从事物本身的性质出发，演绎出其问题的内在逻辑，这是研究社会现象的重要方法。只有这样去思考和分析行政责任问题，才能更好地理解公共行政责任中的问题，才能更好得出解决问题的对策和建议。因此，对行政责任问题的理论分析，需要了解公共行政的制度性质，以及行政责任概念的诸般面相。
现代社会中的公共行政与空气一样无处不在，渗透于社会生活的各个角落。“公共行政之本质涉及处理政治、经济、社会、伦理、组织、管理、法律、科技等各个领域的关系，包括宏观的和微观的。”
一、公共行政的概念
公共行政是一种客观的社会存在。在当今世界各国都试图改善其政府机构的运作状况之际，对公共行政的实质和过程都难以做出恰当的界定，对其如何运作也可能意见不一，但“对它究竟为何物，我们皆有所共识。”公共行政现象是如此的包罗万象，丰富多彩，但再多的现象也不能加总出来一个明确的定义来。“公共行政，和其他与人类有关的事务一样，均难以界定。”由于缺乏明确的学术边界，或者说由于这种边界如此模糊不清，所以定义问题始终困扰着公共行政的研究者。不过，在开始给公共行政定义之前就谨记行政学大师沃尔多的告诫也许是必要的，“公共行政没有一个理想的定义。或者也许有一些暂时性的定义，但却没有暂时性的解释。公共行政这种单向命题或者单向评断的直接结果，是精神麻痹远胜过启蒙和激励。”
一些学者具体地定义了公共行政，如沃尔多认为，公共行政存在两种典型定义，“（1）公共行政是为了达到政府目的而对人与物质的组织与管理。（2）公共行政是管理国家事物的艺术与科学。”弗雷德里克森认为，“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。”这些充满矛盾冲突的定义虽然富有启示意义，但并不能提供一个完整而具有普遍性的定义。
那么，究竟什么是公共行政？“公共行政”由“公共”和“行政”两个语词组成。公共行政的领域问题和性质问题主要与这个概念中的“公共”概念相关，公共行政的任务问题和技术问题，则涉及如何界定或描述公共行政的“行政”部分。一种定义公共行政的方法是即先界定“行政”，然后再界定“公共”。
从行政概念说起。任何组织的存在和发展，都需要对机构、人员、资源和技术进行有效的管理。作为过程的行政就是一种组织和管理活动，即在社会组织中，为了进行有效的管理，对大量知识和技术的运用。这正如西蒙的观点，行政是“为达到共同目的所作的合作的集体行动”。因此，广义上的行政就是指组织为了实现共同目标、完成特定任务而进行的组织和管理活动。在所有社会组织中，执行性的行政工作都是管理工作的一个部分，或者说行政就是一种特殊的管理形态。政府组织如此，企业公司也是如此。社会团体和私营企业中的行政管理与行政机关的内部管理在职能工作和运作流程上通常是非常相似的。在这个意义上，行政管理就是行政管理，不管它存在于哪里，是公共部门还是私人部门。
这种广义的“行政”概念，与一般的“行政管理”概念大同小异，也被直接称之为“行政管理”。这是社会组织依照某种方式运用人力资源和物力资源的共同形式。在这种理解上，公共行政与私行政的区别是不存在的。在使用广义行政概念的时候，我们习以为常的立法、行政和司法的三分法的界限也多少变得模糊不清。如果说行政管理是任何组织生存和发展所必需的，那么在作为社会组织的立法机关和司法机关内部，事实上也需要大量的行政管理工作来维持组织机构的正常运作。实际上，“立法、行政和司法”这种三分法中的行政并不是组织管理意义上的行政，而是特指行政机关的一切管理活动或行政管理活动。这实际上是狭义的行政概念。
狭义的行政特指行政机关的执行活动，即实施立法机关通过的法律，运用和行使行政权力的所有活动。这与魏洛比的观点是相一致的，即“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务。”如此定义的行政与立法和司法在职能领域和权力性质上具有一些重要的区别。在组织结构上，行政是指从事国家日常行政管理的行政机关，其职能在于为实现国家的目标和任务而进行的组织和管理活动。虽然立法部门、司法部门和行政部门并非完全分离，但只有行政机构具有行政权。这样定义的行政的关键是强调“谁在做什么”？行政特指行政机关的管理自身和社会公共事务的活动。由于在组织机构上区分行政、立法与司法，至少总是比在概念上定义行政来得容易，所以，从这个角度去定义行政至少可以找到确定的行动者。
