一、要重视城市社区法的研究和制定
建国以来，由于我国对城市社区建设的忽视以及种种历史原因，社区发展一度停滞。与之相关的法律、法规极度匮乏。尽管在２０世纪８０年代后期，随着社区服务、社区建设的开展，社区发展进入了一个高潮时期，但仍旧是处于摸索前进阶段。在这一期间，虽制定了一些法律、法规，但更多的是依靠党和国家出台的大量政策来指导和规范社区的发展。如中共上海市委、市政府就先后出台了《关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》［沪委（１９９６）５号］、《转发（市机构编制委员会办公室关于本市街道党政机构设置的意见）》［沪委办发（１９９７）１１９号］、《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》［沪委（１９９７）７号］、《转发（市社会治安综合治理委员会关于组建上海市社区保安队的意见）的通知》［沪委办（１９９８）１３号］、《转发（关于改进本市居民小区创建活动评比检查办法的意见）的通知》［沪委办（１９９８）１６号］、《转发（市政法委办公室关于进一步加强本市街道监察队建设若干意见）》［沪府办发（１９９８）４４号］、《关于进一步推进社区党的建设工作的意见（试行）》［沪委组（１９９９）５６８号］等。尽管这些政策对社区发展起到了极大的促进作用，但我国要建设法治国家和法制社会，就必须从依靠政策走向依靠法制。政策不仅不能代替法律，而且政策的效应还将对法律的实施带来一定的负面影响。在社区调研中，我们不止一次听到基层工作者对当前社区法制建设滞后的抱怨，反映社区发展（建设）“无法可依”。目前部分学者已开始注意到对研究和制定社区发展的法律、法规的重要性。但从总体而言，还未进入决策者和法律制定者的议事日程。
当前，我们必须要尽快改变这一现状，要充分认识到城市社区法作为一种新的法律现象，是随着社区在我国经济和社会中的地位和作用的不断提高而应得到健全和完善，只有这样才能保证社区发展的有序、高效和可持续进行。同时，在研究和制定社区法时，我们必须认识到，我国作为一个社会主义大国，具有自己的国情，特别是我国现行的政治管理架构与其他国家和地区有着很大的差异，因此并不能以外国没有社区发展法为由而否认其重要性和必要性。社区法制建设是一项开拓性的事业，社区法的研究和制定不仅需要依靠法律界人士，还应有长期从事社区研究的专家学者、常年工作在社区第一线的社区管理者和工作者的参与，只有以上三者的密切结合，集中他们的聪明才智，吸取他们有关方面的创造性设想和建议，才能制定和完善符合我国社区发展实践的、中国特色的社区法。
二、城市社区法的概念和特征
（一）城市社区法的概念
法，又称法律（就广义而言），是国家制定或认可，并以国家强制力保证实施的行为规范的总和。依据我国宪法和２０００年３月１５日九届人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》第二条规定，法律按照其效力的不同依次可分为宪法、法律（就狭义而言，仅指由作为国家最高权力机构的全国人民代表大会及其常务委员会制定并颁布的规范性文件）、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章和地方政府规章。依据法所调整的领域与调整方式的不同，一国的法律体系是由不同的法律部门所构成，每一个部门法又常常包括若干具体的法律制度。部门法与具体的法律制度既有区别又有联系。部门法与具体的法律制度都是调整同类社会关系的法律规范的总称，但具体的法律制度中包含的法律规范及其调整的社会关系比法律部门窄。具体的法律制度往往按照其调整社会关系的主导性质从属于某个法律部门，同时又分属于其他几个法律部门。
目前，城市社区法无论是作为一个部门法还是一种具体法律制度，我们均未曾找到国内外有关方面的研究资料。因此，城市社区法尚无定义可借鉴。因此，是否能将社区法划分成为一个法律部门或具体法律制度，是一个值得探讨的法理问题，在此我们不打算作过多的讨论，相信随着城市社区法的发展，人们将会逐渐对这个问题达成共识。基于法律的一般特征，结合城市社区发展的特点，可以试将城市社区法定义为：“关于解决城市社区问题、规范城市社区管理、促进城市社区发展，国家机关在其权限内制定并颁布的，并以国家强制力保证实施的，调整城市社区发展过程中产生的各种社会关系的法律规范的总和。”
