（５）多方参与原则。所谓多方参与，是指在城市社区法的体系构建过程中，不仅要有法学理论研究者以及社区发展方面的专家和学者的参与，同时需要城市社区基层工作者的参与。多方参与的原则要求我们在制定城市社区法律的过程中，既要听取各研究机构、高校法律专家和社区研究专家的意见，更要注重听取来自城市基层社区工作者的呼声、看法和意见。通过各种渠道，把各方面的矛盾、问题、意见都提出来，然后经过认真研究、反复讨论和修改，最终制定出的法律才能符合城市社区发展的实际需要，才能为大多数居民所接受，才能在城市社区发展的实践中行得通，才能真正达到法律所设定的目标。
（６）循序渐进原则。所谓循序渐进，是指在城市社区法体系的构建过程中，要按照一定步骤，有计划地逐步制定并出台法律，不能急于求大、求全、求快。当前要制定出完备的城市社区法既是不可行的，也是不可能的，所以在立法内容的选择上，我们要抓住社区发展中所急需调整的社会关系，尽快制定专门法律加以规范，对有些需要得到法律的调整，但一时限于经验或其他方面的原因，难以制定较为成熟的法律的问题，我们可先选择低层次的立法形式进行。如，对一些城市社区中存在的共性问题，可先由国务院相关部委或地方政府部门出台规章加以解决，待条件成熟时再制定行政法规、地方性法规或其他基本法律。
四、城市社区法律规范体系中存在的现实问题
现阶段社区法制建设中存在的问题是一个复杂而又带有综合性的问题系统，既有社区法律规范体系本身的问题，又有与现行社区组织及管理体制直接相联系的法律或法制问题，同时，社区的法制问题又可以从不同的管理层面和不同的管理领域进行诊断及分析。这里，主要从社区法律规范体系本身以及街道行政管理和居民区自治管理两个层面进行分析。
依法治理社区或者说社区管理法制化的首要条件是有法可依。事实上，长期以来的社区建设和社区管理过程中，已经形成了一批可以作为社区依法行政、依法管理、依法办事依据的法律法规。据上海市浦东新区法制办公室的初步梳理，截至１９９８年底，街道与居民区两个层面的管理中涉及的法律法规共１３０多件，其中，居民区管理层面涉及的法律法规共４５件。借用法理学的概念，这批数目不少的法律法规的总和可以称之为“社区法律规范体系”；同时，根据法理学的要求，法律规范体系应具有系统性，包括法律体系结构的完整性、法律法规的统一性、法律规定的一致性等。如果按照这一要求来衡量，现行社区法律规范体系则明显缺乏内在的系统性，其主要问题表现如下：
（一）城市社区组织法体系结构不完整
通过对街道办事处和居民委员会这两个层面的社区组织法体系进行比较，就会发现一个明显的问题：居民委员会的组织法体系结构较为完整，而街道办事处的组织法体系结构则相对不完整。
在居民委员会的组织法体系中，２００４年３月１４日第九届全国人大第二次会议通过的《宪法》（修正案）第１１１条对作为城市基层群众自治组织的居民委员会做出了原则性规定，使居委会的存在具有作为国家根本法的宪法的法律根据；同时，根据宪法这一规定，国家权力机关制定出了《城市居民委员会组织法》（１９８９年），各地方权力机关或行政机关制定出了居委会的地方组织法或行政法，如上海市政府制定了《城市居民委员会工作条例》（１９８６年）。由此，形成了宪法、国家组织法、地方组织法等三位一体的居委会组织法体系。
在街道办事处的组织法体系中，尽管《宪法》第１０５～１１０条对乡镇、区县、省（直辖市）三级政府做了规定，第１１１条对作为基层群众自治组织的城市居民委员会作了原则性规定，但对介于城市区政府与居民委员会之间、作为区政府派出机关的街道办事处却未作出任何规定。
只是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（１９９５年第３次修订）在第６８条规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府的批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”此外，１９５４年１２月由国家权力机关制定的《城市街道办事处组织条例》已经不适用现阶段的实际情况。由此可见，与相对完整的居委会组织法体系相比，街道办事处的组织法体系，一是缺乏作为组织法基石的宪法依据，二是缺少作为“基本法”的街道办事处组织法。
由于缺乏宪法和国家层面的街道办事处组织法这两个层次的上位法，各省、直辖市制定的街道办事处条例就只能以《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第６８条的规定为依据。
