员所必须要做的事情，如果不履行这种职权，没有做好职权范围内的事情，就是不负责任的。换言之，不作为和虽作为而不能实现行政目标和完成行政任务，都是卸责或失责的表现。狭义的行政责任通常是指因违反某种法律的或政治的义务所应承担的否定性后果，这种后果往往与谴责、惩罚联系在一起。这是行政责任得以维系的最低限度的保证。
如果说狭义的责任主要体现了政府责任的保障性方面，是行政责任的基本要求和行动底线。广义的责任更多地需要政府积极主动地去谋求公共利益。广义责任可谓是责任的形而上层面，具有规范性和抽象性；狭义的责任则有具体性和客观性。由此观之，行政责任体现了行政机关“必须做”和“应当做”两个方面，既包括了事实要素，也蕴涵着价值要素。这既是消极的约束和控制，也是正面的刺激和积极的激励。在结构性的意义上，责任则体现为行动者的角色或功能，功能界定了公共行政的限度和范围，角色表明了其与其他行动者之间的关系。
罗森布罗姆正确地指出，“人们普遍认为公共行政管理者应该为其行为承担责任。新公共管理则进一步主张授予权能的公务人员应为结果负责。宪法明确无误地要求行政人员要对其侵害公民宪法权利的行为承担个人责任。行政伦理法则及其规范要求行政人员尽量避免出现一切不恰当的行为。”“外部的监控和责任同样要求行政人员履行个人的责任感。行政人员的行为侵害公民权利、社会福祉乃至整个环境的可能性是如此之大，以致行政人员‘照章办事’远远不够了。政府官员不仅不能推卸责任，更要善尽职责。责任是对政府各级人员的要求，而不仅仅局限于正式权威关系的上层。”这一关于行政责任的论述可以说是将狭义和广义的行政责任都囊括进来了。
行政人员应该向谁负责？“向民选的行政首长负责？向宪法及法律负责？向民选议员及其下属负责？还是向职业的标准和伦理准则负责？答案当然是我们须向以上所有方面负责。但是，这样的答案是因问题而定的；它是一种必要的答案，而不是一种充分的答案。”每一种责任都是必要的，但是也是不足够的。必须看到，行政人员“对一批制度和标准都负有并且应该负有责任，这些制度和标准包括公共利益，成文法律和宪法，其他机构，其他层级的政府，媒体，职业标准，社区价值观和标准，情境因素，民主规范，当然还包括公民。其实他们应该关注我们复杂治理系统的所有规范、价值和偏好。”
“一种比较宽泛而且更适合的答案是，公共管理者应该向公民负责。在一个民主的社会里，我们有责任权衡宪法、法律问题与政治问题，有责任作出能使我们很好地理解政策执行的决策。我们有责任建立一种为公民承担道德责任的机关。”与企业行政管理只需要对资本意志负责不同，公共行政管理的主要性质大概就是要对社会公众负责，对公民负责。这通常要求政府部门对它们的活动向公众作出解释，并要按照某种标准说明所做事情的正当理由，而私人组织通常就不需要这么做。行政部门必须要接受外界广泛的检查与监督，如接受质询、询问等，私营公司则相对比较自由，所受到的束缚也要少得多。
为此，“许多人可能会说，这种层次的责任太模糊了。它的确比较抽象，不精确，但它确是我们的最终责任。我们也许不能了解公民全部的意见、态度、需求及偏好，但我们知道最终对人民负责人的重要性。”作为民主政治的产物，行政责任必须坚持现代民主的根本价值，即人民主权原则。而作为一个根本性的指导原则，公民及其尊严、权利和需要必须成为行政责任的焦点，并促使所有的行政人员在其一切行动之中都时刻反思和实践对于公民的责任。