接下来看公共概念。“公共行政的任何定义均需强调公共行政之公共性特质。”公共性是公共行政最为突出的特点。但公共也是一个非常复杂而且非常难以定义的概念。美国行政学家沃尔多在其《公共行政学研究》（1955）中，分别从三个层次上归纳了“公共的”的含义：一是哲学、法学、政治理论层次，二是经验层次，三是政府执行活动和职能的角度。在《公共行政的精神》一书中，弗雷德里克森着力辨析了“公共行政”的“公共”概念，他认为“公共（Public）与政府（Government）在词义上是不同的。政府意味着国家，而‘公共’则是一个前政府的概念，人们常用它来描述发生于私人生活之外，区别于市场或者追求利润行为的一系列集体活动。”但现代社会中公共与私人的界限并非那么泾渭分明。这不难从有关公共利益、公共物品等概念的复杂争议中感知一二。
公共行政的“公共”通常有三个相互关联的意思。一是在与社会公共事务相关联，二是部分社会成员或全体社会成员共同拥有，三是对民众开放或为公众服务。公共的概念是如此复杂，以至于所有从“公共”概念出发的定义所带来的问题远比它所解决的要多得多。那么通过采用一种与其对立面进行比较的办法去发现事物的边界和性质，则不失为一种明智的选择。这要求我们对“公共行政”和“私人行政”作出有意义的区别，事实上，“任何公共行政管理的定义都要论述它与私营行政管理的异同。”虽然现代公共行政越来越需要借助于私营部门和第三部门的力量，公共与私营纠缠在一起，相互之间的界限变得越来越模糊，人们越来越难以清楚地指明政府的界限到哪里终止，而私营企业的界限从哪里开始，但是，“公共行政与私营部门管理的差异不仅将永远存在，而且更会持续表现在各自所拥有的价值与程序之中。”
私营企业的行政管理具有显著的“私人性”和“营利性”等方面的特征。“公共行政在许多重要的方面与私人部门的行政有区别。”公共行政的特殊性在于，在宪法规范下代表主权运作，行政机构所作的一切都是公共事务；基于政治统治和管理社会公共事务的需要，主要执行体现着公共意志的法律法规；以行政机关为组织依托，以强制性的行政权力为行动的基础和保障；主要依靠以税收为基础的公共财政维持运转，相对于企业以赚钱为第一要务，不明确以营利为目标，甚至牺牲经济效率而求得公平；通过实施广泛的社会管制和提供公共物品和公共服务，“政府有义务增进社会的公共利益……共行政必须服务于‘更崇高的目的’”；对公众开放，为其行动接受来自内部和外部的各种形式的监督和制约，并担负着对公民和社会的广泛责任。其中，公共行政区别于私人行政管理的关键乃是，以公众的名义作出的行动，都应当负有向公众说明的义务，接受公众的监督，担负起公共责任。
从组织机构的性质上确定公共行政的行动主体，从“私人行政”和“公共行政”的区别中抽象公共行政的性质及特征，这样我们就可以对公共行政有一个较为清晰的轮廓了。当然，没有一个完美的定义，而只有满意的定义。本书公共行政概念的基本含义是指行政机关及其行政人员行使行政权力及其他法律所赋予的权力管理社会公共事务的一切行动。正是由于行政权力的行使及其执行法律法规的活动，使其具有区别于其他社会活动的显著特征。必须看到的是，行政机关及其行政人员行使权力的行为是公共行政，而那些并不采取行动的“状态”也属于公共行政的范畴。比如对于公众呼吁政府采取措施的社会问题，政府却置之不理，就其“不行动”所必然包含着某种意向性而言，它实质上也是一种“行动”，只不过这种“行动”的表现是“无任何行为”。因此，在公共行政必须敏感、回应和负责任的意义上讲，不行动也是一种行动，不作为也是在作为。政府的不作为和作为一样，都属于公共行政范畴。