（二）社区法律体系的法规条文庞杂
构成社区法律规范体系的１３０多个法律文件可以划分为两大部分，一部分就是专门规定社区管理的法律，包括规定街道办事处行政管理的组织法、居民委员会自治管理的组织法以及规定社区物业管理专门法规等，这一部分可以称之为社区“专门法”；另一部分则是各种法律文件中涉及社区管理问题的法律条文，包括社区管理涉及的１３０多个法律文件的绝大部分，这一部分法律文件暂且称之为“相关法”。如果说社区专门法的问题是组织法体系结构不完整，那么社区相关法的问题是法律文件及其法律条文的庞杂，甚至给人以杂乱无章的感觉。按照法律效力等级区分，１００多个相关法包括宪法、法律、行政法规、行政规章、地方性法规、地方性规章等；这批相关性法律文件中，共有５００多项条款涉及街道办事处和居委会的社区管理问题，具体涉及约５０个领域的管理职责，包括社区管理、居委会管理、地名管理、房屋管理、规划管理、婚姻管理、集市管理、经营管理、审计管理、统计管理、金融管理、献血管理、消防管理、信访管理、园林管理、征兵管理、河道管理、归侨管理、国旗管理、收养管理、外来人口管理、教育管理、文体管理、劳动管理、劳教管理、招贴管理、法律服务、法制宣传、国防教育、防汛工作、计划生育、价格监督、妇女儿童保护、青少年保护、老年人保护、少数民族权益保障、残疾人保障、社会援助、收容遣送、民间纠纷处理、监察执法、治安防范、红十字会、环境保护、爱国卫生、化学救助、公用电话等。
五、根据当前城市社区发展的迫切需要，逐步构建城市社区法的体系
目前制定一部综合性的社区发展的法律或法规的条件尚未完全成熟，在近期内出台该法律更是不可能的。但有关社区发展的各个不同部分的法律、法规制定，则应按照循序渐进的原则进行，使社区发展逐步走向有法可依。从社区发展的实际出发，结合现存的法律、法规，借鉴台湾地区的经验，笔者认为当前我国社区发展法应首先着重抓好以下几方面的立法工作：
（一）应尽快制定并出台一部综合性的《社区管理法》
社区发展内容广泛，包括社区规划、社区服务、社区保障、社区文化、社区卫生、社区环境、社区教育、社区矫治、社区体育、社区安全、社区组织、社区社会工作、社区自治和社区参与、社区管理等。在诸多发展要素中，如何规范各要素内部、各要素之间以及多个要素之间的协调发展，如前章所述，制定一部综合性的《社区发展法》是必要的。但是要看到，在当前要制定这样一部法律，对社区发展的各个要素以法律进行全面调整是不现实的，也是不可能的。我们要注意将社区发展中已取得的经验和教训中需要并适宜于以法律的形式来反映、体现、肯定和调整的部分制定相关的法律。因此应在考虑当前社区管理体制已有所改革和发展的基础上，制定一部综合性的《社区管理法》，对社区中的国家、市场主体、自治组织和专业性的社区服务组织和社会工作机构的地位和职能及它们之间的关系给予定位和调整，从而划清社区发展中政府行为和社区行为、专业管理和综合管理、市场管理和行政管理及自治管理的界限，化解它们之间的矛盾和冲突，从而促进社区发展的有序进行。
（二）尽快制定和完善一批社区组织管理法
社区组织管理法是调整社区组织设立、变更、终止过程中发生的社区管理关系以及社区组织内部管理过程中发生的各种关系的法律规范的总体。对于社区组织管理法，根据当前社区组织的发展状况，可分为三大类：社区党政组织管理法、社区自治组织管理法、社区服务组织和社区工作机构管理法。社区组织是社区发展的主体，制定和完善它们的法律，使之有法可依，对社区发展意义重大。从当前的实践来看，首先要做好《城市居民委员会组织法》、《城市街道办事处组织条例》的修改和完善工作。《城市居民委员会组织法》颁布于１９８９年１２月，不仅许多条款规定过于原则，使居委会工作无所适从，也缺乏一般法律规范应具有的制裁要素，进行全面修改已是势在必行；《城市街道办事处组织条例》颁布于１９５４年１０月，至今未进行任何修改，虽仍然有效但已经十分陈旧，应尽快对其进行修订，恢复其权威性。其次，应尽快制定一部单行的《住宅小区业主委员会组织法》。业主委员会作为我国住房商品化制度的产物，应是一种代表小区全体业主对物业及相关公共事务实施综合管理的群众性自治组织。国家建设部１９９４年３月颁布的《城市新建住宅小区管理办法》将其定名为住宅小区管理委员会，对其权利和义务以及与物业管理公司的关系进行了规定。时隔七年，全国各地城市住宅小区大部分均已成立业主委员会，各地也出台了与之相关的一系列地方性法规和规章。当前，制定一部全国性的《业主委员会组织法》的条件已经成熟。它的制定和颁布、实施，不仅会结束各地业主委员会发展中的各自为政现象，而且对于充分调动和发挥社区居民的主动参与精神、推动基层民主发展具有重要意义。再次，应加快制定社区服务组织和社区工作机构管理法。社区服务目前在我国已经初具规模，各类社区服务组织数量庞大，但对其调整、规范还停留在政策层面上，制定相应的《社区服务组织法》、《社区服务组织登记管理条例》等迫在眉睫。专业性的社区工作机构的发展在我国还处于起步阶段，如何从法律上规范其人力、资金、管理等运作机制对建立我国社区工作机构的新格局具有重要的意义。