需要注意的是，在不同的研究途径中，行政责任的概念体系和控权思维是大不一样的。从政治的途径来看，责任实现的关键就是重申民主价值，明确宪政规范，强调依靠权力之间的制约与平衡特别是外部监督来确保正确地运用权力。从法律的途径入手，行政责任意味着一系列的法律法规和行政程序，强调要建立清晰的行为准则，建构有效的制裁机制，慎用自由裁量权，确保行政人员遵循法治规则。从管理的途径来看，行政责任意味着改善管理手段，再造组织流程，创新管理技术，强化绩效考核，强调任务导向和目标达成，实现资源配置的高效率。其中，组织学的视角则比较强调行政体制内部的层级节制、专业分工和协调合作，保证权力流和信息流的通畅。而像颁布伦理法规、服务守则和建立伦理办公室之类的努力，主要则是在阐明及公布伦理标准和行为标准，促进伦理反思，提升行政人员的道德素养。
二、行政责任的四种类型
依照责任的性质和范畴，行政责任可以分为政治责任、法律责任、行政责任和道德责任四种类型。建立责任政府，实现行政责任，就必须要使各级政府官员承担起政治的责任、法律的责任、行政的责任和道德的责任。
1.行政的政治责任。
民主理论是责任行政的基础。根据民主政治的逻辑，统治者的权力必须建立在被统治者的同意之上，政府的一切施政措施、行政人员的一切行政行为都必须以民意为依据。民意是公共行政的起点，也是公共行政的归属。政府必须对民意负责，进而对民选的代议机构负责。在西方民主政治的视野下，政府的政治责任就是指政府机关及其官员的行为必须符合目的性，即必须要合乎人民的意愿、权益和福利，其一切行动都必须以保障和维护人民的利益和权利为宗旨。如果行政行为有损于国家利益或公共利益，虽然可以不受到法律追究，但也要承当政治上的责任。在代议制民主国家中，政治责任的一般形式就是政府对议会负责，议会负责追究政府的政治责任。
政治责任的实质就是政府及其官员必须依照某种责任机制对其治理之下的人民负起责任来，防止政府违背人民的意愿，推动政府努力创造公共价值，实现公共利益。政府是否承担政治责任，是民主政治与专制政治的分水岭。在封建专制的社会中，传统的官僚政治不承担任何政治责任，不受制约的政府行政往往成为恣意损害公众利益的暴政。政府的政治责任最早发端于英国，是由英国多年使用的弹劾程序演变而来。1742年，英国内阁首相渥尔波因得不到议会多数信任而辞职，从而开创了政府向议会承担政治责任的先例。自此之后，随着民主政治的发展和进步，政府承担的政治责任的范围不断扩大。
在西方民主制度中，政治责任主要是通过代议机关对政府的监督来实现。代议机关保证政治责任实现的手段主要有：（1）询问和质询：议员可以书面或口头向政府总理或首相、政府部长提出问题，要求答复。质询与询问不同，质询所涉及的问题一般较询问重要或深入，涉及较为广泛的公共利益问题；质询往往导致一般性辩论，质询通常带来政治后果，如不信任案或信任表决。（2）国会调查：国会对政府在一些重大问题上，如立法权的行使、选举、违法行为、侵犯公民权等，行使调查权，以此来监督政府的行为。（3）倒阁权：议会如果不同意政府的政策和施政方针，那么政府就必须辞职。（4）弹劾：议会对政府的高级官员犯罪或严重失职进行控告或制裁。除此之外，议会还通过行政立法审查、政府预算审查等来对政府进行政治监督。
人民代表大会制度是我国根本的政治制度。政府由人大产生，对人大负责，受人大监督。因此，实现政治责任的关键就是落实宪政规范，提高人大国家权力机关的地位，强化人大对政府机关的监督，改善人大监督政府的效能，真正发挥人大最高国家权力机关的作用。同时，我国是共产党领导下的社会主义国家。中国共产党是我国唯一的执政党。坚持中国共产党的领导既是我国政治生活的一项基本原则，也是公共行政的重大原则之一。行政机关及其行政人员必须坚持党的领导（政治领导、组织领导和思想领导），贯彻和执行党的路线、方针和政策。所以，与西方资本主义国家不同，我国的公务员制度不但不坚持所谓的“政治中立”原则，相反还旗帜鲜明地坚持中国共产党的领导，坚持“党管干部”的原则。
