1995年，克林顿政府在《信息基础建设计划》中提出了一系列涉及隐私权保护的原则。这些原则规定信息搜集者必须对所搜集的信息保密，指出：“直接从个人那里搜集信息者，必须提供这些适当、相关的信息，即为什么搜集信息？信息的用途？如何保证信息保密、完整和真实？提供或拒绝提供信息有何后果？补救措施？”尽管如此，政府对电子商务还是采取了放任自流的政策。在《全球电子商务框架》中，甚至表示政府应该避免过分限制电子商务。
1996年，非盈利组织“媒介教育中心”向联邦贸易委员会正式提出针对儿童的在线交易问题，指出这些行为具有“误导性、欺骗性和侵犯性”。与此同时，它还发表了一系列关于网上儿童信息搜集的行为指南，呼吁经营者要征得家长同意；并要求其提供对以前搜集信息的修正程序，以及能够防止信息将来用途的程序。1997年，联邦贸委会组织了一系列在线隐私权保护方法的研究，并于下半年发表了《关于儿童网站隐私保护概览》。
“概览”声明有86％的网站搜集儿童个人信息，其中只有极少数，约4％的网站征求家长同意。“概览”强调保护儿童网上隐私的重要性，吁请“国会”出台政策加以规范。
为了回应，1997年，儿童广告审查小组修订了《指导准则》，制定了关于在线广告的规约。在“交互性电子媒介（即网络）的指导准则”一章中，“审查小组”清楚地表明：“在获取任何可确认的个人信息以前，公司必须取得家长许可，无论信息用途如何”；“儿童广告的一般原则适用于在线广告”。此外，它还采纳了一些专门的指导准则，指导13岁以下儿童的在线消费和在线收集个人信息行为。例如，在资料收集部分，《指导准则》声明，广告者应当：1）在要求儿童提供信息之前，提醒儿童要得到父母允许；2）告知为什么要提供信息，这些信息是否与他人（或组织）分享；3）告知潜在的信息收集；4）如果收集可以辨认的个人信息，网站须作出“合理的努力”以征得其父母的允许。当“审查小组”发现一则广告或网址的行为与《指导准则》不符时，它便“通过广告者的自愿合作寻求改变”。在这同时，许多大型私营企业也做出回应，如1998年6月，成立了“在线隐私权保护联盟”，要求其成员保护网上个人隐私；该联盟还制定了一系列涉及从12岁以下儿童那里获取信息的原则。
但是，联邦贸委会发现，到1998年3月为止，也就是“审查小组”的《指导准则》公布将近1年以后，严重问题仍然存在。
有89％的网址收集一类或多类儿童个人信息，其中只有23％的网址要求征得家长许可，7％的网址说它们事后将告知家长，少于10％的网址给家长对于信息未来用途的选择权。联邦贸委会还发现，“那些收集个人身份信息的网址也收集其他类型的信息，从而使自己能够全面地认识儿童”。联邦贸委会的考察结果，揭示了这些网址一直在使用各种技术手段征求个人信息，包括注册、竞赛、理想、常读的书目、交友活动和获奖情况等，还要求儿童提供其他人的信息。
网上儿童隐私权保护存在的问题很多，不仅限于网上冲浪，来自商家的垃圾电子邮件和聊天室同样引发隐私权问题。许多站点（不仅儿童网站）通过便捷的链接把儿童引向不适当的站点（如产品、性等），儿童遭遇的风险更高。另外，一些网站还通过许诺给儿童“好处”，引诱他们加入俱乐部，从而更有效地把儿童带进“市场”。
四、比较：自律原则对网络传播的适用性
自律在约束儿童电视广告方面取得了较好成绩，而在儿童网上隐私权保护方面目前效果却并不理想。自律的适用原则基本上可以解释其原因。电视儿童广告和儿童网上隐私权保护都受到了来自外界，也就是政府规约的威胁，这能促使媒体产业选择自律。广告自律的效果随着外界压力的强弱而有变化，越是政府压力大，自律越有成效，说明政府在媒介自律中起着不可低估的作用。例如，美国全国广播工作者协会能够实现对电视广告的限制，是基于联邦通讯委员会在更换电视台执照时要查看其广告数量这一事实。同样，儿童广告审查小组努力阻止不公正和欺骗性的儿童广告，也受到了联邦贸委会（有时是FCC）强制行动的支持。然而，在儿童网上隐私权保护方面，政府由于倾向于放任自流，缺乏强有力的监督审查和制裁机制，自然使儿童网上隐私权保护的自律效果不彰。
