为保障和实现行政责任，走出行政责任的制度困境，就必须在我国的宪政架构下，发展和完善各种形式的行政责任制度，强化对行政权力的约束和控制，防止权力滥用和权力腐败。下面就主要从政治体制、行政体制、法制制度和行政文化体制及行政问责制五个方面入手，探讨发展和完善我国行政责任制度的途径和措施。
一、推进政治体制改革
发展社会主义民主政治，促进政治文明的进步，是我国政治体制改革的目标，也是我国全面建设小康社会的重要目标。为此，必须在党的领导下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，推进社会主义民主制度的制度化、规范化和程序化，提高政府执行力，提升政府的开放性、责任性和回应性。行政责任制度是社会主义民主政治的一个重要组成部分。发展和完善行政责任制度，保障和实现行政责任，防范权力滥用，遏制权力腐败，从根本上说必须推进政治体制改革，发展民主政治。政治体制改革是行政责任制度发展和完善的根本保障。
1.加强权力机关的监督。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。作为最高国家权力机关，人大在国家机构系统中占有首要的和全权的地位。人大拥有立法权，可以建立政治、经济、社会和文化等方面的基本制度，可以制定社会生活各个领域的重大公共政策，从而确定起行政机关活动的整体的和宏观的制度结构。行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。所以，加强人大对行政责任的监督是人民代表大会制度的基本要求，也是发展和完善行政责任制度的必然要求。从现阶段看，我国的人民代表大会还没有完全体现出最高国家权力机关的威信和效用，特别是没有形成对行政机关进行有效制约和监督的机制。各级人民代表大会及其常委会对行政权力的制约多停留在形式上和口号上。人大监督行政责任的作用还停留在了解权阶段上，缺乏处理权和制裁权，因而难以形成实际的威慑力。
加强人大对行政机关的监督，要按照宪法的规定完善有关制度，理顺人大与行政机关的关系，充分发挥人大对行政机关及其行政人员的规范和督促作用，必须强化全国人大最高国家权力机关的地位，强化人大作为立法机关的宪法地位，特别是要赋予其一定的处理权和制裁权。具体说来就是人大要切实监督宪法和法律的实施，撤销行政机关制定的同宪法和基本法律相抵触的行政法规、命令和决定；不定期地视察和检查人民政府的工作，组织对特定问题的调查等。关键的措施就是要以《监督法》为依据，在人大常委会下建立专门的监督行政责任的组织机构，制定监督行政机关及其行政人员的实施标准、程序和细则等，切实提高人大实施监督的行动能力。此外，强化人大的监督能力，应当调整代表结构，改善代表的选举办法，提高人民代表的监督意识和监督能力，充分保障人民代表的监督权。
2.加强政党的监督。
政党对政府的监督是现代民主国家的一个基本特点。中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度是我国一项基本政治制度。共产党是我国的执政党，其他民主党派是参政党。中国共产党处于执政地位，但也需要民主党派和无党派人士的民主监督。加强政党组织对行政责任的监督，就是要加强共产党和各民主党派等对行政机关及其行政人员的监督。就共产党的监督看，主要是依据党章，通过党的政治领导、思想领导尤其是组织领导来约束和管理好行政机关的党员，通过党的纪律检查委员会来追究党员行政人员的违反党的纪律和规章制度的行为。
加强共产党对政府机关的监督，主要在四个方面：一是要从严治党，强化党章意识，严格按照党章规定办事，严格依照党章规定管理好各级党的组织和广大的党员干部，加强对政府机关广大党员、领导干部尤其是“一把手”的教育、管理和监督。二是要严肃党的纪律，发展党内民主，强化党内监督，健全党内质询或询问等方面的制度，坚决惩治腐败，要加大对违反党的纪律的党员的追究、制裁和惩处的力度，增加其透明度，防止以党纪处分代替法律惩罚。三是要认真履行《中国共产党党内监督条例（试行）》，在党内形成积极倡导监督、大胆实施监督、热情支持和保护监督的浓厚氛围。把强化党组织的监督、党的专门机关的监督与加强党员的民主监督、舆论监督以及党外监督结合起来，特别是要切实保障普通党员的监督权利。四是要理顺党的纪律检查委员会和行政监察机关的关系，要做到各司其职，各负其责，互相配合，协同作战，形成监督合力，强化对行政权力的监督。
