其中每一个领域都有自己的事务范围，都有其为国家政治总目标所规定的分类的制度安排和职能作用。例如，前已提及，经济制度及管理领域，关系到国计民生、经济目标，主要解决“富”的问题、民富和国富的问题、国用需要的物资资源配置的问题。其中的户口、田制、赋税、钱币、漕运、盐铁、物价调节等制度安排，主要就是为“富国”、“国用备”的目标服务的，各项制度分别从人口土地管理，农业商业经济管理、国家财政收入管理等方面，规范了社会的生产和消费经济活动。又例如，人事制度、行政制度及管理领域，关系到政府管理体制和运行机制，主要解决国家用人的问题、管理管理者的问题、国家机器运转的问题，等等。其中的职官、选举、考绩、监察、俸禄、秩品等制度安排，分别从机构设置、人员编制、选拔使用、职责待遇等方面，规范了政府的人事和行政管理活动，是直接的为政府人力资源配置管理服务、从而间接的为国家的“富国安民”目标服务的。又例如，礼法制度、刑法制度及管理领域，关系到礼乐教化和法治规范，主要解决“安”的问题。其中的嘉、吉、宾、军、凶五礼礼仪、雅乐、燕乐制度、刑法、职制律、斗讼律、户婚律、擅兴律、厩库律等制度安排，分别从不同角度为国家的和社会的生活秩序提供了道德和法律规范，从而为实现国家“安民”、教化的目标服务。军事和民族关系国际交往等领域，也是主要解决“安”的问题。其中的兵、州郡、边防，分别从军事管理、战争技术、边防地理、外交关系等角度，为国家的维护权威、保证国家安全提供服务，从而为实现国家的富国安民目标服务。
可以看出，杜佑总结设计的这个制度体系框架，或者说国家政治建设方案，对问题的认识思考是整体化的，全面而又细致，系统性很强，是一个既系统、实际又富有远见卓识的国家政治建设设计方案。在中国封建君主专制国家的历史上，像这样完整而全面系统的方案，应还是第一次出现（按：《周礼》设计的方案，可以理解为是体现前君主专制分封制时代国家制度特点的方案，《唐六典》的方案，则存在理论的体制框架与实际的政治过程逻辑不合的问题）。可以说，秦汉君主专制的封建国家建立以来，历代发展起来的有关国家政治建设的各种制度安排，这个设计方案基本上都囊括进来了，都作了有个人思想特点的系统的条贯分析和整理总结。其中的一些设计思路，如特别看重“国家的经济措施、选举制度、政府机构”，认为这“三者至关重要，所以食货、选举、职官置于前”，“全国的行政区划以及四方邻国，又都关系国家的稳定和安全，所以州郡、边防殿于后”，“而把经济、选才两门放在首要位置，这是他的卓识”（王文锦语，见前引书），等等设计思路，也很符合国家政治建设的实际运作过程，都是有“卓识”的设计思路。而且可操作性也很强，既有理论指导方面的内容，也有技术操作方面的安排，具有较高的可资实际政治参考应用的价值。
杜佑这项前无古人的国家政治建设方案设计，是一项值得重视的历史成就。这一成就，无论是对于时代政治实践的发展，还是对于以后学术界的国家建设理论研究的发展来说，可以说都作出了极具价值的贡献，意义十分重大。所以，如前面所提到的，杜佑的同时代人李翰评《通典》，才在指出其书“事非经国礼法程制”则不录、“其道甚直而不径，其文甚详而不烦，推而通，放而准，语备而理尽，例明而事中，举而措之，如指诸掌，不假从师聚学，而区以别矣”的特点之后，会这样高度评价其书的重要政治价值说，“立邦之道，尽于此矣”、“施于文学，可为通儒，施于政事，可建皇极”。
杜佑设计的国家政治建设方案，不仅具有政治实用价值，可为时代政治提供施政参考，其方案所提出的理论设计框架本身，对于推动我国封建历史上有关国家政治建设问题学术理论研究的发展，也极具价值意义。主要意义有三点。其一，杜佑方案的提出，为后世学者思想家讨论国家建设问题、探讨治国之道提供了一个可供参考的理论设计框架模式，对于启发引导和推动唐以后的国家政治建设、制度建设问题研究，具有相当重要的意义。其二，杜佑设计的方案，不仅系统全面、周到细致，可操作性强，而且条分缕析，每一项制度安排都作了制度沿革、优劣差异分析评论，具有制度与思想并记、理论性与操作性并重的特点，这一点，对于后世的有关研究来说，也是很重要的。具有提供研究方法论、拓展研究思路、从而深化有关研究的重要意义。其三，杜佑以前，从制度方面研究国家政治建设、讨论治国之道的着作应该说已然不少。《周礼》、《盐铁论》到《唐六典》皆是其例。但是，前已论及，这些着作大多体例内容有所偏重，或在职官的框架下专记制度，理论结构与实际政治的过程不合，或“罕存法制”，仅以理论讨论为主，有关国家政治建设问题的总结反映也不够全面，像杜佑这样有理论探讨也有制度记载、全面而系统的着作，历史上还不曾有过。杜佑的制度研究，则开辟了新途径、开创了新局面，提高了研究水平，对于以后学术界的有关研究，是具有重要的示范指导意义的。实际情形也是如此。《通典》开辟道路以后，学术界的有关研究，从《通志》、《通考》到《清通典》，大致上就沿着这条路子走下来了。
