杜佑对国家的目的问题，亦即统治者建立国家，进行治理的目的是什么的问题作过深入的思考。富国安民的目的论，是产生于“王天下”分封制国家向“家天下”郡县制国家转型时代的儒家为主的先秦诸子传统思想观念，以后经过秦汉思想家的改造，成为更适应“家天下”郡县制时代的国家发展需要的观念。深谙儒家为主诸子学说的杜佑，对这种思想观念是很了解的。并且身体力行，吸收消化，使之成为自己的思想认识、看法主张，不仅在长期的从政生涯中积极实践，“以富国安人为己任”，而且在着述《通典》、考察历代治国经验的过程中，也始终坚持以这种观点为指导，将其思想贯穿于全书的编纂写作，以之为考察制度沿革、判断政治得失的根本依据。换言之，富国安民的治国思想，是贯穿杜佑思想的一条红线。他作为政治家、思想家，在政治、经济、社会和文化等方面所作的全部问题思考，都是围绕着富国安民这个主题展开的。
杜佑的时代，唐朝统治遭受安史之乱战争的沉重打击，开元盛世成为过去，藩镇割据，人民流离，整个社会的发展处于一种国不富、民不安的困难状态。杜佑对这种社会现实有清醒的认识，并且为之深感不安，希图改变。他作《通典》考察治国之道，致力于探讨的核心问题，就正是类似如何改变社会现实，解决国不富、民不安这样的问题。富国安民的治国目的，因此可以说是贯穿于杜佑《通典》全书的根本精神，是他着书立论的思想基础，全部问题研究的出发点和落脚点。再具体些说，经济上“足衣食”、“致人庶富”，政治上立制度、“设职官”、“兴教化”，最终达到国富民安，实现唐朝统治的长治久安，这样一些问题，就是杜佑在编纂着作过程中力图思考并回答的主要问题。
杜佑的富国安民治国目的论可以认为体现为以下两个方面的内容。
一是治国“在乎足衣食”，物质基础是政治、社会、文化等一切发展的基础，是社会安定的根本，也是国家致治的根本。
杜佑的这一思想，本书前面已经提到，他在前已引及的《通典自序》一文里，在说明编纂意图时，就曾有最为清楚的阐述表达。以后在修订食货典时，在一条注里又有阐述。我们不妨再引其文，作进一步的回顾分析。杜佑在《通典自序》里这样写道：“夫理道之先，在乎行教化；教化之本，在乎足衣食；易称聚人（民）曰财。洪范八政，一曰食，二曰货。管子曰：仓廪实，知礼节，衣食足，知荣辱。夫子曰：既富而教，斯之谓矣。
夫行教化在乎设职官；设职官在乎审官才；审官才在乎精选举。制礼以端其俗，立乐以和其心。此先哲王致治之大方也。”
可以看出，杜佑思考治国之道，对于物质基础是一切事物发展的基础，思想认识上是非常明确的。他认为，正如管子、孔子等先贤所阐明的那样：先富后教。治理一个国家，先使老百姓富庶起来是最重要的。教化固然重要，但“教化之本，在乎足衣食”，首先解决人民致“富”的问题更重要。“仓廪实、知礼节，衣食足、知荣辱”，“既富而教”。物质需求得到满足，衣食温饱问题解决了，精神需求的满足，文化生活的发展，良好社会秩序的形成才有保证，也就是才能进而谈礼义道德的学习修养、政治秩序的理解遵奉等其他问题，做到社会安定，国家长治久安。总之，发展生产，发展经济，打好物质基础，是重中之重，国家治理的头等大事。
这里应该指出的一点是，杜佑的这一思想，与汉初贾谊等人的“富安天下”论在精神实质上也是一致的，当是受其思想启发影响的结果。换言之，杜佑的思想，与汉儒的思想也有继承关系，而且应该是更直接的继承关系。这一点，本书后面将有论及，这里不作展开。