公共行政的主体既包括最高的中央政府及其所属的机关或部门，也包括最低级别的乡镇政府一级的基层政府组织，而且街道办事处、公安派出所、工商所等这样的被授权或派出机构，也在行使行政权力，履行公共管理职能。公共行政的机构既包括工商、金融、税务、公安、交警、消防等这样一些活跃在公众视线中的部门，也包括林业、粮食、水利、统计、物价等一些基础性的部门。行政人员既包括中央政府的总理、副总理和各部部长、司长等，也包括地方的省长、市长、县长、厅长、局长、科长和数量庞大的科员等，既包括老百姓眼中的“官员”、管理者和办事员，也包括行政机关中的各种专业人员如科学家、工程师、律师、程序员、会计师、药剂师等。
二、公共行政的制度性质
如何对待和处理行政责任问题，也取决于如何理解行政机关的制度性质。如果将行政机关界定为职位层级制，责任就是通过合理的专业分工和对权限的明确界定而获得；而对于那些将行政体制视为人际关系体系的人而言，责任变成为在一个平等互换的制度安排中激励和控制下属的问题；如果将行政体制视为一个网络化的沟通系统，责任则来自于对信息的有效筛选、顺利传递和准确控制等；对于那些认为行政机关就是一个有效的利用专业知识以解决基本技术问题的人来说，责任则意味着发现一种选拔专家并最能有利于专家们发挥他们专业才能的制度安排。这里每一种视角都是正确的，也都有其可取之处。但每一种观点都是“局部的真理”，是不全面的。而且它们之间不是互相排斥的，而是可以互相补充的。
从公共行政的制度性质出发来探究其责任问题，需要一种综合而更加全面的视角。公共行政是社会重要的制度安排，是对政府制度框架下以行政人员为主体的管理社会公共事务活动的本质属性的一个高度抽象。公共行政概念首先是对于行政机关及其人员的一个静态的概括，它意味着行政机关的组织架构、制度规则以及在这一套组织架构和制度规则约束下工作的行政人员。公共行政同时也是一个动态的过程，这个动态过程的发起和运作都取决于一整套的制度安排。公共行政的制度性质，决定着公共行政的价值取向和行为方式。政府怎样行动、如何行动、行动中的规范以及行动的效果及其救济等，都与公共行政制度性质的某些方面密切相关。公共行政的负责任与否，既取决于制度安排的性质，也可以直接从制度安排当中找到答案。
公共行政的制度性质主要体现在如下几个方面：
1.行政权的强制性。
行政权力蕴涵于行政的主体结构之中，是行政行为的基础，是实现行政目标的前提。一切公共行政活动都是立足于行政权力并围绕行政权而展开的。任何权力都意味着支配、影响与控制，行政权力更是一种强制性特点突出的权力。立法权主要是一种议事权和决策权，但它并不直接面对公民实施权力。司法权力主要是一种审判权和裁断权，在形式上遵循“不告不理”的原则，具有事后性、被动性的特征。行政权力则更多具有主动性、执行性和直接强制性等显著特征。政府是强制性权力的典型组织，是社会强制性权力的合法掌握者。相对于立法活动和司法活动，公共行政活跃在与公民和社会打交道的第一线，直接对社会实施广泛的管制、执行对公民的强制等。
强制性是法律制度的一个本质特征，公共行政是行动中的法律，因此，行政权力的行使往往是带有强制性的。不带强制性的政府活动是很少的，政府为了维持自身运作而筹集费用的征税亦是强制性的。无论是执行法律和公共政策，还是实施政府管制、配置公共资源，都包含着不同程度的强制。从税费征收到人身强制，从工商管理到交警执法，公共行政广泛地包含着对公民实施的某种强制。一些名义上的公共服务实际上也蕴涵着相应的约束和限制，如消防检查、药品检验、卫生检疫等，无不如此。在某种意义上，服务和管制乃是公共行政这枚硬币的两面，硬币的质料就是强制性的行政权力。甚至说，由于政府具有垄断性的地位，公共行政的一切方面都包含了一定程度的强制性。
“权力、控制和权威是任何组织行政的基石”，也体现在公共行政的各个层面。行政权力的强制性首先体现在政治统治的层面上，它以国家的暴力机器为后盾，体现和执行统治阶级的意志，履行阶级统治的职能，对全体公民和所有社会组织具有普遍的约束力和强制力。其次，在公共管理的层面上，政府执行法律法规和规章制度，为各种社会活动划定界限和范围，广泛地干预社会经济活动，直接对公民实施强制，以达到建立或维持秩序的目的。最后，在政府体制内部，政府的强制性权力体现为层级节制的责任体系，它要求下级对其上级负责，下级机关对上级机关负责，并构成一个层次分明、组织严密的命令与服从网络，这也是行政制度区别于立法制度和司法制度的一个重要特征。