标准的可操作性以及程序的公开性对于自律的成效也显得十分重要。《电视条例》中，儿童广告条例得到了较好的贯彻，而有关儿童节目条例却形同虚设，就是因为后者主观性强而不易把握，前者则具体、直率从而好测量、易操作，如广告每小时不超过9.5分钟的时间限制。儿童广告审查小组的《指导准则》
也作了同样具体的规约，如对推销商品的方式、如何保证安全等都作了十分具体的规定。这样，实施起来也顺利多了。但是，儿童网上隐私权保护的自律条例，由于网络本身传播方式的多样性，以及侵权方式的多样性而不易操作，条例的规约便显得空泛，成效当然不大。因此，约束的条款应该尽量地容纳量化的标准。与此同时，儿童广告审查小组的运作模式类似NAB，在《指导准则》的制订中还注意了自律程序的公开性，它强调接受公众举报，努力公开自己的行为；甚至还设立了一个学术咨询委员会，其中有若干公众代表参加，并经常与非产业团体进行磋商。
此外，还有一些其他条件影响自律发挥作用，如制裁措施是否得力。儿童广告审查小组虽然不具备强制执行的权力，但是如果广告商不配合，它可以将案子移交给有强制执行力的政府机构处理。与此相反，联邦贸委会却没能对违规的儿童网站采取有效的惩罚措施，只是要求通过商家的“自愿合作”来寻求改变。这样，由于违规带来的利益诱惑大于守约的好处，必定造成令难行而禁不止的局面。
电视和网络两种媒体自律规约的效果不一样，显示出新旧媒体自身的差别。网络传播的自律难度还在于以下一些方面。
1.产业结构方面的因素
虽然广告商和广告代理机构数量众多，但电视台数量有限，而且存在着在市场中占主导地位的公司——三大公司网，这自然便于运用其优势地位推行市场权力。相比之下，网站目前还没有这种有利条件。供应儿童网址的公司，除了包括同样的广告者外，范围要更大得多。再者，电视上儿童广告产品的数量相当有限，主要是玩具、早餐食品和速食食品；而网上产品类型则包罗万象。这些无疑都给网络传播规范带来了难度。
2.技术方面的因素
网络传播方式的多样性使制定一个量化的、细化的、易操作的自律标准显得困难。例如，儿童广告“审查条例”要求“家长许可制度”，在儿童提交个人信息前，必须征得家长同意。而多数网站仅仅显示需要家长许可的字样（调查显示，相当数量的网址中该字样不醒目），并未要求家长确证同意；在眼花缭乱的画面的引诱下，许多儿童会越过家长而提交信息。一些比较负责的网站尽管要求必须有家长的书面同意或电话同意，但被证明这与网络快速、交互的传播特性不相容，会给人们带来不方便，并会因此把许多网民拒之门外，使网站自己处于不利地位。
所以，在在线传播与实际的家长许可之间取得平衡确实困难。
再有，网络的超文本链接方式、邮件垃圾等都会轻易地把儿童引向危险境地。
虽然目前自律在网络传播方面尚未取得预期效果，但因此认为自律原则对于网络传播不适用便未免轻率。以上分析只是说明有效自律原则还没有在网络传播中得到很好贯彻，网络传播自律至今尚不成熟，需要借鉴其他媒体自律的经验。
自律要在网络传播中发挥作用，首先必须遵循有效自律的适用原则；其次必须考虑网络媒体的特殊性和网络技术的特性；此外，还必须特别注意要制定出更具操作性的、客观的自律规则。
五、结论与启示：可操作性和执行能力
网络传播在我国起步较晚，但同样遇到了管理的困难。我国目前网络传播在版权保护、隐私权保护和信息污染等方面都存在着管理上的问题。与报业和广播电视业一样，我们过多地依赖政府立法或出台相关政策，较少运用自律进行管理。至今，我国政府已颁布的有关网络传播的法规有《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务办法》、《互联网从事登载新闻业务管理暂行规定》和《互联网电子公告服务管理规定》等；然而业界自身却尚未对互联网传播采取自律行动。
