由于作为社区生存环境的城市正处在不断发展与变化之中，经济体制等各项宏观体制仍在持续深化改革之中，社会主义市场经济体制仍在进一步发育和成熟之中，社区的结构形态、社会功能、管理及服务需求都处于变化而未完全成形之中，因此，现阶段的社区管理与服务的组织体制可以说是处于在实践探索过程中逐渐实现新旧体制转换的时期，难以概括出一种统一、规范、定型的模式，而且也不存在这种必要性，只能动态地把握社区管理与服务组织体制变迁至现阶段的状况。
从城市社会结构变革以及社区组织形态演变的基本态势来看，社区管理与服务已经开始由原来的大一统行政管理并由政府包揽服务向多元化管理和社会化服务转变，正在形成以政府为主体的行政管理、以中介组织为主体的社区服务、以居民为主体的自治管理的三位一体的社区组织体制。
一、调整中的城市社区行政组织体制
现阶段社区管理的组织体制基本上是一种按照组织法的有关规定而形成的行政管理体制。计划经济体制时期延续下来的传统行政组织体制，主要由作为城市区政府派出机关的街道办事处和区政府职能部门的派驻机构两个子系统组成，它们之间形成体制上的“条块”关系。
由于这一传统组织体制的变革涉及组织法的修订和整个国家行政体制的变动，因此，长期以来，尽管这一体制在社区管理实践中产生种种问题，但除了对条块关系进行局部性调整和在街道办事处规模逐渐膨胀过程中对机构设置进行不断调整之外，体制本身并没有进行过结构性改革。在现行法定体制难以变革的情况下，走出体制困境或进行体制创新的选择，似乎只有在法定体制外增设新的非正式或非法定的管理组织。这就是近年来在社区管理实践探索中创设出来的社区管理委员会。
（一）块的行政组织——街道办事处
作为设立街道办事处的法律依据，我国《宪法》在第１０５条至１１０条，对乡镇、区县、省（直辖市）三级政府的地位、任期、职权等作了原则性规定，同时在第１１１条对作为基层群众自治组织的城市居民委员会和农村村民委员会作了原则性规定，但对介于城市区政府与居民委员会之间、作为区政府派出机关的街道办事处却未作出任何规定。１９７９年制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第６８条规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府的批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”１９５４年１２月制定的《城市街道办事处组织条例》（共７条）对街道办事处的地位、设立条件及程序、工作任务、人员组成、行政经费来源等作出了规定，其中，规定“市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”由此可见，设立街道办事处的最高法律根据是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第６８条规定以及１９５４年制定的《城市街道办事处组织条例》。
上海市自２０世纪６０年代初以来，先后制定过４个街道办事处条例，即１９６３年的《上海市街道办事处工作条例》、１９８７年的《上海市街道办事处工作暂行条例》、１９９４年的《上海市街道办事处工作条例》和１９９７年的《上海市街道办事处条例》。１９９７年颁布的《上海市街道办事处条例》，就是“根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和有关法律、法规的规定，结合本市的实际情况”而制定的，该条例共１８条，分别对街道办事处的地位、设立条件及程序、人员组成及机构设置、职责及主要工作任务等做了规定。
（二）街道办事处的行政职能
街道办事处既然是区政府的派出机关，它必然代表政府行使国家行政职能。街道办事处行政职能的内容及范围随着社会事业的发展而逐步扩张，至少到现阶段为止，其行政职能经历了由少到多、由简到繁的发展过程。在街道办事处设立的初期，其行政功能单一，设立街道办事处的主要目的是为了“加强城市的居民工作，密切政府与居民的关系”；其行政职能或工作任务简单。１９５４年制订的《城市街道办事处组织条例》，只对街道办事处规定了三方面的工作任务：一是办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办的事项；二是指导居民委员会的工作；三是反映居民的意见和要求。该条例规定，街道办事处设主任１人，副主任１人，干事若干人，街道办事处共设专职干部３～７人。同时规定，市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会批准，不得直接向街道办事处布置任务。