在《通典·食货典·丁中》条，杜佑以引述孔子师徒的对话为例，再次谈到了这个问题，并且强调提出了“国足则政康、家足则教从”的观点。他这样写道：“昔贤云：仓廪实知礼节，衣食足知荣辱。夫子适卫，冉子仆，曰：美哉庶矣！既庶焉，又何加焉？曰：富之。既富矣，又何加焉，曰教之。故知国足则政康，家足则教从，反是而理者，未之有也。”即杜佑认为，国家富足了，政治施为就好做，秩序运行就健康正常，人民家足了，则国家推行的教化政策就容易为民遵从。而达到国足政康、家足教从的前提条件，就是先使人民富庶起来。此外再没有其他的致治之道可循了。
二是在杜佑看来，富民只是治国目的的一个方面，是目的，也是手段。就手段而言，富民又是为富国，从而为设职官、制礼乐、行教化，建立礼法秩序，最后达到安民、实现社会富庶文明、人民生活安定的政治目的服务的。
这一思想又包含两层意思。首先，杜佑认为，治国的目标是双重的，即必须“富”和“安”兼顾。“富”是治国的经济目标，“安”是治国的政治目标。判断一个国家的政治运作、制度施为、国家治理的程度是否达到了目的，实现了目标，不仅要看是否致“富”，而且要看是否致“安”，经济目标和政治目标应该联系在一起去判断。亦即：“富”和“安”是一个问题的两个方面，二者互为条件，相辅相成，是紧密地联系在一起的。没有“富”谈不到“安”。反过来，没有“安”也做不到“富”。因此，治理国家，制定政策，安排制度，两者必须结合起来，同时考虑。
既重视“富”的目标，也重视“安”的问题。这里应该指出，将“安”也视为重要的治国目的之一，是儒家思想的传统观念，先秦诸子如此主张，秦汉以后的思想家也莫不如此考虑问题。
杜佑也是如此考虑问题的。另外，以上分析的这层意思，杜佑没有直接的论述，但是我们从有关的论述可以体会出，他确实是按照这样的思路来思考问题的。例如也是在前引《通典·食货·丁中》条，杜佑在讨论人口统计的重要性时，写了这样一段话：“古之为理也，在于周知人数，乃均其事役，则庶功以兴、国富家足，教化从被，风齐俗和。夫然，故灾诊不生，悖乱不起。及理道乖方，版图脱籍，人如鸟兽，飞走莫制，家以之乏，国以之贫，奸冗渐兴，倾覆不悟。斯政之大者远者，将求理（治）之道，非无其本欤！”这段话，就是杜佑重视“安”的治国目的的反映。其中的“灾诊不生，悖乱不起”，可以认为是杜佑对“安”的状态即社会安定状况的一种理想描述。他认为，掌握人口数很重要，知道了人口数才能做发展生产、均平赋役等各种安排，实现“国富家足，教化从被，风齐俗和”。古人是这样做的，故古人的生活很理想，灾害不生，也没有悖乱的事情出现，社会很安定。后世的国贫家乏，奸宄渐兴，国家衰亡，则与放松了人口控制有关。这段话，极端强调掌握人口数对于国家治理的重要性，反映了杜佑的卓识，这里不讨论。这里想说的是，从其中关于人口统计、社会财富生产与国家治乱安危关系的论述，我们可以看出杜佑很重视“安”的问题，他赞扬古代治世的社会生活，不仅有一个国富家足、教化从被、风齐俗和的判断标准，而且还有一个“灾诊不生，悖乱不起”即“安”的判断标准在里边的。
又例如，前面引过的《通典·职官典·王侯总叙》，杜佑在讨论封建论问题时说过这样的话：“天生蒸人（民），树君司牧。
