作为保障和实现行政责任的制度结构和制度体系，行政责任制度的发展和完善对于遏制权力腐败，提高民主和法治程度，促进经济和社会的健康、顺利发展都具有重要意义。改革开放以来，随着我国民主政治的发展和法治建设的进步，我国已经初步形成了多层次、全方位的行政责任制度。特别是2003年“非典”危机启动“问责风暴”以来，从中央到地方各级政府都加快了行政责任制度建设的步伐，极大地提高了政府的开放性、回应性和责任性。
由于历史的和现实的原因，我国的行政责任制度还很不完善，还不能切实保障和有效实现行政责任，各级政府中权力滥用、权力腐败和不作为等情况还非常普遍。以行政系统为界，我国行政责任制度的困境可以分为外部困境和内部困境。外部困境体现在行政机关与其外部各社会主体之间的监督与被监督关系上，内部困境则是行政体制内部的弊病和不完善。
一、我国行政责任制的外部问题
行政责任制度的外部困境，主要就是以行政系统之外的各种力量为主体的行政监督的问题。它包括如下几个方面：
1.政治体制的不完善。
行政责任是民主政治的产物，更是民主政治的重要组成部分。我国是共产党领导下的社会主义国家，实行社会主义民主政治制度。相比于资本主义民主，我国的社会主义民主是一种新型的、先进的、真实的和广泛的民主。但是由于发展的历史还比较短暂，社会主义民主政治还不够完善，社会主义民主制度的优越性还没有得到充分发挥。受传统专制政治体制及其政治文化的影响，我国社会法治化和民主化的程度还比较低。由于政治体制改革的滞后，政治制度中的一些弊病还没有得到有效的纠正，如官僚主义的问题、监督“一把手”的问题、腐败问题等。这些都与建立责任政府的目标相去甚远。
具体说来，这些问题包括：人民代表大会制度的优越性还没有得到充分发挥，人民当家做主的地位还没有得到充分体现，人民群众管理国家和社会各项事务的民主权利也没有得到充分的保障和落实，广大人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权还缺乏充分有效的制度保障；虽然有《宪法》和《监督法》等法律为支持，但人大作为最高国家权力机关的地位，以及其监督其他国家机关和社会团体的权力，还缺乏有效的制度支持和组织支持，还存在着一些不敢监督、不愿监督和不善监督的问题，尤其缺乏对政府重大决策和政府“一把手”的监督；党政关系不合理，以党代政、党政不分的现象还依旧存在，权力过度集中于党，国家机关的权力分工失去了应有的价值，党政责任关系不清既影响了责任的分配与界定，也妨碍了行政责任的追究；司法机关依法独立行使检察权和审判权的权利没有得到切实保障，司法不公和司法腐败等问题还依然存在，行政诉讼的公平和正义不能得到顺利伸张；社会权利的保障还不到位，公民监督、社会监督和舆论监督等尚无充分的权利保障，特别是舆论监督还面临着一定的阻碍和限制。政治体制的不完善，从根本上制约着监督体系的效力，决定了行政责任制度的困境。
2.行政监督体系缺乏监督合力。
我国是世界上监督种类最齐全、拥有监督机构和监察人员最多的国家。从行政系统外部看，对行政机关及其行政人员实施监督的主体有立法机关、司法机关、政党（包括中国共产党和民主党派）、新闻媒体、人民团体和公民个人等。这种多元化、全方位的立体监督体制，有着监督主体多、方式多和渠道多的优点。权力监督体系是一个有机系统，具有其内在的联系。在行政监督实践中，只有各监督主体协调一致，密切配合、相互配合、互为补充、相互支持，才能充分发挥这种监督体系的优势，才能形成监督合力，增强监督效能。这就需要一个统帅机构来协调、指挥不同主体的监督活动，以建立和形成一个稳定、协调、科学、高效的权力监督体系。