客观地说，媒体自律在我国始终是薄弱的。我国新闻业自律组织主要是中华全国新闻工作者协会和各省市记协；中国广播电视学会及其各省市学会虽然作为学术研究机构，但近年来也兼顾到媒体自律方面，发挥了一些自律组织的作用。但是，应该看到，这些组织结构松散，成员主要来自媒体的离退休人员和部分负责人、学者，年龄一般较大；再加上经费不足，对媒体有依赖，因此，这些自律机构的独立性、公正性和工作效率都受到一定的限制，影响了管理效果。近些年，“记协”和“广电学会”虽然通过发布一些规章来对媒体施加约束，如《中国新闻工作者职业道德准则》，其主体部分规定：“一、全心全意为人民服务。
二、以社会效益为最高原则。三、遵守法律和自律。……六、保持廉洁奉公的作风。七、发扬团结协作的精神。八、增进同各国新闻界的友谊与合作……”这些规定由于本身比较宽泛，主观性强，缺乏可操作性，给具体的执行和评估都带来困难，自然难以发挥效力。
我国现有的媒体自律不够完善，并不十分契合网络传播的要求。网络传播更需要有效的自律，因为它面对的是一个迅速变化的市场，它比任何其他产业更需要对日新月异的技术更新做出迅即反映。无论从自律的目的和优势看，自律在网络传播中都是不可或缺的，是与政府约束并存的。网络媒体的自律应该比政府的立法约束更细化、具体化；同时，它也应更具弹性，更能随着形势而变化，这样才能适应网络传播的发展特性之要求。
在许多方面，自律应该先于政府约束而存在，为后者提供立法的参考。
网络传播要行使有效的自律，一定要注意吸收以往传统媒体自律的经验和教训，同时要善于借鉴国外的先进经验。首先，必须明确政府的角色。政府需要施以足够的压力，需要积极参与、帮助业界实施自律，检查、监督媒体自律执行情况和自律标准的合理性。同时，对违规者需要依靠某些权力机构进行有效的惩罚，以维护自律的成果。在这个过程中，需要把握的是，政府不是自律的主体，而是自律的辅助者。自律主体是网络媒体自己。本末倒置将使自律失去弹性和灵活性，从而丧失自律的意义。
其次，对我国网络媒体来说，自律标准的可操作性不容忽视。当前，我国报业、广播电视业自律效果不彰同其自律标准的模糊、空泛、主观性强有着直接关系。网络媒体自律规范的可操作性包括：1）自律规范必须尽可能量化、具体、客观，即根据网络媒体的特点，制定出细化的自律规则。2）必须制定明确可行的奖惩方式，借助经济手段和行政手段来强化自律效果。3）提高自律手段的技术水平，网络媒体的自律是一项技术含量相当高的工作，显然不能沿用传统媒体自律的操作方式；网络媒体的自律机构需要积极投入相应的软件开发，以便运用相应的技术手段准确和科学地跟踪、评估、监督和制裁媒体行为，有效地实施管理职能。
此外，网络媒体必须建立有执行能力的自律机构。一个有执行能力的网络媒体自律机构，第一要求其具备独立性，不受网站、传统媒体、政府机构和利益团体的干扰。因此，其成员的构成不能局限于网站本身，同时应有常规的资金来源，并保证经费充足。第二，机构成员必须具有相当的技术素质，能够准确、科学地评估网络传播行为；还应具备协调能力，能及时解决争端，果断地采取奖惩措施。第三，自律机构的工作必须常规地通过媒体告知公众参与监督，增加透明度，以避免机构的不作为和不公正。
网络传播管理任重而道远，我们需要不断地学习和摸索。
（2001年12月）
本文参考资料：
1.《媒介与自律》专题，《联邦通信法杂志》1999年第5期。
2.《儿童网上隐私权问题》，《广播与电子媒介杂志》2000年春季号。
3.Lexis-nexis数据库。
4.DavidM.Rabban：《被遗忘的言论自由》，剑桥大学出版社1997年版。
5.《世界广播电视参考》1998-2001年度。
6.“Journa1ismQuarter1y”1997-2001年度。