人既庶焉，牧之理得，人既寡焉，牧之理失。庶则安所致，寡则危所由。……但立制可久，施教得宜，君尊臣卑，干强枝弱，至人富庶，享代久远，为理之道，其在兹乎！”又《通典·食货典·轻重》“论曰”，杜佑在讨论轻重之法的重要性时写道：“自燧人氏逮于三王，皆通轻重之法，以制国用，以抑兼并，致财足而食丰，人安而政治，诚以为邦之所急，理道之所先，岂常才之士而能达也。民者，暝也，可使由之，不可使因之。审其众寡，量其优劣，饶瞻之道，自有其术。”《通典》卷一八五《边防序》，杜佑在讨论边防、外交关系问题时写道：“夫天生庶人而树君司牧，语治道者，故当以既庶而安为本也。”以上所引这些话，也都是杜佑重视“安”的治国目的论思想的反映，这里提一下，不再作展开讨论了。
其次，在杜佑看来，治理国家，要做到民富，也要做到国富。民富重要，国富也很重要。国富是君王经邦治国、安定社会、达到民安的重要物资条件。国富才能民安，民安需要国富。国富，才能满足包括皇室消费、官吏俸禄、行政、军事、文化事业费用开支等在内的各种国家管理事务经费需要。国富即国家有人、财、物经济实力，国家财政收支有保证，施政办事经费充足。国富与民富的关系，也是互为条件、相辅相成的关系。其中民富是基础，是国富的前提。杜佑从“国用”、国家财政，即国家的治理行为需要人力财力物力等财政经费及物用支持的角度，思考探讨了这个问题。他在《通典》第一篇《食货典·田制》篇的一开头就写道：“谷者，人之司命也，地者，谷之所生也，人者，君之所治也。有其谷则国用备，辨其地则人食足，察其人则徭役均。知此三者，谓之治政。”在这段话里，杜佑以浅显的语言阐明了这样的道理：维持生存的物质需要是第一需要，无论是从事生产者还是从事管理者，被统治者还是统治者，首先都要吃饭，才能谈及其他。所以，“谷者，人之司命也”，“有其谷则国用备”。谷自地出，粮食生产靠土地。
土地的水土、地力等自然条件不同，适种的谷物品种不同，产量也不一样。粮食生产需要了解并根据土地条件进行，才能满足需要。因此说，“辨其地则人食足”。又收取赋税、征发徭役，是国家动员人力物力进行国事活动的主要形式，而赋税、徭役都来自人民，需要作出适当的制度安排，使之能够合理负担，所以说，“人者，君之所治也”，“察其人则徭役均”。谷、地、人是治国三要事，懂得这个道理的统治者，才是懂得怎样治国的统治者。可以看出，杜佑思考食货、田制、人口问题，论述谷、地、人的重要性，并不是简单地就事论事，而是站在国家统治需要的高度，冲着如何做到国富以满足国用需要问题来的。
在他的思想里，安邦治国，为所需要的国用准备和提供足够的物质财富是头等大事。国富，是实现安邦治国目标的条件。
而谷、地、人这些问题之所以重要，主要就在于它们都与国富和国用问题直接相联系。另外，《通典》全书，开篇就讲食货问题，把谷足、地辨、赋均的问题提高到治国理政三要事的高度来认识，这一点，也反映了杜佑对国富与国用关系问题重视的程度。
（三）经济-制度-教化次序的制度安排施政观
富国安民的目标，要靠一定的制度安排和政治管理来实现。走经济-制度-教化的治国之路，从物质的层面，到制度的层面，再到思想精神的层面，以合适的制度安排为主线，作为连接经济和文化的必要环节，作为施政治国、实现富国安民的首要条件，通过制度管理实现国家治理，这样一种思想，就是杜佑的经济-制度-教化的制度为主施政观。
杜佑对诸如国家的产生、国家的本质、职能、领土权、统治权等权力合法性的赋予取得，以及相关制度制作的起源等等这些在现代来说属于国家学说政治哲学方面的问题没有作过太多的思考探究，与不好术数之学一样，他似乎也不喜欢国家的产生、君王权力的合法性等这类政治哲学意义的形而上的、纯学理的话题。作为一个注重实际、经世致用的思想家、政治家，他更为关心的是实际政事、人事，国家如何行使管理职能、实现政治目标的问题，亦即政策制定、制度安排、程序设计、行政运作实施之类可操作性强的实际管理问题。