民主党派是我国政治生活的重要主体。民主党派的政治参与、参政议政和民主监督是我国行政监督制度的有机组成不分。加强民主党派对行政责任的监督，是我国政治民主化发展的必然要求。具体说来就是，第一，要强化民主党派监督行政责任的权力，使民主党派的监督制约更具权威性。可以考虑由宪法、法律作出相关规定，让民主党派设立专门的组织机构，依照具体的、可操作性的权力、形式、途径和程序，实施对行政机关及其行政人员的监督。第二，拓宽民主党派参政议政的渠道，丰富民主监督的形式和措施，比如民主协商会、专题座谈会、情报通报会、高层次小范围的谈心会、重要意见建议直达制度、邀请民主党派和无党派人士参与政府有关重要活动等，充分发挥民主党派“异体监督”、参政议政的作用，使民主党派在更高层次上更深入地协助政府提高行政效率，改善行政责任。第三，要加强民主党派的自身建设，培养民主党派人士的参与和监督意识，加强调查研究，做到敢于监督，善于监督，提高参政议政的能力，提高民主监督的技巧，充分履行民主监督的职能。此外，还要注意把民主党派的个体监督活动、有组织的群体监督活动以及政协机关参政议政等方面的活动有机结合起来。
3.加强司法机关的监督。
依据我国《宪法》规定，虽然行政机关由权力机关产生，对它负责，受它监督，但同时也要受司法机关的法律监督。在我国现行的行政监督体系中，司法机关的监督是重要且不可缺少的一环。司法监督主要是对行政机关行政行为的合法性进行监督，如行政处罚、行政强制执行、行政许可等是否合乎法定的程序和实体条件，要求相对人所履行的义务是否有法律依据，行政机关的法定职责是否有消极不作为的情况等。与其他监督方式相比，司法机关的监督有着明显的特点和独特的作用，如司法监督的程序性使得对行政权力监督的公正性更有保障，有利于提高效率，保证监督质量；司法的稳定性可以使行政行为经常受到监督，有利于及时纠正违法的行政行为，让受侵害的行政相对人权利得到及时补偿；司法的强制性使判决在多种监督方式中成为终局的监督，提高了监督的权威和有效性，对于控制行政责任具有不可替代的重要作用。
根据我国《宪法》和法律的相关规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉等。从应然的角度看，司法独立无疑已成为一项基本的法治原则。但是，从实然角度来看，司法权在很大程度上仍是行政权力的附庸，受行政权力制约，而并没有获得真正意义上的独立。这就使得在一些行政诉讼案件中，司法机关不可避免地受到行政权力的干预，受到“长官意志”的影响，不能保持公正的立场，导致误判、错判、司法不公和司法腐败等。也一定程度助长了地方保护主义的盛行。
党的十七大报告已经指出，要深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检查权。维护社会主义法治的统一、尊严和权威。为了保障司法机关对行政权力的监督，必须建立比较系统的司法审查制度，推进司法体制的改革，保障司法机关的独立性。建立司法审查制度需要解决的问题主要包括，取消行政机关在知识产权领域、公民出入境复议裁决等领域的行政终局裁决权；修改《行政诉讼法》，将抽象行政行为纳入到司法审查的受案范围中来，特别是强化对各种“红头文件”的司法审查；加强对行政自由裁量权的司法审查，提高行政行为的合理性程度。对司法机关自身而言，提高司法审查的公正性和效率需要依法保障司法机关的独立性，排除行政干预，完善司法审查程序，通过建立严格的考核制度、回避制度、错案责任追究制等，保证司法人员秉公办案，防止徇情枉法，维护司法机关和法律的尊严和权威。今后的改革可以考虑实施独立的司法预算和编制，为司法机关独立行使职权提供更直接的保障。同时正确处理法院和党委的关系，增强司法监督的权威性。此外，也应当加强人大、公众对司法机关的监督，提高司法过程的透明度，提高司法人员队伍的整体素质。
4.加强群众监督和舆论监督。
权力是人民赋予的，一切行政人员都是人民的“公仆”，因此必须接受人民群众的监督。在我国的行政监督体系中，群众监督是一种最普遍、最直接、最广泛的监督。保障和实现行政责任，反对腐败，必须动员和发挥广大人民群众监督政府的积极性、主动性。据统计，我国每年60%～70%的腐败案件都来自人民群众的举报。党的十七大报告指出，要保证人民当家做主，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。在继2007年将“接受新闻舆论和社会公众监督”写入政府工作报告之后，2008年的政府工作报告又进一步提出，要“创造条件让人民更有效地监督政府”。这些都表明了党和政府对公民参与和群众监督的高度重视。加强群众监督，首先要保护群众的基本公民权利，如人身自由和言论自由权，保护群众的批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权，强化对群众监督的法律保障和法律地位，明确群众监督的权限、范围和程序，使其能够依法监督行政责任，并受到法律保护；其次要完善群众监督的有效途径，要完善群众信访举报体系，健全保护和保密制度，健全举报奖励和反馈机制，推行群众评议制度、领导干部任前公示制度等。如此才能切实形成对政府的压力，提高行政机关及其行政人员的回应性，促使其对公民和社会担负责任。