（三）积极发挥整个法律体系的综合调整作用
社区发展在我国政治、经济、文化、社会生活中的地位和作用日益凸现，必将涉及众多领域的社会关系，因而应当发挥整个法律体系的综合调整作用。在加强专门的社区立法的同时，不但应当在其他立法的指导思想上注入保障和促进社区发展的内容并设定相关规范，而且还应在其他能发挥社区功能和作用的法律文件中，明确设定有关社区的规范。例如在有关老年人权益保障、青少年儿童保护、计划生育、住宅区规划和开发等法律、法规的制定或修改中，都应重视社区的地位和作用并设定相关规范。
六、我国城市社区法体系的构成
从我国社区发展的现状和趋势出发，依据法律体系的特征，结合以上的构建原则，我们认为我国城市社区法体系由纵向五个层次构成，而每个层次中又包括多项法律（分别见图４１、图４２）。
第一个层次，宪法。２００４年宪法涉及城市社区发展的内容和条款有：序言、第２、２１、２４、１１１条等。
第二个层次，由全国人大及其常委会制定的法律，主要包括城市社区发展法、城市居民委员会组织法、城市街道办事处（社区工作委员会）组织法、城市业主委员会组织法等。城市社区发展法是调整在社区发展过程中发生的、以社区发展为中心的各种社会关系的法律规范的总和，主要是规定社区发展的基本原则、性质、任务和各项基本制度。它是城市社区法体系的“基本法”，是协调社区发展法与其他社会部门法相互关系的基本准则，也是制定社区发展的行政法规、地方性法规和规章的重要法律依据。居民委员会和业主委员会作为我国城市社区中最重要的两个基层群众性组织，依照《中华人民共和国立法法》第二章第八条的规定必须由全国人大及其常委会制定。另外，鉴于全国人大常委会已于１９５４年１２月制定并通过了《城市街道办事处组织条例》，为保证法律的稳定性和权威性，新的有关街道办事处的组织法也应由全国人大及其常委会制定。
第三个层次，为实施第一个层次的城市社区发展法和三部组织法，由国务院根据实际需要而制定和颁布的行政法规。根据规范内容的不同，可分为城市社区工作条例、城市社区规划条例、城市社区物业管理条例、城市社区治安管理条例、城市社区服务条例、城市社区社会保障条例、城市社区卫生条例、城市社区体育健身活动条例、城市社区工作机构条例、城市社区教育条例、城市社区人民调解委员会组织条例、城市社区发展资金筹措条例、城市居民委员会工作条例、城市业主委员会工作条例等。
第四个层次，是由各省、自治区、直辖市和国务院批准的一些较大的城市、经济特区的人大及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要制定的有关社区发展的地方性法规，它是为执行国家有关社区发展的政策和法律、行政法规而制定的规范性文件。由于各城市社区发展的状况和特点不同，各地可依据法定权限和有关法律制定相关的法规，协调或解决地方社区发展中的具体问题。
第五个层次，包括两类规章：部门规章和地方政府规章。城市社区部门规章是指由国务院各部、委、直属机构为执行法律或国务院的行政法规、决定和命令，在本部门的权限范围内制定的有关城市社区的规范性文件。城市社区规章是省、自治区、直辖市和国务院批准的较大城市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区和直辖市的地方性法规制定的有关城市社区发展的规范性文件。当前，由于城市社区发展及其法制建设刚刚起步，制定法律、行政法规和地方性法规的诸多条件还不成熟，因此规章在城市社区法体系中占据着重要的地位。
以上是对我国城市社区法体系构建的初步设想，它以城市社区法为统率，以三部社区组织法为基本法律，以１４项行政法规为主干，以地方性法规和部门规章、地方政府规章为支柱，基本形成了一整套层次分明、结构协调、功能合理的社区发展法体系，从其数量、规模和内容覆盖面来看，比较符合当前我国城市社区发展的现状和趋势，有利于规范城市社区发展、健全城市社区各项法律制度，推动城市社区发展走上规范化、法制化的道路。
