一、改革开放前城市社区法制建设状况
如前所述，新中国成立后，尤其是在“文革”期间，我国的社区研究和社区发展长期处于停滞状态，“社区”一词一度难见踪影，谈不上开展社区服务、社区建设和社区发展的各类活动，社区法制建设则更是无从谈起。在理论上，能否依据社区的基本要素，将改革开放以前我国城市居民生活的居住地称之为“社区”，或将其定义为何种类型的社区，学术界的观点不尽相同。徐永祥教授将之定义为“亚社区”②。在实践中，我国城市中的“街道”作为最初的行政管理和社会控制的一个地方性区域，逐步发展成为社区的雏形。同时，在街道下面，发展起以居民小区为基础的社区自治组织——居民委员会，街道和居委会实际上承担了现代意义上社区的部分功能，其管理和服务的对象仅仅局限于游离于单位体制之外的孤老、孤儿、残疾人、优抚对象、无业人员等有限的群体。而在职职工的社会管理、社会福利、社会保障等均由所属单位承担，甚至职工子女的医疗福利乃至住房就业等事务也由单位统揽起来。
在这种同我国原有高度集权的计划经济体制、政治体制和管理体制相适应的“亚社区”中，政府成为社区管理的唯一主体，实行的是单一的行政化管理，而作为居民唯一的社区自治组织——居委会的社区管理功能却严重萎缩。我国立法部门用行政管理的思路和方法制定的一些街道和居委会法律法规，与现代意义上的“社区”基本无关，甚至在一定程度上束缚了社区发展。
１９５４年１２月，在总结上海、天津及其他城市管理经验的基础上，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》和《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》。两个《条例》分别对街道办事处和居委会的性质、任务和机构设置等做出了明确的规定，《条例》的颁布和实施，大大推动了城市社区各项工作的全面展开。然而，“文革”期间，街道办事处和居委会普遍被造反派夺权，分别改名为“街道革命委员会”、“居民革命委员会”，社区工作开始全面行政化，两个《条例》也失去其作为法律文件应有的地位和作用。直到１９８０年，全国人大常委会重新颁布了１９５４年的两个条例。１９８２年１２月４日第五次全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，其中第１１１条首次以根本大法的形式明确了居委会的性质、产生方式、组成设置和任务，为社区自治组织——居民委员会的发展提供了具有最高效力的法律依据，有力地推动了居民委员会工作的开展，标志着我国基层群众性自治发展新时期的开始。
二、新时期城市社区法制建设的现状
２０世纪８０年代后期，随着经济体制改革的深入和城市管理体制的转轨，社区发展进入了一个新的历史时期。与之相适应，城市社区法制建设也进入了新的发展历程，一些全国性法律、法规和规章相继出台，地方各级人大也纷纷立法、行政机关结合本地区的实际也制定了一些法规和规章。这些法律、法规和规章具有鲜明的中国特色和时代特征，对推动全国各地社区发展起到了重要作用。这些成果集中体现在以下几个方面：
（一）社区发展已初具一定的法律基础
改革开放以来，我国制定并出台了若干规范社区管理体制和机制的法律、法规及规章，为依法促进和保障社区发展，依法管理和治理社区各项事务奠定了基础。１９８９年１２月，全国人民代表大会常务委员民共和国城市居民委员会组织法》，对居委会的性质、任务、职能、组织原则以及居委会同基层政权的相互关系做出了进一步的规定。该法的颁布和实施，标志着我国城市社区基层群众自治组织制度有了一个相对成熟而且比较完备的法律基础。各级地方立法和行政机关为配合社区管理体制和机制的改革，也出台了一些相关的法律法规和规章。如上海市就先后出台了《上海市城市居民委员会工作条例（实行）》（１９８６年２月颁布）《上海市街道办事处条例》（１９９７年１月１５日颁布）、《上海市街道处罚暂行规定》（１９９７年４月２日颁布）等法规和规章。
（二）现有法律法规保证了社区服务是社区发展的龙头
社区服务是社区发展的“龙头”和“突破口”，是社区发展的中心任务。１９９２年，中共中央、国务院发布了《关于加快发展第三产业的决定》。１９９３年，民政部等１４个部委联合颁布了《关于加快发展社区服务业的意见》，对于催生和发展现代意义的我国社区服务业，起到了决定性的推动作用，１９９５年，民政部颁布了《社区服务示范城区标准》，为社区服务实现高标准化、规范化指明了方向。全国各地也出台了一些社区服务的地方性法规和规章，为社区服务业网点的设置、认证、考核和税收优惠等做出了比较具体的规定，使社区服务的法制化建设取得了可喜的成果，在保障和推进社区服务的发展方面取得了显着成效。
如北京市政府就先后制定了《北京市社区服务设施管理若干规定》（１９９１年４月４日发布，１９９７年１２月３１日修改）、《关于利用单位内部设施开展社区服务的若干规定》（２００１年６月４日发布）。
（三）现有法律法规正在逐步规范社区居民住房问题
住房制度的改革、住房私有化率的增加以及居民对居住环境要求的提高，是否拥有良好的物业管理成为社区发展中居民关注的焦点。