舆论监督也是一种群众监督或公众监督。作为“第四权力”，新闻舆论以其公开性强、传播迅速、覆盖面广的特点，对约束和控制行政权力有着重要的价值。在我国的反腐败斗争中，新闻媒体的监督力量已经初步显示出来，一些重大的政府失责事件，比如受到公众瞩目的“四川綦江虹桥案”、“广西南丹矿难事件”、“湖南嘉禾暴力拆迁事件”、“安徽阜阳毒奶粉事件”等，主要都是由新闻媒体曝光出来的。在当前一些引发社会广泛关注的社会事件中，如“孙志刚事件”、“山西黑砖窑事件”、“钉子户事件”、“华南虎事件”等，新闻媒体的积极介入不仅对于揭示问题的真相和内幕、保障人民群众的知情权起到巨大的作用，也对政府及其官员施加了强大的责任压力。
但在另一个方面，当前我国舆论监督还面临着多方面的阻力和障碍，记者采访困难重重，经常面临人身安全方面的威胁，各种人情、关系和公关活动也会形成对舆论监督的“围剿”态势，令舆论监督胎死腹中。但是，社会的发展越来越要求加强新闻舆论监督，以保障和实现行政责任。这就要求实行新闻立法，实现新闻独立，保障公民通过新闻媒介了解情况的知情权和表达意见的权利；依法保障新闻机构的采访权、报道权、批评和评论权，特别是对反面事件的揭露、批评和表达人民呼声和要求等权利。此外，新闻媒体也要加强加强自身建设，提高自身素质和业务能力，提高舆论监督的技巧和艺术，依法进行舆论监督，并善于依法维护自身的合法权益。
二、深化行政体制改革
发展和完善行政责任制度，要求深化行政体制改革，加快建立一个“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。行政体制改革的基本目标就是要建立与社会主义市场经济体制相适应的高效率、负责任、有能力的公共服务型政府体系。
1.优化职能，理顺关系。
行政体制改革的关键就是要转变政府职能，优化政府职能，形成与社会和经济相适应的政府职能和政府权限及责任。这也可以作为判定行政体制改革成功与否的一条基本标准。由于当前我国行政体制的机构设置不合理、职能交叉、层次过多等问题还很严重，因而需要依据社会环境的变化，从经济管理、政治管理、文化管理和社会管理的实际需要出发，合理确定政府职能的内容、范围及其程度，使政府职能与行政环境的变化耦合、协调、统一起来。职能优化要求撤销那些不适应社会发展要求的政府职能，增加那些适应社会发展要求的政府职能，如我国行政审批制度的改革就是优化政府职能的途径之一。
从转变政府职能出发，行政体制改革要在各部门之间建立科学合理的职责分工与合作体系，明确各机关部门和公务员个人的职、责、权、利；要求确定政府作为与不作为的界限，防止权力不作为和乱作为；要求将行政职能按照一定标准划分为计划决策、综合协调、法制执行、信息反馈、服务监督等各种类型，最终使行政机关及其各部门都能各有专责、职有专司、界限分明、互相衔接、彼此配套、职能与权限统一、权限与责任相当。2008年，备受关注的中央政府的“大部制”改革，作为改革开放以来的第六次政府机构改革，其对于重构政府机关的权责关系和职能结构，对于保障和实现行政组织横向层面的责任和作为整体的政府机关的责任，都是一个重要的探索。
理顺行政机构关系，包括在上下级行政机关之间分配职能、权限和责任，形成合理的上下级关系，做到既要确保发挥各自的主动性、积极性和灵活性，又要确保它们都能受到相应的责任约束。按照这种要求，要依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系；要改变过去的那种权力上倾的状况，走出长久以来“一放就乱，一收就死”的恶性循环，实行合理的放权和分权，使地方和基层行政机关享有更多自主权，承担更多责任；要分化权力和职能，逐级分权，形成集权和分权适度的、逐级分权相结合的、纵向贯通、横向联结、程序简明、权责适当的行政组织结构模式。
2.精简机构，精简人员。
精简机构和精简人员是每次行政体制改革都要解决的难题。长期以来，政府机构的人员膨胀都是困扰行政改革的一个重大难题。庞大的行政人员不仅造成了“吃财政饭”的现实，还造成机构庞大、人浮于事、权责脱节等弊端。党的十六大报告指出，行政机构的改革要按照“精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法制化”。党的十七大报告又指出，要“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题”。就此而言，精简机构和人员的任务还没有完成。
行政改革仍应根据“精简、统一、效能”的原则，主要做好精简机构和精简人员的工作。贯彻“精简”原则要求：一是从转变职能入手，下大力气精简机构的数量和规模，对政府机构进行“减肥”和“瘦身”，只有职能减下来，事务才能少起来，人员才能降下来；二是切实精简行政人员的数量，精兵简政，更重要的是精“官”简政，精简政府部门领导者的职位数特别是副职领导者的人数，同时应注意把人员精简和提高行政人员队伍的整体素质结合起来；三是着眼于行政效率，精简行政程序和办事环节，降低行政成本，方便公众。“统一”原则就是要实现领导体制统一、机构完整统一（指决策系统民主集中、执行系统高效有力、咨询系统多谋善谋、监督系统相对独立、信息系统快捷灵敏）、权责对应统一、指挥命令统一。“效能”原则主要指机构改革必须有利于整个行政体制工作效率的提高，有利于降低行政成本。总之，在不影响政府行政能力的前提下，行政机关及其行政人员应缩减到履行法治国家任务所必不可少的程度。