１９９７年颁布的《上海市街道办事处条例》规定的街道办事处的行政职能大大超出了１９５４年条例的范围。街道办事处承担了社区管理和社区服务的功能，担负起物质文明建设、精神文明建设、维护社会稳定、推进基层民主、美化生活环境等重大任务。按照该条例规定，街道办事处承担１４项职责：①指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作；②开展便民利民的社区服务；③兴办社会福利事业、做好社会救助和其他社会保障工作；④负责街道监察队的建设和管理；⑤开展计划生育、环境保护、教育、文化、卫生、科普、体育等工作；⑥维护老年人、未成年人、妇女、残疾人和归侨、侨眷、少数民族的合法权益；⑦组织实施社会治安综合规划，开展治安保卫、人民调解工作；⑧开展拥军优属，做好国防动员和兵役工作；⑨参与检查、督促新建改建住宅的公共建设、市政设施配套项目的落实、验收工作，协助有关部门对公共建筑、市政配套设施的使用进行管理监督；⑩配合做好防灾救灾工作；瑏瑡管理外来流动人员；瑏瑢领导街道经济工作；瑏琐向区人民政府反映居民的意见和要求，处理群众来信来访事项；瑏瑶办理区人民政府交办的事项。同时，该条例规定，街道办事处有权组织、协调辖区内的公安、工商、税务等机构，依法支持、配合街道监察队的执法工作。
（三）街道办事处的机构设置
街道办事处通过设置系列工作机构行使行政职能。随着街道办事处行政职能的不断增加，其下设工作机构必然处于不断调整和变化之中。１９５４年的《城市街道办事处组织条例》对街道办事处的机构设置未作规定。１９９７年的《上海市街道办事处条例》对街道办事处的机构设置也只是作了原则性规定：“街道办事处按照精干、高效的原则，下设社会发展、市政管理、社会治安综合治理、社会保障、财政经济等机构。
街道办事处工作机构的设立、变更或者撤销，由街道办事处提出，报区人民政府批准。”由于《条例》未对下设机构作出明确规定，而且街道办事处及区政府对工作机构设置有一定的自主权，因此，各城市乃至各区的街道办事处机构设置并不完全一致。
以上海市浦西某区各街道办事处的机构设置为例。该区机构编制委员会办公室于２０００年底开始对全区街道党工委及办事处职能机构设置进行了调整。调整后的街道党工委及办事处主要设置９个职能科室，各科室名称及其主要职责如下：
（１）党工委办公室。了解掌握街道所属各单位贯彻执行党的方针政策及重要会议决定的情况；协助党工委领导对有关工作进行综合协调和督促检查；负责党工委文件起草、会议组织、文电处理、信息、保密工作；负责人大代表的联络工作。
（２）组织人事科。负责社区的党建工作；负责街道机关和直属单位干部的选拔、考核、任免、交流、调整、培训及日常管理工作；负责街道机关和直属单位的人事调配、劳动工资；负责街道和直属单位离退休单位干部管理、协助做好社区离休干部管理工作；负责居民区干部管理。
（３）宣传科。组织街道党员、干部和职工的理论学习、教育轮训工作；负责社区思想政治工作；指定并组织实施社区精神文明建设规划；组织居民和社区单位开展社区公德、职业道德、家庭伦理道德的宣传教育；开展文明小区、文明街区、文明单位、文明路段、文明楼组、五好家庭的创建工作；负责统战、侨务、民族、宗教、对台工作。
（４）行政办公室。协助办事处领导做好综合协调和督促检查工作；负责街道信访工作；负责街道行政法制工作；负责办事处文件起草、会议组织、文电处理工作；做好信息、档案、保卫、保密工作；负责街道日常接待（外事接待）工作；管理机关公共事务。
（５）社会发展科。编制社区社会事业发展规划；负责社区计划生育工作，控制人口数量，提高人口质量；组织开展社区教育、文化、科普活动；负责社区居民健康促进工作。
（６）城市管理科。参与编制小区建设、改造规划；参与检查、监督新建改建住宅的公共建筑、市政设施配套项目的落实、验收工作，协助有关部门对公共建筑市政配套设施的使用进行监督管理；负责与区城市建设管理部门派驻机构的业务协调工作；负责辖区内的市容环境卫生、公共卫生、防台防汛、抗震救灾、环境保护、园林绿化、集贸市场、市政道路等管理；配合城市检查管理机构在辖区内的综合执法工作；负责辖区内小税源的管理征收工作。
（７）社会治安综合治理办公室。贯彻执行区委、区政府关于社会治安综合治理的方针、政策、对街道社会治安综合治理工作实施统一领导；负责司法行政工作；负责外来流动人员管理；开展人民调解、法制宣传教育工作；开展社区法律服务工作；开展“两劳”人员帮教、安置工作；负责社区治安保卫、安全小区创建工作。