2.行政的法律责任。
强化行政责任，必须要用法律来制约权力。因此，“对于公共行政官员来说，负责不仅仅只是一个礼貌和习惯的问题，也是一个法律的问题。”行政的法律责任意味着政府及其官员如果违反宪法和法律规定的义务、违法行使职权、侵害公民或法人的合法权益时，必须承担相应的法律后果。法律责任所关心的主要问题是，“何种行为是违法的”、“谁负有法律责任”以及“谁应受到法律制裁”？只有政府及其官员为其违法行为承担法律后果，行政责任才能得到最低限度的保证。各种形式的行政法律、法规是依法行政的指针和尺度，也是落实行政责任的基本依据。
任何政治制度下的政府官员都要为其行为承担一定的法律后果，至少官员要对最高主权者或统治者负责。但政府及其官员为其行为担负明确的法律责任，并予以国家赔偿，则是近代民主政治和法治发展的结果。宪政或法治的思想，为行政法律责任提供了正当性基础。宪政的实质就是限制政府，而限制行政权力的根本办法就是法律。当然，让人们遵守统治者制定的法律，残暴的君主统治也可以做得很好。而只有法治下的政府才会依照法律规则合理规划和约束自己的行动。因此，法治绝不是指政府要执行法律，维护法律秩序，而是强调说政府本身必须遵从宪法，在法律的框架内活动。“法治社会与非法治社会的区别在于：在非法治社会中，民众必须守法，政府可以不守法；在法治社会中，人民必须守法，政府更必须守法。公民要守法是一切有法制的社会的共同特征。所以，是否要求并做到让政府守法，才是衡量法治社会的一个重要试金石。”
政府所承担的法律责任主要包括政府的诉讼责任和赔偿责任两个方面。政府的诉讼责任意味着政府作为法律关系的主体之一，必须接受司法机关的审查。政府的赔偿责任是指政府依法向受到违法行政行为侵害的行政相对人提供赔偿的责任。这也是诉讼责任的必然产物。虽然不同国家的行政法律责任各有差异，但其内涵则大同小异，即民主政府的目的在于保障人权，当政府机关行使权力的行为侵害了公民或法人的自由和权益的时候，人民有权起诉，司法机关有权依法审查行政机关行政行为的合法性及合理性，对违法活动予以纠正，对由此给公民、法人权益造成的损害予以相应补偿，并依法制裁或惩罚负有责任的政府官员。这不仅是责任政府和法治政府所不可缺少的一个重要环节，也对依法保障公民的合法权益、保证宪政落实等有着极其重要的作用。
自20世纪20年代以来，很多国家都将政府赔偿责任作为一项独立的原则和独立的法律责任确立了下来，制定了国家赔偿法，具体规定了政府的侵权赔偿责任。20世纪中叶以来，政府的赔偿责任还呈现出扩张的趋势。其具体表现是，逐步扩大了政府赔偿责任的范围和数额，扩大了对政府官员过失的解释，扩大了过失的范围，减轻受害人的举证责任，放宽了政府赔偿的条件，建立了客观过失的概念，确立了无过错责任或结果责任原则，作为过错责任原则的补充等。我国的行政法律责任主要是在1989年通过《行政诉讼法》和1994年通过《国家赔偿法》之后才逐步建立和完善起来的。
3.行政的行政责任。
行政机关及其行政人员所需承担的政治责任、道德责任和法律责任，主要是就行政机关及其行政人员与外在的行动者及社会规范之间的关系而言的。在行政体制内部，也存着在复杂的行政责任关系及相应的责任控制机制。这些责任关系一部分是由宪法、法律明确规定的，一部分则是由行政法规、规章制度和组织纪律等来调整的。它们主要是通过专业分工或权力分化而在行政体制内部建立起的一种不同等级、不同部门的行政机关及其行政人员之间相互约束机制和权力控制机制。相应的控制关系既包括上下级之间的、同级机关部门之间的制约关系，也包括专业的行政主管机关实施的对不同级别机关或部门的业务监督关系。