对该定义的拟定，旨在揭示它的实质含义：
第一，确认城市社区法的调整对象是城市社区发展过程中产生的各种社会关系，而非城市社区中发生的一切社会关系。
第二，阐明城市社区法的目标和任务，是为了解决城市社区问题、规范城市社区管理、促进社区发展。
第三，揭示城市社区发展法的质的规定性，阐明我国城市社区法的实质是国家意志的体现，是上层建筑领域社会主义法制的重要组成部分，是保障和促进我国城市社区发展的重要工具。
第四，确定城市社区发展法的规范类别，是调整城市社区发展过程中产生的各种社会关系的法律规范。
（二）城市社区法的特征
法是由一定的物质生活条件所决定的，是国家制定或认可的并以国家强制力保证实施的一种特殊的行为规范的总和，其目的在于保护、巩固和发展一定的社会关系和社会秩序。任何部门法或具体法律制度都必然具有法的上述特征，这是法的共性表现。但任何部门法和具体法律制度又都必然具有与其他部门法不同的特征，它与其他部门法或具体法律制度有着一定的区别，这是部门法的个性表现。城市社区发展法无论作为部门法还是具体法律制度之一，也有着与其他部门法和具体法律制度不相同的特征。其基本特征主要体现在以下几个方面：
（１）第三域特征。城市社区法的第三域特征是城市社区发展的第三域特征在法上的体现，具体而言，即指城市社区法要突出社区发展的自治性、非营利性和公共利益性，在城市社区法的制定过程中体现以人为本的原则，只有这样才能准确定位国家、市场、自治组织和专业社区工作组织的性质和地位，理清它们之间的相互关系和各自在社区发展中的功能和作用，使反映城市社区成员相互作用的自治式规范、反映市场经济的契约关系的权利和义务式规范、反映组织社会中计划和效率要求的管理式规范，围绕第三域特征而集合成为一个统一体，依法保障和促进城市社区和谐、有序、可持续的发展。
（２）综合性特征。城市社区法的综合性是城市社区发展的综合性的反映，具体表现在：①城市社区法是一个集合概念，是一个总的名称，是由一系列单行城市社区法律、法规所组成，是一种范围相当广泛、带有综合性的法律群体；②城市社区法内容的综合性。城市社区法包括城市社区工作、城市社区规划、城市社区物业、城市社区治安、城市社区服务、城市社区保障、城市社区卫生、城市社区体育和城市社区教育等众多方面的法律规范；③城市社区法调整对象的多样性和复杂性决定了其规范的性质是综合的。在一个单行的城市社区法律中，它所组成的规范条文往往既有行政性的，又有经济性的，还有民事性和刑事性的；既有实体法的规范，也有不少是程序法的规范；④城市社区法调整方法是综合多样的，包括行政指令性的方法、强制性的方法、指导建议性的方法、协议性的方法等，这是作为独立部门法的经济法、民法、行政法或其他具体法律制度所不可能单独具有的。
（３）地域性特征。城市社区法的地域性特征包含两个层面的含义：一是指城市社区是一个具体的、有限制的地域性社会生活共同体，它是具有相对完整意义和相对独立意义的社会单位，因此所有城市社区法律的制定都以其为规定内容，并且其适用范围也局限在这个特定地域范围之中；二是指由于我国幅员辽阔、地域条件差异大，再加上各个城市社区发展进度和水准极不平衡，因此各个城市社区的地方性法规、地方政府规章等法律文件的制定，会因其特定的人口、地域、文化背景、经济发展状况等的不同而体现出一定的地域性特征。
三、城市社区法的体系及其构建原则
（一）城市社区法的体系
如上所述，城市社区法是调整社区发展过程中产生的各种社会关系的法律规范的总和，它包括法律、行政法规、地方性法规、规章等一系列规范性文件。这些规范性文件的总和互相联系构成了一个整体，即城市社区法的体系。这个体系不是若干互相并列的城市社区法律的简单相加，而是从国家立法的角度出发，就城市社区法之间的相互关系组成有机联系的统一整体。在这个统一整体中，有一个基本法作为调整各种社区关系的基本准则，对各种城市社区法律起到统帅的作用。在基本法之下，存在着几个至几十个城市社区法群，也可称小基本法。在这些小基本法之下，又有若干单行城市社区法规、规章，从而形成完整的城市社区法的体系。