3.完善行政决策体制。
正确决策是各项工作成功的前提。行政机关在处理国家行政事务时，必须对广泛的社会事务作出决策。实现决策的民主化和科学化，是深化行政体制改革的应有之意，要完善重大决策的规则和程序，建立有效的决策支持系统、信息支持系统和咨询系统以及专家咨询系统，充分发挥“外脑”和智囊机构的作用。在与人民群众利益密切相关的重大事项上，要实行社会公示制度和听证制度，要注意发挥社团组织、普通民众的积极性和主动性，吸纳他们加入到决策的咨询、监控、信息、反馈和评价等系统中来，甚至可以有选择地吸纳他们加入到行政决策的中枢系统，突出决策的民主性和开放性，保证决策的权威性和科学性，最终形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的科学决策体制和决策机制。
在当前条件下，完善行政决策体制，应当按照科学决策理论的要求严格规范决策程序，实现决策过程的制度化，包括决策程序的完备化、决策论证的民主化、决策方法的现代化以及决策的多方案选优等程序。完善行政决策体制的关键就是要建立决策论证制、决策责任制和评价监督机制，要把专家、各种咨询研究机构以及公众纳入到决策过程中来，实现决策过程的民主化，提高行政决策的质量，提高政府执行力。此外，要完善行政决策的再决策机制，纠正政策执行过程中的偏差，保证行政决策及其执行的实际效果，提升政府公共服务的能力和品质。同时，对行政决策的各个环节要进行有效的监督，防止随意决策或非理性决策，坚决追究重大决策失误当事人的责任，主要是行政领导人的责任。
4.实现政务公开。
长期以来，我国的法律法规都缺乏对行政机关公开政务信息的相关规定。行政机关中存在着“秘密行政”、“暗箱行政”和“黑箱操作”的现象。公众只知道问题的结果，而无法获得必要的信息来评价政府是否采取了恰当的行动。这样秘密主义就成为了腐败等丑恶现象滋生的温床，也不利于实施对行政机关及其行政人员的监督。公开才能公正，公正就必须公开。因此，为了强大权力监督，实现行政责任，就要让权力在阳光下运行，实现政务公开，做到“阳光行政”和“透明行政”。当前应当以《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施为契机，在加快电子政务建设的基础上，规范公开程序，拓宽公开渠道，充实公开内容，创新公开方式，提高政府工作的透明度和公信力，切实保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。推进政府公开应着重注意如下几个方面的问题：
第一，提高思想认识，要明确认识到政务公开是政治体制民主化和法治化的本质要求，是行政管理科学化和法治化的重要环节和组成部分，是提高行政管理效率、实行依法治国的有效形式，是保证其他主体对行政机关及其行政人员进行有效监督的必要前提，还是政府为公众和社会提供信息服务的基本途径。第二，学习和借鉴其他国家的先进经验，抓住关键，明确政务公开的内容、方法和实施途径，实现政务公开的制度化和法制化：在内容上，应当依法做到除涉及党和国家机密及个人隐私的事务外，都必须对公众和社会公开；从过程来说，必须将管理权限公开，办事依据公开，办事程序公开，办事标准公开，办事结果公开；从实现途径讲，要采取切实合理的方式，允许和保障公众和社会能够得到必要的政务信息和信息服务，努力发展电子政务。第三，提高行政人员素质，加强队伍建设，保证必要的基础设施投入和经费投入，努力效法如瑞典所奉行的“鱼缸”行政、新加坡的“玻璃屋”行政，保持政务公开的生机和活力。第四，严格落实责任制，一级抓一级，一级对一级负责，层层落实，将政务公开纳入岗位目标责任制，严格考核，严格执行，防止和克服政务公开过程中容易出现的重形式轻内容、重数据轻说明、重公开轻反馈、重检查轻监督、重表面轻深化等弊病，坚决有力地把信息公开进行到底。
5.完善个人责任制。
完善行政责任制度，必须完善行政个人责任制，特别是要完善行政首长负责制，以使每一个行政人员都切实承担起个人责任。从根本上说，完善行政个人责任制和行政首长负责制，就必须从行政组织和行政结构上明确其各自的职权和责任，做到权有其责、权责相当、各司其职、各负其责、违责必究。具体说来应从以下几个方面着手：一是加强人民代表大会及其常委会对行政首长负责制的领导和监督，发挥权力机关对政府组成人员的监督，形成合理的监督与制约关系；二是完善首长负责制的基本原则，即要坚持和健全民主集中制，明确重大问题的领导者责任，防止权力过分集中于个别领导者个人的现象，把民主和集中结合起来，把集体责任和个人责任结合起来，防止以集体负责为借口而放弃个人责任、只有集体的责任而实际上无人负责的现象；三是要充分发挥监察、审计、工商、税收、银行以及政党、社团、公民对行政首长和行政人员个人的制约和监督，尤其应当发挥新闻媒体的舆论监督作用；四是确定合理的任期目标和建立科学的绩效考评制度，把公务员制度、岗位责任制、目标管理责任制等有机结合起来，形成科学合理的公务员适应机制、协调机制、约束机制、激励机制、监控机制和惩戒机制等。