（８）社会保障科。贯彻实施《劳动法》，负责街道劳动安全，配合做好外来劳动力管理；指导再就业工作，指导劳动服务所、就业服务机构和非正规就业劳动组织的业务工作；管理社会福利事业；做好社会救助、社会帮困工作；维护老年人、残疾人的合法权益；开展拥军优属，做好国防动员和兵役工作；编制社区服务的发展规划；指导、帮助居民委员会开展业务工作。
（９）财政经济科。负责街道年度财务预决算；负责街道日常财务管理工作；定期进行财务分析、财务监督、及时汇总资金使用情况；负责街道机关内部的日常审计工作；加强对国有资产、集体资产的监督和管理；开展经济协作和招商引资工作；负责街道经济的统计工作。
此外，街道还设有党的统战和纪检组织（与监察室合署）、工青妇机关以及负责精神文明建设、计划生育、司法等工作的科室。
（四）条的行政组织——职能部门派出机构
政府职能部门的派驻机构是指由区政府若干职能部门派驻在街道辖区内的分支机构，通常与街道办事处这一“块”机构相对应而称之为“条”机构。社区中普遍设立的“条”机构主要有工商行政管理所、公安派出所（警署）、房屋土地管理办公室、环境卫生管理所、城市管理监察分队等。
（１）工商行政管理所。市区工商行政管理局的派出机构，主要在社区内对企事业单位行使工商行政管理的职能。负责对企业、个体工商户及其市场经济活动依法进行监督管理；保护合法经营，取缔非法经营，接受消费者的申诉和举报，维护消费者的合法权益；维持正常的经济秩序。
（２）公安派出所（警署）。公安部门在社区的派出机构，主要承担社区的治安及社会稳定的职能。开展打击犯罪活动；处置１１０报警；开展治安、户治、外来人口管理；组织开展群防群治，消除各种安全隐患；处理突发性事件；配合、协助有关部门化解各类人民内部矛盾；做好出入境人员的管理工作；指导社区单位内部的保卫工作。
（３）房屋土地管理办公室。市区房屋土地管理部门的派出机构，对社区内的房屋、土地行使行政管理的职能。负责各项房地管理法规、政策的宣传、贯彻；指导、规范、督促业主委员会正常运作；管理、监督物业管理企业执行业务服务规范，不断提高物业管理水平；负责对各类危险房屋的查险督修，组织抢险、排险；掌握房屋土地管理的各类基础资料动态，并及时做好注记工作；管理、规范土地使用；对涉及房地违法行为的行政处罚调查、核对、上报；及时处理职责范围内的各类投诉。
（４）环境卫生管理所。环卫所是市区环卫部门局的派出机构，只对辖区内的环境卫生行使行政管理职能。负责宣传和贯彻有关环境卫生的法规；负责环境卫生社会管理、监督和委托执法；做好环境卫生作业和服务的检查和考核，处理环境卫生投诉事件；配合其他部门积极创建文明小区。
（５）城市管理监察分队。区城市管理检查大队在社区的分支机构对社区内的城市管理行使行政综合执法职能。依据法律、法规、规章赋予的权限，对环境卫生、园林绿化、环境保护、市容市貌、路政管理、规划管理、房地管理等方面进行综合执法。
此外，从２００１年开始，按照市政府的统一布置，社区还普遍建立了社区学校。社区学校同时挂青少年活动中心的牌子，接受区政府教育局和街道办事处双重领导，负责开展社区的教育、科普、文化、体育等方面的活动以及精神文明建设的工作。有些区在街道设立了社区绿化管理所。
（五）条块虚拟整合——社区管理委员会
在社区管理中，由于体制上的结构性原因，如街道办事处与派驻机构之间在行政管理职能上存在交叉或重合关系（因而产生职责不清、责权分割、相互推诿、相互扯皮等问题），街道办事处与区政府职能部门派驻机构之间常常存在不协调或者矛盾，即通常所说中的“条块”矛盾，这一矛盾实际上成为社区管理中一大顽症。为解决困扰已久的“条块”矛盾，或者说街道办事处为了有效地行使那些与派驻机构具有交叉或重合关系的行政职能，避免或减少与派驻机构之间的行政“摩擦”，并强化社区的综合管理，许多街道在探索“两级政府、三级管理”新模式的实践中组建了社区管理委员会。
社区管理委员会一般设立若干委员会，如社会发展委员会、市政管理委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会、社会保障委员会等。社区管理委员会并不是独立于街道办事处和派驻机构之外的第三套社区行政组织机构，而是基于统一行使社区行政管理职能需要而形成的“以块为主、融条于块”、主要发挥组织、协调、监督作用的社区管理机构。社区管理委员会主任一般由街道办事处主任兼任，副主任由街道办事处的其他党政领导和派驻机构的负责人兼任，其他各委员会的主任、副主任由街道办事处有关负责人或派驻机构负责人兼任。各委员会的日常工作及具体事务由街道办事处的对应科室承担。社区管理委员会这一社区行政管理新组织形式，被看作是整合条块行政职能并可望解决条块之间矛盾的新体制。浦东新区某街道于２００１年初开始建立起了社区管理委员会。该街道社区管理委员会的组织体制，见表５１。
二、街道行政管理中的法制问题