任何政府都必须要设置某些制度化的方法来在其行政机构及其行政人员中分配任务，划分责任，以确保做到组织严密、信息通畅、指挥统一、行动有力、廉洁高效。因此，政府内部的责任机制不仅是政府体系赖以存在和发展的基本条件，也是提高行政效率、提高政府执行力、维护法制统一、顺利实现行政目标所不可少的，还是一种行政自律机制或自我修复机制。从历史上看，即使在简单的行政体制中，也都存在着某些形式的内部控制机制。现代国家的政府大都建立了与自己国情相适应的内部监控机制，如行政机关上下级之间的监督、行政监察机关和审计机关对行政机关及其行政人员的监督、行政救济与行政复议等。控制行政权力的内部机制还包括如报告、备案、审查、检查、指挥、指导、撤销、废止、奖惩、考核等制度安排。
与政府外部的责任控制机制（如立法控制、司法审查和舆论监督等）相比，政府自身的内部控制机制具有比较优势。其优势在于：监控的广泛性，它贯穿于公共行政活动的全过程，包括事前的、事中的和事后的；监控的全面性，监控范围覆盖到所有的行政机关、行政人员和行政行为；监控的及时性和灵活性，政府对其自身的违法行为和不当行为发觉得较快，反应较迅速、也较为直接；监控的经济性，行政机关相互之间较为熟悉行政活动的程序和过程，所需要的监控成本较小；监控的效益性，通过行政上级和专门机关的介入和协调，能够快速高效地处理公共行政中的错误和疏漏，从而增加行政管理的效率，减少不负责任行为的代价和损失。
经法定程序进入行政机关的行政人员，一旦确立起行政职务关系，就应当履行法定的职权，遵循合法的程序，依法履行行政责任。从总体上讲，行政机关及其行政人员的责任主要意味着，对上级有忠实服从的责任和义务，对下级有监督和指导的权力，对同级其他部门或机构有协作和配合的义务。具体说来，行政人员在公共行政过程中，要符合法定的目的，服务公民和社会，不得滥用职权，不得以权谋私；必须依照法律、法规和行政部门的规章制度来行使职权，不得越权行事，僭越职权；行政行为必须符合正当的程序，做到平等、公正和公开，不能破坏正常的行政流程；在执行公务的过程中有保守秘密的责任和义务，无论是否是主管事务，均不得泄露；不得以私人或代表机关的名义任意发表有关职务或工作内容的谈话等；应当合理行使自由裁量权，避免行政失当。
4.行政的道德责任。
“有些人就提出，就其精髓而言，责任是一个道德的问题，而且行政官员的角色应该被视为一个有道德的行动主体。”因为行政机关及其行政人员不可避免地要作出一些重要的价值判断和价值选择，并对一个社会或一个时代的道德氛围、价值观念和精神生活产生深远的影响。故此，作为社会道德生活中一个重要的行动者，政府“必须对远远超出法律明文规定范围的社会价值负责”，对社会公众、社会价值和社会伦理道德等担负起道义上的责任。“不道德的行政官员是责任行政的对立面”，具备伦理道德的行政官员才是行政责任的基础。
对官员道德责任的诉求是每个时代、每个社会的普遍现象。行政的道德责任意味着，政府要树立以公共利益为依归的社会正义原则，在公共生活中发挥必要的启发和引导作用，推动个人和公共道德的完善；坚守宪法精神与公众所托付的责任，通过制定和完善良好的公共政策致力于促进社会发展，实现社会公平，为建立良好的公共生活和培养高尚的道德情操提供必要的社会经济条件；关爱民众，体恤民情，尊重与保障公民的自由和权利，努力创造公共价值，与公民建立起良好的互动关系和信任关系，推动公共行政的道德化；政府官员的生活与行为必须符合社会所要求的道德标准与行为规范，表现出高尚的道德情操，用自己的模范言行和人格力量为社会公众做出表率，具有公正无私的伦理立场、正直刚毅的行政德性以及为维护正义价值而无所畏惧的伦理坚定性和伦理勇气。