三、健全法制，严格执法
我国《宪法》规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“一切国家机关……都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”行政责任制度作为国家的政治法律制度，是社会主义民主制度和法制制度的重要组成部分。完善行政责任制度，实质上也意味着完善政治法律制度，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
1.健全行政责任法律制度，有法可依。
总体上说，我国行政责任的法律制度还不够完善，已有的一些法律法规，或者仅仅是原则性规定，过于抽象，缺乏实施细则和可操作性；或者是要求过高，缺乏现实性和可行性；或者是弹性过大，模棱两可，缺乏针对性；或者是导向性的正面规范太多，制裁性的约束太少；或者是法律层次不高；或者根本就是缺乏这方面的法律法规。比如，我国《宪法》规定人大及其常委会监督行政机关，行政机关对人大及其常委会负责，缺乏比较具体的监督措施和实施途径，就可以说是一种原则性规定，还缺乏充分的制度保障和组织支持。另外，有的法律法规遇到问题绕着走，致使一些方面缺乏严格意义上的责任规制。
针对这些情况，要健全行政责任法律制度，做到有法可依。就是对已有的和不完善的法律要作出不断的补充和细化，对那些暂时还没有法律规制的方面，应根据社会和改革发展的需要，通过调查研究，加强立法工作，填补法律空白。具体说来，第一，要加强人大立法，落实人大的宪法监督权和法律监督权，落实人大行政监督主体的法定权力，早日制定和出台《反腐败法》、《新闻法》等方面的重要法律，完善《监督法》的操作性规则。第二，制定、颁布或完善行政复议、行政许可、行政收费、行政强制、行政仲裁、行政调解、行政审批、公职人员财产申报、听证制度、公示制度等方面的法律法规。第三，发展和完善行政法律法规，加快制定和颁布政府预算法、行政编制法和行政程序法等法律的进程，完善《公务员法》及其相关的法规和规章，健全对行政人员的职权和责任的监督控制。第四，完善与《行政诉讼法》、《国家赔偿法》和《行政处罚法》等法律相配套的法规体系，建立高效率的行政诉讼制度、行政复议制度、行政处罚听证制度等，使政府行政行为在法律的程序和轨道上有规则地运行。第五，加强理论研究和论证，对待制定公务员行为规范和职业道德方面的法律法规要慎重，对已有的相关法规或规定要进行适当的调整和修改，如果规定太高，不切实际，缺乏可操作性，则只会损害法律法规的严肃性和权威性。无论是制定新的法律法规，还是对已有法律法规进行补充完善，重要的一点就是要注意法律制度的权威性、可行性和可操作性，只有这样才能真正发挥法律规制的实际效力，才能真正约束行政权力，规范行政行为，保障行政责任。
2.严格执法，做到执法必严、违法必究。
既然我们制定法律是要约束和控制行政权力和行政机关及其行政人员，保障和实现行政的政治责任、法律责任和道义责任，那就应当保证这些法律能发挥实际效力。如果虽有法律规定，而有法不依、执法不严，这样不但不能实现法律的约束、控制和保障作用，损害法律的尊严和威信，还可能助长不负责任的现象。总之，保障和实现行政责任，发展和完善行政责任制度，要做到严格执法。
在法理上讲，对公民而言，法律没有明文禁止的就是公民可以做的，对国家机关而言，政府只能做法律规定和许可的事情，而且法律规定的，就是国家机关的责任和义务。所以，严格执行保障和实现行政责任的各项法律制度，既是行政机关的责任和义务，也是立法机关和司法机关的责任和义务。根据我国《宪法》第五条的规定，“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。因此，严格执法，做到违法必究，也是《宪法》的要求。
行政机关作为法律执行机关，是社会中最重要的执法主体。从行政机关的角度出发，严格执法就是依法行政，实现行政法治，它是“依法治国”原则在行政领域的具体运用。依法行政的本质方面在于承认法治原则，尊重法律权威。在行政与法的关系上，应当坚持法律支配和控制行政的原则。法律是行政机关及其行政人员执行公务活动的基本准则，也是对行政行为的合法性和正当性进行检测和评判的标尺。行政行为，无论是约束行政行为还是自由裁量行政行为，都必须有严格的法律依据，如果行政机关及其行政人员违反法律规定，如果行政相对人对行政行为提起诉讼，必须经由司法的独立审判，对行政行为的合法性作出裁决，行政机关及其行政人员必须为违反法律规定的行为担负责任和义务。