但从实际情况看，我国的行政监督体系还没有一个专门的监督机构对行政监督全面负责，总揽全局，各监督机构分别隶属于不同的政治系统，如立法监督属于人大，司法监督属于法院、检察院，纪律监督属于党的纪委等，分工不清，职责不明，甚至相互推诿扯皮，有的问题多方插手，有的问题无人问津，不能形成一个严密有序、分工合作、协调互动、运行高效的有机整体。通常情况下，在监督行政机关及其行政人员的问题上，除了司法机关、监察机关和纪检机关相互之间的职权较为分明和具有一定的协调和合作机制之外，其他监督主体，如社会团体、企事业单位、新闻媒体和公民个人等的监督，多是群龙无首，各自为政，处于非常分散化的“游击战”状态。这种缺乏沟通、各自为战的状态，不但使得单个主体的监督势单力薄，难以发挥监督作用，还容易造成重复监督的现象，即过多的监督主体对同一监督对象或同一监督对象的同一行为进行监督，以致监督工作流于形式，而难以真正落实监督权。这些问题不但导致监督成本的上升和监督资源的浪费，还严重影响了监督机构的威信，削弱了行政监督的整体效能。
3.行政监督主体地位不高。
行政监督的效果和力度，取决于监督主体所拥有的地位和权能。但我国的行政监督主体大多缺乏实质性的权威和必要的独立性，也缺乏制约行政权的途径和手段，而导致权力监督缺乏效力。就人大而言，人大是国家权力机关，行政机关由人大产生，受它监督并向它负责，因而人大监督在行政监督制度中有着基础性的地位，但目前人大对行政机关的监督是法律地位高而实际地位低，形式权威高而实际权威低。在实际的权力运作中，多数地方人大常委会主任在党内的地位不如同级政府首脑的地位高，地方人大常委会主任按中央规定列席同级党委会，而政府首长则通常是同级党委的“二把手”，政府的重大事项一旦在党委会上通过后，人大就不能够行使监督权，因为宪法没有赋予人大监督同级党委的权力。这种平行监督的状况就导致了监督的弱化甚至虚化，而难以体现人大作为国家权力机关对行政机关应有的监督。
总的来看，监督工作依然是人大工作的薄弱环节，这突出表现在：监督方面的法规不完善，监督力度不够；缺乏专门的监督机构，强度不够；监督手段不配套，深度不够；一些人大代表素质不高，无法很好地履行监督权；缺乏经常性监督，人大一年一次的例行会议对行政机关的监督作用非常有限。就司法监督而言，虽然宪法规定“人民法院独立进行审判，只服从法律”、“人民检察院依照法律规定独立行使检查权”，但在实际上，国家司法机关都是按照行政区划设置，它们的人事权、财政经费、工资福利、后勤保障等一系列问题都受制于同级政府和党委，在司法实践中又接受同级党委的政法委的协调，这种格局不利于司法机关独立行使司法权，它不但不能对行政机关及其行政人员做到真正的法制监督，甚至还容易导致司法不公和司法腐败等问题。再如作为舆论监督重要主体的新闻媒体大多都是行政机关下属的事业机构，接受党委和政府的领导，在性质上是党和政府的喉舌，而不是一般意义上的社会舆论，其宣传和信息作用发挥得好，但舆论监督功能则不强，并且其人事权、财政权等方面都受到政府机关不同程度的制约，因而很难独立发挥舆论监督的作用。
4.行政监督法制化程度低。
行政监督是一种法制监督。在一个法治社会中，行政机关及其行政人员固然必须遵守法律制度，对行政机关的监督也必须以事实为依据，以法律为准绳，做到依法监督。对行政监督的法律规定，既是对行政监督权力的保障，保障其监督的合法性和有效性，也是对行政权力的保护，使其免受随意干预。改革开放以来，我国先后制定和颁布了一大批有关行政监督和反腐倡廉方面的政策、法律和法规，2006年还通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，近年来又逐步建立起了行政问责制度。但总体上讲来，行政监督的法制还不完善，一些应当制定的法律还尚待制定，比如反腐败法、新闻法、行政监督程序法、公职人员财产申报法等，致使监督者的权益难以得到保障，监督活动缺乏可操作性，难以落到实处。
就人大监督而言，尽管《宪法》和《监督法》等法律赋予了人大及其常委会重要的监督地位和监督权力，但由于法律法规大多只对监督的内容、范围和形式作了原则性规定，而对监督的程序、内容及责任追究等则尚无明确规定，以致人大监督无章可循，无“法”可依，不便操作，最后难以避免搞搞“形式”、走走“过场”，监督表面化和形式化。就舆论监督而言，由于当前缺乏一部保障新闻机构权益、新闻工作者个人权利的专门法律，以致舆论监督掣肘太多，正常的舆论监督不能得到充分保障，有关警察、城管等打骂记者，腐败分子、黑恶势力以及违法乱纪分子殴打、阻挠和干涉记者采访报道的事件也不断见诸报端。在群众监督方面，虽然宪法规定人民群众有对国家机关及其工作人员的违法失职等行为提出批评、申诉和进行控告、检举等权利，但是由于没有专门的法律来对此加以具体规定，而使这些权利无法操作，甚至在很大程度上变得有名无实，甚至，由于对举报人的保护不力，经常发生一些举报人惨遭打击报复的恶性案件。同样，社会组织团体对行政机关及其行政人员的监督也面临着类似方面的问题。