在西方国家，通过建立健全各项民主制度，鼓励民众参与政治，倡导积极的社会舆论，引导人们反思公共生活的意义，促进了人们对行政道德和行政精神的广泛关注。虽然道德责任非常模糊，主要依赖自我审查实施，难以精确控制，但一些国家的实践仍然为此提供了可资借鉴的方法，比如，政府应承认伦理道德对良好公共行政的意义，致力于建立一个有利于履行道德责任的氛围，在人事任用、晋升和福利等方面体现道德的因素，将道德评价纳入到组织的绩效评价过程之中，建立有助于道德责任发展的行政文化，提供行政人员参与公共决策的机会，通过教育促进道德素质的提高，为处于道德困境中的行政官员提供咨询和帮助，鼓励他们做出恰当的道德选择。此外，高层官员更要以身作则，身体力行，践行道德律令，做好道德表率。
比如在我国，行政机关及其行政人员的道德责任主要可以概括为三个方面：第一，“为人民服务”的意识和“公仆”意识，这是社会主义行政道德责任的核心；第二，公务员必须恪守公务员的行为规范和职业道德；第三，公务员要有工作责任心、尽忠职守、勤政廉政、大公无私等。行政的道德责任主要来自于社会的主流价值观和伦理道德观对行政机关及其行政人员的行为规范和角色期待。它通过规范理论、意识形态和社会舆论等的督导和评价作用影响行政机关及其公务员。从个人的角度讲，它主要通过行政人员的道德良心、职责认同、职业忠诚及职业荣誉感而形成，并最终体现在公务员的行政活动和道德实践中。实践行政道德责任的常见形式是行政机关及其行政人员因轻微违法、失职、渎职或官僚主义等进行公开赔礼道歉、引咎辞职等。
总之，行政的政治责任以民主政治和宪政体制为依托，具有一定的制度化和法制化的特征，但容易为现实政治运作所支配和影响。行政的法律责任，以法律法规为基础，具有确定性、精确性和可操作性等特点，通过司法途径来实现，因而离不开一个公正而独立的司法体制。行政责任是行政体制的内部责任关系，主要体现为行政体制的内部监督和内部控制，具有一定的优势，但如果没有强大的外部监督做保证，其内部监督的效力也将大打折扣。行政的道德责任蕴涵于人们的道德观念、价值理念和思想意识之中，主要依靠个人良心和社会舆论的督导、评价和认识作用来实施，具有广泛性、柔性和模糊性的特点。在当代世界各国“为道德立法”的大趋势下，道德责任也越来越倾向于通过法律法规和行政规章来做出规定。
三、行政责任的性质和特征
责任一词被广泛用于不同的问题领域。公共行政的研究者在所有的责任关系中分离出一种“与公共行政有关”的责任，以资区别于其他性质或类型的责任。主要与行政法学中常用的“行政责任”概念相区别，两者在性质或内容上具有诸多的不同之处。
一般说来，公共行政学的“行政责任”概念可以扩展为“（行政机关及其行政人员为其公共）行政（活动所担负）的（政治、法律、道德或行政）责任”；行政法学的“行政责任”概念可以扩展为“（行政主体或其行政人员或行政相对人）因违反行政法律规范后所应承担的（否定性的）法律责任”。
两者的责任主体有区别：公共行政学的“行政责任”概念的责任承担者仅仅是行政机关及其行政人员，行政法学的“行政责任”概念因其不同定义，责任承担者或者是行政机关及其行政人员，或者是行政机关及其行政人员和行政相对人，或者仅仅是行政相对人。当行政法学“行政责任”概念中的责任主体是行政机关及其行政人员时，那么这种责任就可以视为公共行政学的“行政责任”含义的一部分。在这个意义上，它与行政责任关系中经由行政法律法规调整的那部分责任大致重叠。
两者的责任性质不同：在现代社会中，行政机关及其行政人员不仅要承担起法律的责任，也必须承担政治和道德等方面的广泛责任，还因为授权关系或等级控制而担负起行政的责任。行政法学的“行政责任”概念，就算其责任主体限定在行政机关及其行政人员，也只是一种法律性质的责任。公共行政学意义上的行政责任，则不仅包括了法律制裁所针对的否定性的后果责任，还包含着更加丰富的内涵，如政府职能和行政权力的合理限度，对行政权力和行政行为的正当规范，行政机关及其行政人员因其行动所要做出的解释和说明，以及应得到的褒贬等。