从其他监督主体的角度看，人大、法院和检察院也必须严格遵照法律行使监督权，履行监督行政机关及其行政人员的义务，切实追究行政机关及其行政人员的违法行为和不当行为，并依法作出惩罚和制裁。就人大看，人大虽然是立法机关，但要实际行使和运用其罢免权、质询权和调查权等，必须有追究行政机关特别是政府人员责任的制度和手段，要有体现其最高国家权力机关的“执行权力”，比如可以考虑在人大设立专门的宪法监督委员会，为宪法“执法”。就司法机关而言，就是要独立行使检察权和审判权，监督法律实施，以法律为依据、以事实为准绳，依法裁断行政行为的合法性和正当性，追究违反法律法规的行政机关及其行政人员的法律责任。
此外，在中国共产党领导的社会主义民主政治体制下，虽然中国共产党的党章规定及纪律规定不具有法律的性质，但在实际的政府过程中，党的纪律规定和纪律追究，对保障和实现行政责任具有几乎同法律法规一样重要的意义，在这个意义上，严格执法就必须注意到党的纪律检查机构的“执法”作用，强调党的纪律检查机构要依照党章和党纪等，严格“执法”，约束和管理好有党员身份的行政人员特别是各级领导干部。
从严格执法的角度讲，我国行政责任制度完善的关键点在于，完善对行政人员违法、失职和渎职行为的惩戒机制。作为一种消极的控制，惩处和制裁是对行政行为的事后监督，但它在行政责任机制中却有着支柱和保障作用。针对我国行政责任制度的现状以及各种腐败问题，当务之急是要在现有法律法规基础上明确有错必究和责任自负的原则，并将其贯彻到行政责任的各个环节，从而坚决做到执法必严、违法必究。另外，还应克服“总结经验、吸取教训”、“交学费”式的模糊责任，针对现实中一些机关或者行政人员权力过大、责任过小的问题，可以考虑科学、适度地加重失职、渎职和行政违法等方面的责任。
完善惩戒机制应特别注意三个方面的问题：一是明确权力滥用和权力腐败等不法行为在国法、政纪以及党纪上应承担的责任，坚决杜绝用党纪、政纪处分代替法律追究；二是建立健全质询制、弹劾制和罢免制等，特别是连带责任制，严肃行政人员纪律，严格按照法律法规惩戒各种不负责任的公务行为；三是保障司法独立，维护司法公正，强化司法救济制度，保障公民、法人或其他组织在受到行政行为的侵害后，能及时通过各种司法途径保护自己的合法权益。
四、建设现代行政文化
简单地说，行政文化是在行政实践基础上形成的，直接反映行政活动和行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态等。它属于主观意识形态范畴，表现为行政人员的行政观念、行政意识和行政伦理等。如果说行政机关的行政人员、行政组织和规章制度及其相互之间的关系是行政体制的“硬件”部分，那么行政文化就是行政体制的“软件”部分，是行政体制的内在品格和精神支柱。在我国社会主义市场经济体制发展和完善的过程中，建立民主政治，实现依法行政，都必须建立现代化的行政体制，然而，如果缺少现代行政文化的支持，行政体制就难以顺利发挥其功能和作用。加强行政文化建设，就是要在广大行政人员身上培养现代的行政心理、行政道德和行政价值观念，用现代的行政价值指导公共行政，规范行政权力和行政行为，最终确保行政人员队伍的忠诚、廉洁、效率和责任，并塑造普遍的、完美的行政人格。建设与时俱进的现代行政文化，保障行政责任，主要应当做好如下三个方面的工作。
1.明确现代行政文化的价值内涵。
民主观念和法治观念是现代行政文化的基础性价值。从民主观念出发，主权在民，一切权力属于人民。行政权力归根结底来自于人民。政府行使公共权力，是维护公共秩序、实现公共利益的需要。所以行政必须为社会服务、为人民服务。如果政府违背了人民的利益和人民的期待，就要负担责任。公共权力是手段，不是目的，它本质上是服务于公众和公共利益。从法治观念出发，法律尊严至高无上，不容践踏，法律面前人人平等，任何人、任何组织都必须遵守法律，维护法法治尊严。行政机关作为执法机关，固然要求公民和社会遵守法律，更重要的自己也必须守法，依法行政，成为遵守法律、维护法治精神的表率。从根本上说，政府是否守法是衡量社会法治程度的标尺。
行政的本质要求就是服务，服务于人民、服务于社会、服务于公共目标和公共利益，这也是我国人民民主国家政权“一切权力属于人民”的内在要求。从根本上说，行政权力和行政职能都是服务人民的手段和工具。依据一些学者的观点，公共行政经历了过去的“统治行政”向“管理行政”的历史演变，其未来的发展趋向就是“服务行政”。党和政府也明确提出了要建设公共服务型政府的目标。因此，以服务为取向促进政府职能的转变，建立“小政府、大服务”的行政模式，建立“为顾客（公众）服务”、“为人民服务”的现代公共服务型政府体制，将成为我国行政改革的必然选择。所以，现代行政文化的价值核心就是“为人民服务”，判定行政机关及其行政人员的行为，就是要看它是否是真正为人民服务，是否有利于发展生产力、有利于增强综合国力、有利于提高人民群众的生活的水平。