2.公共行政的工具性。
在西方自由主义者们看来，“政府即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害”。卡尔波·普尔也说到，政府“尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或者一种罪恶。”那么，政府存在的必要性就在于，政府是汇聚、表达和实现公共利益的重要工具。没有政府，我们就不能获得必不可少的公共物品和公共服务。政府是一种必要的手段，而非目的。其推论就是，政府没有自己的理想和目标，而只能是为公民实现自己的目标、完成自己的事业提供一个良好的制度环境，是政府服务于人民，而非人民服务于政府。政府的作用和目的，是调节、平衡、节制社会冲突和社会矛盾，保障公民的财产权、自由权和其他公民权利与自由，维护一个自由、正义、和谐的社会秩序。
政府的工具性也体现为政府行动的工具性质和工具要素。传统行政学“政治—行政”二分法架构就是将公共行政作为一种执行工具，去执行政治上做出的决策。其后果之一就是价值与事实的分立，以及由此而来的目的与手段的分离。在这种“手段与目的”分化的思维中，公共行政被定义为是社会治理的工具。事实上，公共行政与市场制度、第三部门等一道，构成了现代社会治理的基础性结构。政府的工具性也反映在政府工作需要广泛的行政工具上。从工具要素讲，“理解政府工作的一个有效途径不是把公共行政仅仅看作部、局和机构的集合，而是看作基本工具的集合，正如克里斯托弗·C·胡德所言：‘我们可以把政府看作一系列行政工具……正如任何其他事务，政府行政也是有一个工具箱。在许多不同的团体与环境中，政府对我们所做的是尽力通过运用一系列行政工具塑造我们的生活以迎合各种目的。’”
权力总是被它物证明其为合理的，这种证明就是权力所指向的目标和价值。作为手段的公共行政不可能是自足的，而是在服务于社会和公众及实现公共利益的过程中体现出其存在的价值。就此而言，在实现行政责任的过程中，政府不仅必须要以合法、合理的方法去实现某些既定的目的，而且必须要选择一些正当的目的去实现。进一步说，政府不仅应当正确地去做正确的事情，而且必须要能够证明自己确实是这样来做的。公共行政将目的与手段统一起来，责任则是保证两者有效连接的黏合剂。归根结底，公共行政本身不是最终目的，而是政府与人民之间保持沟通的手段，是传达人民的需求与欲望，并保证这些需求和欲望能够通过政府行动反映出来并予以考虑和实现的一系列制度安排。
3.官僚制的制度结构。
韦伯最早提出了现代大规模行政管理的基本制度结构，并从“理想类型”的角度提出了官僚制的基本特征，其中主要包括法定权限、专业分工、等级制、非人格化、书面文件、考试和纪律等。它们虽然不是对所有行政管理体制的真实描述，却是近似的概括，而且也是一种思想上的启发。不过，“这一模式也许最好被看作它只不过是确定了现代行政（管理）的最为一般的结构性特征，而不是提供了组织运作的详细规定。也就是说，像所有模式一样，它为我们的分析提供了一个有用的起点，而不是一个最终的归宿点。”
“现代公共行政的理论都承认正式的官僚组织的存在。”大多数学者都接受，官僚制“是公共行政的合适的、至少是必要的形式”，甚至认为官僚制就是“公共行政的本质形式。”虽然解构官僚制的主张不断地激起人们对官僚制的反思和改造，但现代公共行政的制度基础仍然是传统的官僚制。“大规模行政管理组织的典型现代形式诚然是层级制的、非人格性的、照章办事的”。这一点毋庸置疑。现实世界的行政组织形式，或是正在朝着官僚制的方向大步迈进，或是忙于对既有的官僚制解构进行不断的修修补补。其不同仅在于，官僚制模式的结构性特征被强调到什么程度，以及如何充分理解这种组织结构的政治和社会意义。