5.监督形式和内容单一。
行政监督按照过程和时序可分为事前监督、事中监督和事后监督三种类型。由于失责或卸责行为可以发生在权力行使过程中的任何环节，因此，全面的监督应当贯穿于行政机关及其行政人员行政活动从决策到执行的全过程。作为一个有机的体系，只有三种方式有机结合、“三管齐下”、全方位进行，才能取得较好的监督效果。而且，如果考虑到一旦发生违法或违纪行为，就会给公民、法人、社会和国家造成无法修复的巨大损失，就应当致力于“关口前移”，加强预先防范，把权力监督的逻辑重点放在事前和事中监督上，做到未雨绸缪，防患于未然。
但长期以来，我国行政监督体制运行的特点是，忽视事前监督，轻视事中监督，重视事后监督。监督主体通常都将监督工作的重点放在“查错纠偏”上，偏重于事后监督，往往是等到问题发生了，对社会已产生危害或不良影响了，给人民、社会和国家利益造成损失了，甚至是等到某个领导人亲自过问了，才去进行监督、查处和惩罚。质言之，这些都是一种“马后炮”式的、“救火”式的监督，也是“惰政思维”的重要表现。这样，由于缺乏事前预防和事中控制，这种“追惩式监督”实际上纵容了对行政责任的背离，导致矛盾和问题积压下来，由小变大，严重危及社会的稳定和有序发展，也一定程度上也助长了腐败现象。在这种情形下，行政监督主体忙于纠偏查错，头痛医头，脚痛医脚，往往不免陷入应接不暇、疲于奔命的被动境地。
此外，就监督方法看，人大监督存在着形式简单、内容单一等方面的问题。人大对政府机关的监督，多数只是停留在调研、观察和评议上，对干部跟踪监督少、知情少、督促少，人大闭会期间人大代表监督活动严重缺失，监督工作缺乏连贯性、可持续性。事实上，权力滥用和权力腐败总是可能发生于行政活动的每一个环节之中，所以最有效的监督应该是进行事前监督和防范式监督，变阶段性监督为全程监督，变被动监督为主动监督，做好预防和控制工作，建立起对行政行为过程的全程监控机制。只有这样才能更好地监督行政权力，防范权力滥用，减少腐败，减少其社会危害，提高权力行使的社会效益。
二、行政责任制度的内部问题
行政责任制度的困境也体现于行政系统内部的各方面。它实际上就表现为行政体制的各种弊端。这主要包括如下几个方面：
1.行政体制的弊端。
行政体制是政府行政的制度平台。行政体制的几乎每一个方面都与行政机关及其行政人员的行政行为息息相关，并给后者造成具体的后果和影响。在这种意义上，行政体制的弊端就是行政责任制度困境的源头。改革开放以来，随着经济体制改革的推进和社会主义市场经济体制的建立，我国原有的建立在高度集中的计划经济体制之上的行政体制的弊端也慢慢显现出来，以致既不能适应经济和社会发展的需要，也无法满足人民群众物质文化生活的需要，甚至还妨碍着经济和社会的健康发展。改革开放以来，虽然我国已经进行了六次较大规模的行政体制改革，政府的组织机构、职能体系不断优化，但是行政体制的诸多弊端却并没有得到较好的解决，从而形成了制约行政责任实现的现实困境。
这些弊端主要包括：政府职能转变滞后，仍然习惯于大包大揽；权力体制关系不明确，如党政关系、政企关系、政事（事业单位）关系、中央和地方关系、地方各级政府之间的关系、政府内部各部门之间的关系等，政府机构的部门利益和本位主义严重等；机构庞杂、层次繁多、职责不清、相互扯皮、效率低下、官僚主义、形式主义以及各种腐败现象或不正之风依然存在等；管理方式落后，习惯于依靠行政手段直接管理经济事务，主要是依赖强制权力进行直接的、微观的管理，不善于通过财政、税收、利益刺激、合同等间接手段进行调控式管理；政府运行不透明，信息不公开，政务公开流于形式化，具有很大的随意性和偶然性，很大程度受到政府领导人员主观意志的影响，公民的知情权得不到充分保障；行政随意性大，个别地方政府部门热衷于滥发“红头文件”，以政策代替法规、以领导批示、讲话、表态等代替文件或政策的现象也为数不少，执法不文明、暴力执法等。这些问题引发了各种形式的卸责或失责行为，极大地限制了政府履行责任的能力。