行政人员必须树立效率理念。行政学的鼻祖威尔逊早就指出，行政的任务之一，“政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”公共行政的基本义务之一就是以有效率的方式去提供社会所需要的公共物品和公共服务。效率是公共行政的出发点和落脚点。行政效率的高低，是衡量行政活动成功与否的一个重要标准，也是检验行政管理现代化、科学化水平的一个重要标准。在一个资源稀缺的世界中对资源进行权威性分配，必须尽可能利用既有的资源去实现更大的公共利益，必须尽可能少地使用纳税人的金钱去实现正确的公共目标，去实现更大的公共利益。因此，对行政人员而言，效率不仅是一种行动上的现实约束，也应当是一种价值上的追求。效率不仅是技术上的诉求，而且是一种伦理上的规范。而且，从实际上说，效率准则也是对付无能、浪费和腐败的良好工具。
2.加强行政职业道德建设。
行政职业道德是指行政人员在其公务活动中应当遵守的行为道德准则，它是对作为职业群体的行政人员的伦理道德要求。行政职业道德在整个社会道德体系中处于核心地位，主导着整个社会的道德生活和道德趋向。行政职业道德建设，可以为行政责任制度提供价值支持、精神动力和思想保证。
行政职业道德建设就是通过制定行政人员职业道德规范，培养行政人员忠于人民、忠于职守、遵纪守法、团结协作的职业道德，强化行政人员的职业意识和荣誉感，培养行政人员献身于公共事业和公共服务的行政理想。行政人员要加强个人道德修养，提高道德层次和道德境界，强化职业认同和职业荣誉感，强化道德自律的意识，同时，抛弃传统政治文化和行政职业道德的糟粕，吸取和继承其精华，结合时代特点和社会要求，养成现代的行政职业道德规范。行政职业道德建设的价值基点在于，行政权力是一种来自于人民的公共权力，就必须为人民服务，谋取公共利益的最大化，行政人员要树立民主观念、法治观念和服务观念，把保障公民权利、实现公共利益、维护社会公正等作为行政职业的基本价值取向。
行政职业道德的具体措施是：一要加强对行政人员的政治思想教育，把国家公务员职业道德规范，作为行政人员职业培训的内容。二要制定行政人员职业道德规范，各级政府人事部门负责行政人员职业道德规范的组织实施，并将其纳入各部门的目标管理；将行政人员执行职业道德规范的情况列入行政人员平时考核和年度考核的内容，并作为确定行政人员年度考核等次的依据；通过奖优罚劣、正面激励、倡导和反面监督、惩罚培养责任意识。此外也要借助一定的法制手段，对行政人员背离行政职业道德的行为进行适当的制裁和惩罚。
3.培养和强化行政责任意识。
在保障行政责任问题上，不论是哪种主体实施的对行政机关及其行政人员的监督，都终归是一种外在于“行政人员”的“异己”力量的监督。而且，就算这种监督能够保障行政人员不违反法律法规的责任和义务，但是那些需要通过行政人员发挥主观能动性去积极履行的职业道德和道义责任，却是纯粹的监督所难以奏效的。“行政者如果感觉自己应该如何去做，总比被迫去做来得更好些”。所以，只有当民主观念、法治观念、为人民服务的观念和责任观念真正内化为行政人员自身道德观念的一部分，成为行政人员人格品质的一部分后，才能激发他们主动发挥其内在力量，去履行其对人民、对社会和对国家的责任。
注重行政责任意识实际上反映了从过去在行政管理上主要重视法律法规、行政体制、规章制度、管理结构和工作程序等对行政人员的约束和监督，转向重视人、人的主体性和人的价值观念的指导约束作用，强调其自我意识、自我导向和自我主宰。就此而言，现代公共行政应当强调行政人员以特殊公民的身份对其一切行动都担负起责任来，对行动结果负起责任来。
作为行政文化的一个重要组成部分，行政责任意识主要是行政人员自身对行政责任的感知、认识、接受和认同，并成为其职业道德观念和人格品质的一部分。在以民主、法治为基础的价值体系下，行政责任意识对于保障行政责任具有内在的价值。因为观念是行动的先导，一定的行政责任意识，对行政人员行为有规范、约束、调节、评价和激励功能，强化他们的自我责任感并调动其积极性。
强化行政责任意识就是通过各种途径将行政信念、行政价值、行政理想和行政精神等价值观念输导给行政人员，使之形成一种负责任的行政态度、行政观念、行政作风、行政习惯、行政精神和行政行为，激发和培养其使命感和责任感，促进行政责任的实现，促进行政人员自身人格的完善。
从我国目前的情况看，行政机关的效率不高及严重的腐败现象等，表明行政人员队伍的行政责任意识还比较薄弱。应当认识到，在当前法制规范相对落后的情况下，加强意识形态教育和思想政治教育，作为培养强化行政责任意识的一种方法，诚然是有其重要价值的，可是，从长远来看，更要通过规章制度的约束和保障作用，来培养和强化行政人员的行政责任意识。
五、深入推进行政问责制