官僚制度建立在理性的权威之上，意味着组织方式的效率和理性。“官僚制度给政府工作带来的逻辑规范，如同装配传送带给工厂带来的逻辑规范一样。官僚主义制度利用其层次系统的权威和功能的专门化，使大规模的复杂任务得以有效地完成。”这样，由于在大范围内协调行动的能力、持续的运作、对专门知识的垄断和档案的控制以及内在的社会凝聚力和士气等方面的优势，官僚制成为一种有效的行政管理体制，并构成了一种强大的权力结构。但随着官僚制发展而来的，是如何控制官僚制责任的问题。在官僚制的内部，上下级之间存在控制与操纵的问题，同级之间存在着协调与合作的问题。从其外部来看，一方面官僚制要适应外部环境来实现其职能，另一方面，社会也需要控制日益庞大的官僚制。
由于强大的效率优势和技术能力，官僚制被广泛地应用于社会生活的各个领域，并日益获得不可撼动的支配性地位。对于现代社会而言，官僚制是不可或缺的，官僚制行政管理变得越来越不可逆转和无可逃避。韦伯写道：“认为任何领域中持续的行政管理不用依靠在办公室工作的官员也能得到实行”，这纯粹是一种幻想，“在行政管理领域中，除了官僚制，就只能让一知半解的外行们来滥竽充数。”离开官僚制结构运作的行政管理是不能想象的。因此，当韦伯断言“官僚制成了现代社会的世界命运”时，这并不是什么虚张声势。而针对官僚制行政的批评只不过是对其加以“修正或变化的问题，而不是对其彻底地取而代之。”
4.公共行政的资源基础。
行政机关为了履行行政职能，必须使用和耗费一定的物资资源和人力资源，否则，任何政府都将无所作为，甚至无法生存。但是，政府机关所需要和运用的一切资源只能来自于社会再生产过程。政府依靠行政权力强制性地从社会中提取维持政治系统运转所需要的物资资源，并根据政治意志进行社会再分配。政府成本包括政府运行所需的固定设施、人员费用、政府履行其法定职责以及为了各种目的所进行的公共支出和转移支付等，都来自于社会，来自于“纳税人”的钱。而且，政府并不是一个生产性的组织机构，其本身通常并不具备直接生产物质资料的能力，其职能则更多的是分配。即便是作为其“产出”的公共物品也通常是通过合同方式由私营企业来直接“生产”的，并且内在地具有强烈的分配含义。
由于政府投入的公共财政性质与其产出的公共物品性质，就在从政府项目中获益的一方与支付政府项目成本的一方之间形成了某种“义务与负担分离”的情况，并形成了事实上的“无偿使用者”。即无论是谁（个人或集团）从政府中分得一块“蛋糕”，都无须考虑谁来为此“买单”。收益与支付分别由不同的个人或社会集团所分担，这是政府干预的一个必然结果。政府的财政转移支付、社会福利项目等通常都是如此，即一些集团因为政府项目获得了利益，而支出的负担由纳税人共同负担。在最好的情形下，政府干预可能有助于社会的公平，但其背后却可能是经济效率的损失。这就一方面加剧了对政府项目和政策的过度需求，如管制、再分配、财政拨款等，另一方面则抑制了社会生产性活动的积极性。
政府公共财政的性质，赋予了公共行政与众不同的行为特质。首先，由于政府有能力强制性地从社会汲取资源，因此不受制约的权力将会在社会的分配格局中形成有利于政府的局面，并造成政府机构的膨胀和政府干预的扩张；其次，无论是从法律还是伦理上讲，公共财政来源纳税人这一点，内在地要求政府必须履行对纳税人的责任和义务，这从一个更为客观的角度支持了公民权利和行政责任的正当性；第三，既然公共财政来自于纳税人，那么公共资源的分配必须努力服务于公众与社会需要，而不是用之于谋取私利等；第四，由于公共财政过程中义务与负担分离情况的存在，引发广泛的政治寻租活动，公共政策的分配作用将会侵蚀社会生产性活动的激励；第五，公共财政的成本由公众分担的另一个结果是养成政府大手大脚花钱的可能，其表现就是各种形式的挥霍浪费。
5.公共行政的公共性。
公共性是一个被广泛运用于政治学、哲学、经济学、法学等领域的概念，也是一个历史性生成的概念。政治学意义上的公共性概念最早可追溯到古希腊时期柏拉图在《理想国》中对城邦正义概念的论述。以后的政治思想家们都从不同角度对公共或公共性概念做了不同的释义。根据哈贝马斯的研究，公共性问题并不是从来就有的，而是与近代社会一起成长起来的。而在行政学的演化史上，公共性的概念是与近代民主国家中逐步发展起来的公共行政模式联系在一起的。只有对于公共行政而言，才有公共性的问题。