两者的履行方式存在差异：根据行政法规定，行政法律责任的承担主体包括行政机关和行政机关的行政人员，行政机关承担责任的方式包括撤销违法行政行为、纠正不当行政行为、赔礼道歉、承认错误、恢复名誉、消除影响、返还权益、行政赔偿等；行政人员承担责任的方式包括赔偿损失、行政处分等。从行政学来看，行政机关履行行政责任的方式除了行政法的责任承担方式外，应当还包括行政机关及其行政人员承担的政治后果、道德谴责和舆论评价等，就行政领导者讲，还包括承担政治后果、引咎辞职等。
因此，行政学的“行政责任”概念的内涵和外延都要大于行政法学的“行政责任”概念，比后者更全面、更丰富。如果说行政法学的“行政责任”概念着眼于行政机关及其行政人员的法律责任合乎行政法学作为法学学科的内在规定性，那么行政学探讨行政责任注意到公共行政的法律责任、政治责任、道德责任和行政责任，也是合乎行政学研究的规范性的，因为行政学的研究对象主要是行政机关及其行政人员运用或行使行政权力的所有行动。而这些正是在政治、法律、道德等所确定的框架内行动的，与这个框架内的其他各种要素存在着紧密的互动，并对后者产生深刻而重要的影响。
总之，行政责任就是行政机关及其行政人员因其公权地位和公职身份而对授权者、法律法规和社会价值等负有的政治、法律、道德和行政责任。作为一种重要的公共权力类型，行政权力是行政机关及其行政人员实施公共行政活动的基础，是公共行政的本质要素，因而行政责任可以恰当地理解为“基于行政权力的责任”，或者说是“与运用或行使行政权力有关的责任”。进一步讲，行政权力本身并非一个有形的实体存在，而是具体体现于公共行政活动之中，公共行政是行政权力的存在形式，所以行政责任也可以说是“与公共行政有关的责任”。
就主体而言，行政学上的行政责任可以分两个层次，一个就是作为整体的行政机关所应承担的责任；二是作为行政机关组成人员的行政人员所应承担的责任。这样，可以把公共行政学中的“行政责任”概念扩展为两个方面的责任：其一是“（公共）行政的责任”，即公共行政对于外部社会环境的责任、政治制度层面上的责任、伦理价值范畴内的责任。对于这种责任，应当在开放的社会系统和政治系统的范畴内来处理；其二是指“行政过程中的责任”，即行政组织内部的各种责任关系和责任机制，这可以借助于封闭系统论、组织理论和官僚制的理论予以认识。总之，“行政责任”就是“与公共行政有关的各种责任”。这个定义不仅可以作为行政学研究中关于行政责任定义的一种意见，还可以为公共行政学建立起研究这一问题的合法性。
作为一定历史条件下的特定社会现象，行政责任是民主政治的产物，是国家责任政治发展的产物。行政责任与刑事责任、民事责任不同，只限于追究行为及其后果所导致的后果责任，而是具有更加丰富而广泛的政治、社会和道德内涵。在不同性质的社会制度中，行政责任既具有不同的阶级属性，又具有某些公共行政管理的一般特征。它是一种职责、任务和义务，也是一种理论结构、监控机制和制度体系。其核心问题在于，谋求有效控制行政权力的制度安排，通过各种途径保持对行政机关及其行政人员的有效监督和控制，保证行政权力的正当运用，防止行政权力的滥用和行政人员的腐败行为，最终实现公共利益。