2.行政体制内部监督虚弱无力。
监督机构要能切实发挥作用，其重要前提就是必须要具备相对的独立性，这包括机构独立、人事独立、财务独立等各个方面。为了保障行政责任，行政机关内部设立了专门的监督机构，其中主要是行政监察机关、审计机关和会计系统等。但是不无遗憾的是，在当前反腐败的工作中，行政监察机关的作用还没有得到充分发挥。甚至专门从事反对贪污腐败工作的反贪局的领导干部贪污腐败的事件也时有发生。从行政监察机关和审计机关的制度设置来看，它们接受同级行政机关和上级业务部门的双重领导，其领导人或者由党政领导人兼任，或者就是由党政机关实质性任命，同级政府掌握监督机构的人事权、财政权、领导权等重要权力，监督机构则处于“附属”地位，缺乏相对的独立性，特别是在监督政府及其领导人时，与监督客体还不是对等并列的关系。在这种格局下，监督机构及其人员有后顾之忧，往往是不敢监督，害怕监督。这样就不可能做到有效的监督，也削弱了监督的权威性。甚至即便能够起到一定的发现问题的作用，也未必能够有效地推进责任追究。
比如，近几年来，虽然“审计风暴”一浪高过一浪，但由于无法顺利地过渡到对政府部门领导者的“审计问责”，也就影响了审计监督的真实效力。就监察机关看，虽然它承担着广泛的行政监督任务，但它仅仅只有建议权，没有对监督对象的处理权和制裁权，以致监督效果大打折扣。在行政监察实践中，在同党的纪律检查委员会合署办公后，行政监察的威望机关借助党的权威而有所提高，但这也在另一方面表明监察机关还缺乏足够独立的权威。所以，只要这种监督主体地位偏低、缺乏权威、依附于监督对象的体制不改变，这种监督就无法不受到各种力量的牵制，受制于“长官意志”，因而也就难以对同级行政部门及其行政人员尤其是领导人员“一把手”实施真正的监督。进一步讲，监察也好，审计也好，本质上属于行政管理范畴，是一些行政部门对其他行政部门的同体监督，它受制于行政体制的先天制约，无法以“行政级别高一等”的管理模式，对其他政府机构进行有效的限权或削权，也就难以起到约束和限制行政权力、落实行政责任的作用。
3.行政责任伦理的弱化和缺失。
行政责任伦理主要是行政人员在公共行政管理活动中所具有的责任意识和责任观念。其核心就是对公共权力和行政职务的“责、权、利”的正确认识。行政责任伦理是指导行政人员正确认识行政责任的一套丰富的道德规范，也是约束和督促行政人员为其公共权力地位和公职身份担负责任的一种道德约束机制。它主要通过行政人员个人的道德“自律”机制来发挥作用，是保障和实现行政责任的心理基础和道德基础。改革开放以来，在我国从传统社会向现代社会转型的过程中，面对市场经济和商业文化冲击所带来的价值混乱，社会的整体道德状况出现了诸多方面的问题，其中行政人员队伍的责任伦理也出现了弱化的趋势，官员阶层的伦理状况不容乐观，“公仆”意识、“为人民服务”的意识和责任意识等在一些行政人员的头脑日趋淡化，从而出现了大量背离行政责任的现象。
行政伦理的规范表现在公共行政各个方面。其中主要表现在，一些行政人员理想和信念动摇，人生观、世界观错位，把党的“全心全意为人民服务”的宗旨抛掷脑后，“官本位”思想严重，眼睛向“上”看，对“上”负责，缺乏艰苦创业、吃苦实干、勤俭节约、无私奉献的精神，缺乏敬业精神特别是主动服务的精神。思想决定行动。行政伦理的贫乏必然反映到行政人员履行职责的方面来。
此外，由于我国社会主义民主体制还不完善，法治化程度也不高，公务员制度建立的历史非常短，行政人员的职业道德规范还没有成形，作为行政人员行政伦理主体部分的责任意识和服务意识还需要慢慢地培育。在这个意义上，行政责任伦理的弱化和缺失还将继续是导致我国行政责任困境的一个重要因素。