在行政学“政治—行政”二分的传统范式中，行政被看作是为事务性、技术性的领域，重视效率、经济、专业与技术。行政的主要目标是效率。“这里已毫无公共可言，公共成为原子化的个体的集合，除了个人利益的简单相加之外，不存在任何公共利益之类的东西。”因此，早期公共行政中的公共表明的只是行政的价值中立和工具性。20世纪中期以来，公共行政概念开始了向“公共”的回归，并逐渐吸纳了代表性、社会公平、参与和公共利益等方面的含义，即充分反映公众意志，积极地回应公众要求，促进社会公平和公民参与，最终实现公共利益。这样一来，公共一词所指称的才是具有公共性的行政，它不同于服务于统治阶级或特权阶层利益的行政，也与“政治—行政”二分范式下的工具性行政有所不同。
总之，公共性是公共行政的根本性质，是一切行政理念的内核，是公共行政精神的基石。它决定着政府的目标定位和行为取向，也是发展和完善行政体系的出发点和根本原则。公共性的规范意义主要体现在四个方面：第一，公共行政必须成为社会公共利益的代言人，需要履行作为公民代理人的责任，感知、表达和执行公众的意愿，努力满足公众的需求；第二，公共行政应当具有广泛而普遍的代表性，从行政组织到行政人员，从公共政策的制定到执行等各个环节，都应公平地对待社会各阶层、各群体以及广大公民，努力实现社会公平；第三，公共行政应当具备充分的开放性，对其他国家机关、社会组织和全体公民开放，防止行政人员独占公务信息，防止以机密为借口或以隐瞒信息的手段来欺上瞒下，弄虚作假，损害公共利益；最后，良好的公共行政应当努力创造条件，让公民参与到行政过程中来，表达他们自己的声音，在政府与公众的互动中实现谅解、互让和合作，提高公共治理的效率。
6.以提供公共物品为根本目标。
根据物品的“（非）竞争性”和“（非）排他性”这两个标准，经济学将社会物品分为公共物品（包括纯公共物品和准公共物品等）和私人物品。公共物品是指无论个人是否想要购买，其利益不可分割地被扩散给社会全体成员的物品；相反，私人物品是指其好处能够加以分割然后可以分别提供给不同的个人，并且不对其他人产生外在利益或外在成本的物品。当然，公共物品与私人物品的划分界限并不是固定不变的。由于生产力、科学技术、社会发展程度的差异以及社会制度的影响，公共物品与私人物品的界限也会相应发生变化。
对物品的清晰分类是非常困难的。“大多数物品落在纯粹个人消费物品和纯粹共同消费物品构成的一个连续体之内”，具有模糊不清的界限，具有混合物品的特点。而且，在很多条件下，如产权界定的变化，两者还是可以互相转化的。但是，区分物品类型更重要的价值在于，“物品本身的特性决定着物品供给的条件”，决定了可选择的供给工具，“撇开任何政治选择，公共行动与市场之间的关系首先取决于产品和服务的性质。”因此，“界定政府和私人部门的恰当角色的基点是考察现代社会所需要的物品和服务。”这样，对物品性质的整理和分类，也就为确定政府和市场在各种物品和服务提供中所扮演的角色提供了可操作化的标准。市场的失灵就至少可能地界定了政府干预和集体行动的范围。
从物品的性质看，竞争性的市场能够实现私人物品的帕累托最优，但它不可能实现公共物品的有效供给。由于公共物品具有非排他性，每个人都相信他付费与否都可以享受公共物品的好处，那么他就不会有自愿付费的动机，并倾向于“免费乘车”（Freerider）。由于公共物品的投资无法收回，私人企业自然不会提供这类产品。既然公共物品是社会所不可或缺的，而私人企业又没有提供它的动机或激励，因此，由政府通过税收手段并根据社会福利原则来提供公共物品就成为必要。“政府可以提供某些企业所不愿或不能提供的服务或产品。这些服务或产品常常被称之为‘公共物品’或‘准公共物品’”。在某种意义上，正是公共物品的需求才导致了政府的产生，政府的合法性也就在于它是提供公共物品的制度安排。既然政府承担着提供公共物品的责任，那么，是否提供了数量多、质量好的公共物品也就成为判断政府绩效的一个重要标准。