此外，行政责任不应简单地看作是对行政机关的一种外部限制或外来束缚。行政责任不仅是一种精神上的追求，价值立场的坚持，更是一种行动的构成性要素。它对于行政机关明确其意志、获得合法性、规范其行为、确保完成任务、保持行动的完整性等都有着至关重要的意义。在现代法治社会中，与公民行动的“法无明文禁止即为自由”的行动逻辑不同，公共行政遵循“法无明文规定不得为”、“依法行政”的行动逻辑。法律法规、规章制度给出了公共行政的理由，也赋予了其不可或缺的合法性和权威性。行政机关及其行政人员只有依法行政，负责任地行动，才能得到公众的拥护、支持和服从，减少执行对象的抵触和反抗，降低政策执行的社会成本。惟其如此，才能实现公民与政府之间的良好互动，政府及其官员才能赢得公众对其某种程度的认可和尊敬。所以，行政责任并非一种完全独立于公共行政、行政机关及其行政人员的外在的、异己的、不受欢迎的力量，而是保障行政权力权威性和有效性的必要条件。
四、作为方法论的行政责任问题
传统公共行政学将效率奉为公共行政的圭臬。但效率和经济并不是公共行政的唯一目的，甚至也不是公共行政的主要目的。正是由于围绕着效率目标的理性设计和制度安排，追求科学化、技术化和效率的官僚制理性越来越蜕变为一种形式化的工具理性，而将价值关怀的内容抽象掉了。这种理性完全以技术的眼光来看待一切事物，排斥个人思考和价值审查，窒息了人的自我意识和道德价值，并日益走向了理性的反面。这需要得到着眼于人类目的和生存意义的价值理性的平衡和矫正。
在一个高度复杂的社会背景中开展有效的行动需要高度的负责、充分的知识和良好的价值观。公共行政的任务就是要在一个充满冲突、矛盾和异议的环境中，形成一个满意的行动方案，并付诸实践。这种观点强调了公共行政对于社会和公民的责任，但避免了中立的神话。承认公共行政的政治性质，并强调公平、公正、责任等价值，是公共行政的价值使命的一部分。这就促使所有对于公共行政的关注都必须考察作为行动及其过程的公共行政与其所造成的结果之间的关系，并在行动与效果之间作出价值评价，而不仅仅是技术评价。
如果说效率标准主要关心公共行政的投入与产出的数量比，那么责任标准则加入了对行动性质与行动效果的价值考量。行政责任对公共行政的规范逻辑在于：（1）公共行政必须行动，政府的不行动本身也是一种蕴涵着某种“意向性”的“行动”，公共行政的行动或不行动本身都具有形式的和实质的意义。形式的意义在于公共行政的职能范围和权力边界，实质的意义在于行政权力对社会利益关系的默认、介入、调整等，并因此造成某些实际的社会后果。（2）公共行政不仅必须行动，而且要以负责任的方式行动。负责任地行动要求公共行政行动必须遵循某些规范价值。效率标准作为一个技术标准，即包含在负责任地行动的方式之中。（3）公共行动不仅要负责任地行动，而且应当是为了值得行动的目标或价值而行动。这意味着公共行政必须选择有价值的目标。如果目标失当，即便行动方式如何正确，也只能导致南辕北辙的效果。（4）随之而来的问题是，公共行政应当为其行动、行动方式和行动后果获得赞赏、奖励或是制裁、惩罚，尤其是必须为其错误或失当的行动方式或行动后果担负某种惩罚性的后果。公共行政的责任问题正是在这一连贯的过程中展开的。
公共行政的责任问题意味着我们时刻将公共行政及其过程中不能忽略的方面纳入到理论分析框架中来。与特定时间、空间和事件相关的行政责任，特别是在它作为一种惩罚性的后果责任的时候，往往具有“实质性”或“实体性”的性质。这种客观的责任形态与各种类型的责任后果相关联，比如撤职、记过、罚金、行为限制、刑罚等。然而，对于理论分析来说，责任不仅是一种后果，更意味着一种主体之间行动关系的性质。当我们将公共行政看作是一种集体行动的制度安排，并将这种制度安排作为集体行动、社会合作以及实现公共利益的工具时，就自然将公共行政的行动者与内部和外部的各种行动者置于一个关系网络中进行分析。这样，在行政责任的分析框架中，内容与形式、手段与目的、行动与效果、过程与结果都被纳入到问题分析的逻辑结构中来。这样理解的“责任”就具有方法论的形式意义，而将行政机关及其行政人员与其他行动者及各种价值规范衔接起来。