研究城市社区法的体系，对于科学地进行社区立法预测、立法规划，正确适用法律解决城市社区纠纷，全面地对城市社区法律进行汇编和分类等均具有重要的意义。完善的城市社区法律体系，能全面协调并有效地调整城市社区发展中发生的社会关系，保证社区发展中各种社会资源的分配，保证法律自身的目的和价值的实现，并为进行社区法制研究提供丰富的实践材料。
（二）城市社区法的构建原则
目前，城市社区发展刚刚起步，城市社区法律还很不完备。为此，根据我国城市社区发展的现状，结合我国立法的原则，我们认为在构建城市社区法的体系时，应遵循以下几个原则：
（１）理论联系实际原则。城市社区法律体系的构建，必须依据科学的理论和对城市社区发展的现实条件的正确把握。理论联系实际的原则是构建城市社区法律体系的根本性原则。城市社区法律体系的构建，所需的理论主要包括三个方面：①邓小平理论和江泽民同志关于“三个代表”的重要思想，是制定城市社区法律体系的最基本的理论基础，主要包括邓小平理论中关于社会主义法制建设的思想，社会主义的根本目的是提高人民群众的物质文化生活水平的思想，关于发展社会主义民主的思想，关于经济、政治、社会环境等协调发展的思想等；②法学理论，主要包括立法理论、法的渊源和分类理论、法的体系理论等；③城市社区发展的理论，主要指社区发展的目标、原则、方法等理论，既包括我国城市社区发展研究中已经取得的理论成果，也包括其他国家和地区城市社区发展中的成功模式、经验教训及其理论探索。这里所要结合的实际，既包括我国的国情、各个城市的市情及其社区发展的实际情况，同时也包括我国现存的社区法律、法规以及其他法律、法规。构建城市社区法律体系，既需要科学理论的指导，也需要从本国、本市的社区发展的实际出发，只有两者密切结合，才能切实建立起符合城市社区发展规律的、中国特色的社区法律体系，依法保障和推进社区发展。
（２）前瞻性原则。所谓前瞻性是指在制定城市社区发展的法律和构建其体系时，要在科学预测社区发展的未来趋势的基础上，充分考虑近期城市社区发展的超前性，使制定的法律与未来社区发展的趋势相衔接，具有较长时间的实用性。超前立法并不适用于全部的立法活动中，通常是在一国开国之初和社会变革之际立法时所采用。当前我国社会正处于全面转型之际，城市社区发展也正处于起步和发展阶段，因此，把握前瞻性原则，从当前城市社区发展的实际状况出发，通过预测未来城市社区的发展，在制定法律中对此作出一定程度的超前规定是必要的。
（３）系统性原则。所谓系统性，就是在建立城市社区法体系时，必须把它看作是一个互相联系、互相依赖、互相制约的有机整体，把法律的制定过程作为一项系统工程，在纵向上使各个不同层次的法律规范上下一致，在横向上使各个方面的法律规范相互协调。只有坚持城市社区法律体系构建的系统原则，才能做到从整体上思考和解决社区发展中的法律需求，发挥法律的整体效应。构建城市社区法体系，在遵循系统性原则时要注意三个方面：①要注意法律规范的整体配合。构成城市社区法体系的各个层次和各个方面不是杂乱的堆砌，而是依据一定的规律相互联系、相互作用的。因此，制定法律时一定要考虑到该项法律在社区法体系中的地位和联系，使新制定的法律能够在法律体系中合乎规律地起作用，以发挥法律体系的整体效应；②要注意法律在纵向上一定要上下一致。要使城市社区法在宪法、法律、法规（包括行政法规、地方性法规、民族自治法规）、规章等多个层次上形成一个上下一致的整体，从而使法律得到具体落实；③要注意法律在横向上一定要协调一致。要保持城市社区法体系中社区管理法、社区组织法、社区服务法、社会治安法、社会保障法等的协调配合，避免顾此失彼，以促进城市社区发展的全面进步。
（４）可操作性原则。所谓可操作性，包含两个层面的含义：一是指所构建的城市社区法体系中的各项法律应在制定上具有可行性，而非仅为理论构建，并不具实际操作的意义；二是制定出的城市社区法律要从社区发展的基层性、群众性出发，要易于落实、便于执行，即要能够付诸实施。可操作性原则要求我们在制定城市社区法时，不仅要反映出居民和基层组织的呼声、考虑到实施法律的各种条件，而且要使目标恰当、明确，执行措施具体、切实，语言通俗简洁，做到能为人所接受、能为人所实施、易为人所遵守。不能为了追求体系的完整和文字的完美而使居民和基层工作者无所适从。