自2003年以来，“问责风暴”一浪高过一浪，一大批政府官员在各种问责事件中受到处分，或被免去职务或引咎辞职等，与此同时，从中央到地方，都出台了一系列的规章制度，使问责制落到实处。2003年7月，长沙市人民政府关于印发《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，最早开始推行行政问责制。2004年，中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，要求党的各级组织和党员干部严格遵照执行，紧接着中共中央又批准了《党政领导干部辞职暂行规定》，使刚起步的引咎辞职有了章法可依。2004年以来，天津、重庆市、浙江、吉林、广西、河北、云南等全国大部分省（市、区）以及深圳、成都、扬州等城市都逐步建立起了各种形式的问责制度，甚至还形成了所谓“无为问责”、“庸官问责制”等制度实践。
建立社会主义法治国家，建设责任政府，必须建立和完善行政问责制。早在2004年，温家宝总理在十届全国人大四次会议的《政府工作报告》中指出：“要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”2006年9月4日，温家宝总理在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话中再次强调，要“加快建立以行政首长为重点的行政问责制度。”在各级党和政府以及社会力量的大力推动下，问责正在制度化、规范化和程序化，政府责任体系得以逐步建立和完善起来。问责制的探索对于强化各级领导干部的责任意识，规范其用权行为，使其正确履行职责，切实转变工作作风，提高行政效率，提升公共服务的质量等，都起到了很好的作用，并有力地促进了责任政府的建设。
但是，不容忽视的，当前我国的行政问责制也存在着许多方面的问题和不足。这主要可以概括为如下方面：问责主要是党委或政府的上问下责，更多是一种“同体问责”，以人大、司法机关为主体的“异体问责”严重缺位，公民参与不足；责任主体不明确，包括对由哪个层级、哪个部门的官员来承担责任规定不明确、正副职官员的责任划定不清晰、党政承担的责任划分不清晰；问责内容缺乏法律规范，问责标准弹性过大，缺乏一套普遍、公开、细致的问责事由标准，问责种类也没有明确的规定，存在着以承担党纪责任取消政治、法律和道德责任的问题；问责的法律体系尚存缺陷，问责程序可操作性不强，“异体问责”尤其缺乏坚实的组织基础，致使问责的效能低下；社会转型时期的行政生态环境，如官本位意识、责任意识淡薄、好人主义泛滥等，也影响着行政问责制的发展和完善。就行政责任制度本身看，也存在着一些一般性的问题，即重行政问责，轻法律问责；重内部问责，轻外部问责；重执行问责，轻决策问责；重事故问责，轻日常问责；重应对问责，轻预防问责；重形式问责，轻结果问责等。这些都是制约行政问责制发展和完善的突出问题。
因此，必须努力发展和完善行政问责制，强化对行政权力的制约与监督。从理论上讲，完善行政问责制的对策主要包括，转变思想观念，破除“官本位”观念，培养责任意识，革新行政文化，形成有利于行政问责的政治环境和社会氛围；促进问责主体的多元化，特别是要落实《监督法》，完善人大制度，强化其权力监督职能，构建民主问责的制度基础；推行政务公开，落实《信息公开条例》，保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权，促进公民参与问责，推进对政府机关的社会问责；完善问责制度，细化操作规则，形成规范合理的问责范围和问责标准等，使问责有法可依；建设透明、可操作性强的问责程序，保障问责的协调运转；健全问责实施的方式和惩戒办法；完善问责制的相关配套法律法规；整合监督体系，形成监督合力，确保问责制与其他责任追究制的衔接通路；建立合理的问责官员的进退机制，提高问责的公信力。
当前推行行政问责制应该着力研究并解决好以下问题：一是要把行政问责制与开展政府绩效评估结合起来。科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立科学发展观指导下的政绩观；按照奖优、治庸、罚劣的原则，充分发挥绩效评估的导向和激励约束作用；开展政府绩效评估试点，在总结经验的基础上逐步推广。二是要把行政问责制与行政监察、审计结合起来。三是要把行政问责制与政务公开结合起来。扩大政务公开的范围和层次，以人民群众关心的事和容易滋生腐败的领域作为政务公开的重点，推进电子政务建设。四是要把行政问责与依法行政结合起来。把行政问责制纳入法治化轨道，与宪法、国务院组织法的规定相衔接并有所区别；进一步明确行政执法权限，减少行政执法层级，完善执法程序，提高执法水平。五是要建立健全政府的责任体系。明确政府各部门的职责分工，明确政治责任、行政责任和法律责任，形成完整的政府责任链条。六是要建立健全行政问责制度体系。规范行政问责的主体及其权限，规范行政问责的客体及其职责，规范行政问责的事由和情形，规范行政问责的程序，实现行政问责规范化和制度化。七是要借鉴、吸收国外行政问责的成功经验和有益做法，加强理论研究。