“实质性的”或“实体性的”行政责任就其本身而言，乃是一种独立的行动本身或者是确定的行动形态，而“关系性”意义上的行政责任，则不妨成为一种指导公共行政运作和公共行政研究的一种思维方式。对于“责任”这一概念，特别是在其“负责”的意义上说，必定是从一个主体指涉到另一个主体，即必须存在着“谁对谁负责”或“谁对什么事情（事件）负责”的关系结构，否则就无所谓“责任”。而且，即便是后果责任，也是建立在对“谁对谁负责”或者“谁对什么事情（事件）负责”这些问题的回答之上的。因此，公共行政作为实现社会价值的工具，在由诸多行动者所构成的复杂的制度场域中行动（或不行动），同它所要实现的目标以及一系列复杂的人类价值结合起来，如此它才能获得行动的正当性和合法性，并获得公共行政所应有的价值品格。
1.形式和内容：形式是内容的存在形态。形式来自于内容，并应与内容保持某种程度的一致，换言之，即形式理性与实质理性必须保持高度的一致。在公共行政过程中，一味追求形式的形式主义，即只求形式上的合理和表面秩序的合理化，或专心于追求实质而忽略过程规范的结果主义，如“为了目的，不择手段”，“目的证明手段正确”等，都是有害的。当然，只管追求实质和结果，而不讲究方法和技术，则是注定要碰壁的。
2.手段与目的：把条件作为一极，把目的和价值当作为另一极，手段和努力就是将此岸和彼岸联结起来的桥梁。目标作为一个“最终范畴”，它本身就受可资利用的手段的制约和影响。在目的与手段的层次链条中，手段与目的的分化并非一目了然的。但对于某种设想的状态，总是需要一定的手段去将之付诸实现的办法。因此，手段必须与目标衔接起来，并服从于正当的目标。目标的实现是设计、选择和评估手段的基础。脱离目标而运用手段通常可能导致“目标置换”，这常常是地方保护主义、部门利益和部门本位主义的根源。
3.过程与结果：行动与过程同构。过程是组织的实质。过程是一种按照与规范一致的方向改变条件要素的过程。公共行政遵循必要的步骤和程序是完全必要的。作为协调社会合作的努力，公共行政很多时候都必须依赖公开、公正的程序来获得结果。公共行政依照规则和程序来运作，由于将过程和规则当作了一种直接的价值，在紧紧抓住当前易于把握的、确定的东西同时，而忽略了未来的、长远的、不确定的结果。过程是重要的，但结果更加值得向往。过程主义要保证程序公平、公正和公开，但结果如果不符合正义，背离普遍的价值规范，过程特别是程序就值得检讨了。
4.行动与效果：受到逻辑实证主义和实用主义的影响，公共行政通过“效率”这一最高价值表达着对“产出或效果”的高度关注。既然公共行政是一种基于行动者意志或意图的理性行动，那么对效果的追求就内在于行动者的主观意图之中。行动不可能是为了行动而行动，而必须追求一定的效果，并以效果的优劣作为评价行动的尺度，因为手段与手段之间是不可能相互比较和相互评价的。负责任的关系结构不能脱离行动效果来评判行动者和行动手段等。
既然公共行政是一种以专业知识和技术合理性为主要特征的治理工具，那么行政责任通过将行政机关及其行政人员与其内部和外部的约束和控制联系起来，而成为改进公民委托人利益的重要方法。必须认识到，责任不仅是一种具体的实践形态，也是一种主体间的关系性质。从关系性角度入手，行政责任的问题实际上可以看作是一系列解决有关以行政权力为轴心的紧张关系的问题。这种紧张关系涉及公共行政过程中以行政机关及其行政人员为中心的所有相关行动者之间的权力和义务关系。这其中包含着行政人员与社会及公众之间的关系，政府与立法机关和司法机关的关系，政府与民众之间的关系，政府官员上下级之间及不同行政人员之间的关系等。