总之，可以说正是由于有了杜佑所作的出色研究，我国古代的国家政治建设理论研究，领域较前系统全面了，理论化的程度较前进步了，形成了较为固定的问题架构方式，整体水平有所提高，进入了新的发展阶段。杜佑称得上是一位杰出的思想家，一位对推进传统的国家政治建设理论研究作出了贡献的学者。
下面想换一个角度，再从制度安排、政府管理从何处开始的角度提问，对杜佑的经济-制度-教化次序的制度安排为主施政观作一点举例说明。制度手段很重要，发展经济，推行教化，皆须通过制度手段的安排进行，这一点前已论及。但是，比如说发展经济，制度安排、政府管理方面首先应该做些什么事情呢，也就是说，国家要行使职能，建规立制，发展经济，应该从什么地方开始？对于这个问题，杜佑也是作过思考并有自己的看法的。简要地说，他在这个问题上继承了农业为主社会条件下形成的传统治国理论的观点，与先秦诸子一样，也认为人口和土地是国家存在的基本条件，社会生产和生产关系诸方面的基础，政治之要务。国家行使职能，发展经济，首先应该从人口和土地方面的制度安排开始。他在《通典·食货典·乡党》的一段注文论述里，表达了这样一种思想，认为人口和土地是国家得以成立的基本条件，也是为治国所需要的国用得以取得的基本条件。所以人君治国，应该从建立人口统计、土地分配制度，以及相应的生产组织、赋税征收管理制度，形成一定的生产和生产关系开始。杜佑这样写道：“夫均其厚薄则生产平。统之于鄙则其数举，家于乡遂则其户可详。五人为伍则人之众寡可知。故管子曰：‘欲理其国者，必先知其人，欲知其人者必先知其地。’自（周）昭穆之后，王室中衰，井田废坏，不足以纪人之众寡。宣王是以料人（民）于太原。由兹道失之。”周宣王料民于太原，是分封制国家开始走向崩溃条件下，周室为重新控制正在失去的土地人口而采取的补救措施，是诸侯争夺、王权衰微的反映，其意义另当别论。我们在这里提出关注的是，这段话从一个侧面，反映了杜佑的治国应从对人口、土地实施制度管理开始的思想。
土地是有肥瘠厚薄自然条件之差异的，要达到生产平均必须进行土地分配管理，“均其厚薄则生产平”。进行土地分配管理，就涉及到政府行为、制度安排问题了，田制兴，国事起。土地是要人来耕种经营的。农家人口居于土地之上，能够按一定的居住形式编制人口，组织管理，则“人之众寡可知”。而人口的编制管理，与土地一样，也涉及到政府行为、制度安排问题，户制兴，国事起。国家的制度安排等政府行为，就这样顺着人口、土地管理这条线展开进行了。所以，杜佑借管子的话说，治国从人口、土地开始，“欲理其国者，必先知其人，欲知其人者必先知其地。”而周室为什么走向衰微，其原因不在于其他，主要就在于放松了对人口、土地的管理，导致井田废坏，人口失去控制的后果。这里想指出的一点是，人口和土地管理，都是国家治理之要务，需要首先做出制度安排，这一点已经很清楚了。但是，对于政府行为来说，是先进行人口管理还是先进行土地管理，二者之间谁为先呢？在这个问题上，与传统的观念如管子学派的土地管理为先观念稍有不同的是，杜佑似《通典》卷三《食货三乡党》“周制”条注。
乎更重视人口管理，他认为治国应首先从审民数开始。他在前引文之后，以转引汉代徐伟长《中论》的方式，对自己的观点做了这样的表述：“人数者，庶事之所自出也。莫不取正焉。
以分田里，以领贡赋，以造器用，以制禄食，以起田役，以作军旅。国以建典，家以立度，五礼以修，九刑用措。其惟审民数乎！”即杜佑同意《中论》的观点，认为人是万事之本，人口管理关系到各种制度的建立，是一切国家活动、政府行为的出发点、基本条件。田制因人而立，赋税劳役因人而制，器物为人而造而用，官吏俸禄靠人提供，军队由人组成，法律制度、礼乐制度也为人而定，总之一切都离不开人，所有的活动作为莫不因人而起，都是围绕着与人事安排有关的需求展开的。所以，治理一个国家，做事情，进行各种制度安排，必须首先做到对所统治的人口心中有数，“国以建典、家以立度”，“其惟审民数乎！”一切从人口的管理开始。