虽然，对于国家的产生，君王权力合法性的取得一类问题，他也是有过思考的。比如说，在前引讨论封建论的一段话里，他曾谈到过“天生蒸民，树君司牧”的观点，这种观点，如从合法性的问题角度分析，实际上相当于“君权神授”说或儒家传统的天意自然国家产生说。亦即关于国家的产生，杜佑的思想是传统的，他与儒家传统的大多数思想家一样，用天意或天道自然的观点，来解释国家和君王权力的产生，视国家和君王的产生为一种天意安排的过程。天生人，地生万物。人类社会是自然形成的。有人群的地方就有社会，就有组织管理、安排生活秩序的需要，也就是说，有建立国家组织、设官而治、实行君王管理的需要。这就是杜佑“天生蒸民，树君司牧”观点的含义。君即国君，牧即管理。国君如何产生并拥有牧民的权力呢？体会杜佑这句话的意思，没有别的途径，与“天生蒸民”一样，也是出自天意的安排。又比如，在《通典·刑法典·刑法序》里，杜佑在讨论法律的产生问题时，通过援引前人说法，表达过一种“群而聚之是为君矣，归而往之是为王矣”的观点。这种观点认为：人为万物之“最灵者”，可以“胜物”生存，但“不能群则不能胜物”，即人不组织成“群”则不能胜物生存。“群”即有人出头聚集组织，建立国家。故“群而聚之，是为君矣，归而往之，是为王矣”。这也是对国家产生问题的一种解释，而且是一种朴素的进化的唯物的认识，与天意论的观点稍有不同。而杜佑援引这种观点，反映出他也曾经顺着这样的思路作过问题思考的。总之，杜佑虽然没有直接讨论过国家的产生问题，但对这个问题是作过思考，并且也有自己的观点看法的。
国家起源的问题是中外历史上不同社会发展阶段很多思想家学者都研究讨论过的问题。出现过种种说法，如暴力说、掠夺说、契约说、神意说、历史进化说、阶级斗争说，等等。神意说是古代社会比较普遍的说法。我国古代的种种观点，如天命说、君权授命于天，以及五行五德终始应天承运说等等，多属这种说法的范围。在这个问题上，杜佑的“天生蒸民，树君司牧”观点也只是继承成说而已，没有更多的新意探讨。
杜佑真正关注并悉心加以探讨的，主要还是政事、人事中如何发挥制度的作用、国家如何通过一定的制度安排施政致治的问题。换句话说，是在认可现有的国家体制形式及其权力合法性的前提下，执政者如何通过合理的制度安排及实施，行政施为，行使国家管理职能，实现富国安民政治目标的问题。
在杜佑看来，一个国家要行使政府管理职能，行政施为，达到治国目的，实现富国安民目标，需要哪些制度安排呢？看一下杜佑《通典》一书总结提出的供统治者参考的国家政治建设方案，描绘的治国蓝图，设计的制度安排体系，有助于认识和回答这个问题。一部《通典》，其实就是一部浓缩了的关于中古时代国家政治建设、制度安排的框架设计图。
前已介绍，《通典》根据前人经验和杜佑自己的认识，把国家政治事务划分为食货、选举、职官、礼、乐、刑、兵、州郡、边防等九个门类。这九个门类，就是杜佑对国家政治建设和制度建设问题的概括总结，分别涉及到经济制度及管理、人事制度及管理、行政制度及管理，以及礼法制度、刑法制度、军事问题、行政地理区划、民族国际关系等等事务领域。杜佑思想里的国家政治、政府事务，包括政府职能、施政项目、制度安排等等，亦即建设一个国家、治理一个国家需要做的重要事情，需要处理解决的主要问题，大致上就都涵盖在这些领域里了。