杜佑重视人口管理，强调治国从审民数开始的重要性并非无的放矢，而是有其很强的现实针对性意义的，这一点也应指出。杜佑生活的时代，安史之乱战争造成唐廷中央控制的编户人口大量流失，田制彻底破坏、国家赋税收入锐减，国用拮据。杜佑曾为基层小吏、使府从事、州郡长官、户部官员，接触过社会底层，也主管过国家财计漕运，搞过户口、税收统计，对此是感受很深、很有体会的。特别是均田破坏以及建立在均田制基础上的租庸调赋税旧制的随之破坏，这样一个重大变化，使杜佑敏锐地察觉到了一个问题：时代已变，土地正在走向私有。在此情况下，再去考虑田制整顿、土地分配管理问题，已非治国当务之急。如何治理整顿、改变局面？杜佑一面参政思政感受现实，一面写作《通典》与先贤对话，理论联系实际，进行了长期的思考。思考的结果，就是治国应该首先抓根本，从人口整顿管理开始，既然田制已坏，再去抓土地分配、进行田制整顿等制度管理已经没有意义了。由此形成了他的重人口管理超过重土地管理、治国之本“其惟审民数乎”的思想。
当然，人口问题和土地问题是紧密联系在一起的。杜佑对土地问题也很重视，对于适应时代变化、进行合适的土地管理方面的制度安排也有过思考讨论。对此我们后面再作讨论。
还想指出的是，杜佑讨论制度安排、制度治国，从现实问题出发探寻历史经验的意识也非常强。人口问题只是一个例证，其他问题上也莫不如此。理论联系实际，讨论历史意在说明现实，已经成了他写作、思考问题的一个显着特点。例如下面这个例子，也是很好的例证反映。《通典·食货典·轻重》“论曰”，杜佑以轻重之术为题，讨论了古代以来的利用政策调节手段平衡赋税保证国家收入的问题。在介绍前代轻重之法的内容和作用之后，杜佑笔锋一调，立即转到对现实之弊的讨论上来，并提出解决之道，表达了自己提出这个问题加以探讨的真正用意：“今甲兵未息，经费尚繁，重则人不堪，轻则用不足。酌古之要，适今之宜，既弊而思变，乃择流无竭。夫欲人（民）之安也，在于薄敛，敛之薄也，在于节用。若用之不节，宁敛之欲薄，其可得乎！先在省不急之费，定经用之术，使下之人，知上有忧恤之心，取非获已，自然乐输矣。古之取于人也，唯食土之毛，谓什一而税，役人之力，谓一岁之日，未有直敛人之财，而得其无怨，况取之不薄，令之不均乎！自燧人氏逮于三王，皆通轻重之法，以制国用，以抑兼并，致财足而食丰，人安而政治，诚以为邦之所急，理道之所先，岂常才之士而能达也。民者，暝也，可使由之，不可使因之。审其众寡，量其优劣，饶瞻之道，自有其术。”
二、“理道之先在乎行教化”：礼制为主法制为辅的治国思想
礼制与法制即礼治与法治的关系问题，是治理国家、管理社会的基本问题。历代思想家、政治家莫不高度重视。礼制和法制都是治理国家的重要手段。礼制强调道德教化、礼仪示范的社会控制功能、秩序维护作用，法制强调法律约束、刑罚惩戒的社会控制功能、秩序维护作用。两者都为治理国家、安定社会所不可缺少。正因为如此，自先秦诸子百家开始，历代思想家、政治家，无论理想、观点、立场如何，无论赞成什么样的社会结构、国家制度、政治体制和统治形式，代表哪一阶层社会阶级的利益，言必称三代、以周礼秩序为理想社会秩序的儒家及其后世继承者也好，追逐时代潮流，主张改弦易辙、变法革新、以法律秩序为理想社会秩序的法家及其后世继承者也好，讲究道法自然、追求无为政治，以国家清静无为、人民自然生息发展为理想社会秩序的道家及其后世继承者也好，以及注重实际功效，讲求因事制宜、权衡利弊，以礼法道秩序随宜调节为理想社会秩序的管子学派及其后世继承者也好，等等，诸家思考治国之道、讨论治国方略，没有不在礼制和法制问题上发表意见的，没有能够绕过了对这两个问题的思考而能形成自己的看法主张的。
礼制即礼治的思想，发端于西周，成于儒家，以孔子、孟子、荀子到汉儒传统相承、形成“三礼”为代表的礼治理论体系为标志。礼制礼治的核心是制礼作乐、建立和维护尊卑贵贱的等级次序，实行礼制规范、教化为主的统治。强调道德手段的人心教化功能、礼仪示范的社会控制功能、秩序维护作用，讲究为人处事按照礼制规定的秩序去体认人际关系，把握礼节分寸，注重办事的规矩、程序、仪式、形式，以礼相处，按规矩办事，也就是强调礼义指导、礼仪约束的程序化、程式化，强调礼教为先、礼制对经邦治国的重要性，是儒家礼制礼治思想的主要内容。
法制，即法治的思想发端于春秋，成于法家，以子产、李悝、商鞅到李斯等人总结本国立法执法实践，整理建立从“法经”到《秦律》的成文法典为标志，形成完整的思想体系。强调法律手段的赏功刑罚作用，讲究信赏必罚，注重法律制裁的伸张正义、惩恶扬善效果，也就是强调法治为先、法制对经邦治国的重要性，是法家法制法治思想的核心内容。