１９９４年３月２１日，山东省青岛市批准发布了全国第一个关于物业管理的政府规章——《青岛市住宅小区物业管理试行办法》；１９９４年３月２３日国家建设部颁布了全国第一个物业管理的部门规章——《城市新建住宅小区管理办法》；１９９４年６月深圳市人大常委会通过了自同年１１月１日起施行的《深圳市经济特区住宅物业管理条例》，这是全国第一部地方性法规。此后，各大城市陆续出台一系列本地方的住宅物业管理的地方性法规或政府规章。这些法律、法规和规章的出台，为居民参与和管理小区公共事务提供了新的途径，为解决居民关心的居住环境的改善提供了市场化的机制，对提高居民的自治精神和社区归属感、认同感等具有重要意义。
三、我国城市社区法制建设中存在的若干问题
我国社区发展的法制建设虽然取得了一定的成就，但是也存在一些突出的问题，主要是：
（一）存在亟待解决的立法空白
我国的社区发展尽管起步较晚，但所取得的成就是有目共睹的，与之相适应的立法工作却未能同步发展，许多领域都存在空白点。社区服务是社区发展的基础和核心，但到目前为止，还没有建立起统一的、适用于全国范围内的社区服务的法律制度；社区管理的综合立法也相当欠缺，许多工作只能靠政策规定和行政手段强制推行；社区社会工作立法更是一片空白，使专业社区工作机构和工作者的培育和发展无所适从。国家立法滞后，地方立法分散，由此导致社区发展在全国范围内的发展极不均衡，各自为政现象严重。有的地方竟出现了居委会、社区服务中心、物业管理公司“三合一”的“经验模式”。
（二）现有法律缺乏应有效力
由于现存的社区法律、法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度，影响了法律的力度。当前除《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织法》等为全国人民代表大会常务委员会制定的法律外，其余都是国务院行政法规、部门规章和一些地方性法规和规章。在这些法规和规章中，部门规章和地方规章占了相当大的部分，它们在适用中的效力是非常有限的，在法院审理行政案件中只起参照作用。这种状况与社区发展所应处的地位是不相符的。另外，有些名为法律，却不具有完整的法律规范应包括的假定、处理和制裁三个部分。无法律责任、无制裁措施的法律规范，是无法发挥其应有的规范和强制功能的。
（三）现有法律规定过于原则
由于现有法律规定过于原则，导致实施不便、影响法律实效的问题。如１９８９年１２月颁布的《居民委员会组织法》，尽管对居委会——我国城镇基层群众性自治组织的法律地位、设立以及内部机构和管理方式都作出了规定，但大多过于原则，不便操作或者难于实施。以居委会的设立为例，什么条件下应成立居委会，应由谁组织成立等，都未能予以明确规定，再加上没有与之配套的地方性法规，因此造成目前许多新建居民小区居委会难以成立的被动局面。
四、台湾地区城市社区发展的法制建设经验
社区发展运动开展半个世纪来，在许多国家和地区都已制度化和规范化。在本书的构思阶段，我们原以为能以其他国家和地区的社区发展的法制建设为蓝本，来构建中国特色的社区发展法的体系，但令人失望的是，通过大量的资料检索发现，美国等一些国家和我国香港地区并没有专门以社区为对象的法律，仅有我国台湾地区已制定出一批与社区相关的法律。这种状况如果不是我们自身占有资料的不足而造成，那么也许是由于这些国家和地区的政治、经济、社会管理体制及文化的不同，社区发展被纳入了各个条、块的法律规范之中，没有再对它进行单独的立法。如果以上假设属实，国外未对社区发展单独立法也应该是一种经验，但结合我国的政治、经济、社会管理体制以及文化背景，我们认为我国要走的应该是另一条道路，即应通过立法保障和促进社区发展。台湾地区与祖国大陆的行政管理体制和文化的差异很小，它的经验也许对我们更具可参照性，因此本章对之单列一节。
（一）台湾地区城市社区法制建设的现状
台湾地区城市社区发展活动开展较早，并取得了不俗的成绩。在Ｙａｈｏｏ网站搜索引擎中查询“社区发展”后可与台湾地区多家地方性社区发展中心相链接，查看它们的活动状况与取得的成果。早在１９６５年４月，台湾“行政主管部门”公布实施的《民生主义现阶段社会政策》中，就将城市社区发展列为当时社会福利措施七大方针之一，并明确指出其他六项要通过采用社区发展方式进行，从而改善居民生活，增进人民福利。经过近４０年的发展，台湾地区各级“主管部门”制定了一系列与社区及社区发展相关的法律、法规。通过台湾“内政部”网站（ｗｗｗ．ｍｏｉ．ｇｏｖ．ｔｗ），查询与社区相关的法规，共发现查询结果７８笔。
（二）台湾地区城市社区法制建设的特点
结合其他资料进行分析，台湾地区城市社区发展的法制建设与内地相比呈现出以下特点：
（１）立法内容具有广泛性。台湾地区有关城市社区立法的内容涉及社区范围的划定、社区发展的管理体制、社区发展的经费来源、社区专业工作机构及其专业工作人员等领域。其中一些具体的法律制度，如《社会工作师法》（１９９７年４月２日颁布，１９９９年７月４日修正）、《社会工作师检核办法》（１９８７年１０月２０日发布）、《都市更新条例》（１９９８年１１月１１日颁布，２０００年４月２６日修正）、《公寓大厦及社区安全管理办法》（１９９２年１月３日发布）等，均是特别值得我们重视并可资借鉴的。
（２）立法层次有深度，相关配套法律措施完备。一部基本的法律、法规颁布实施后，要有与之相配套的法律、法规来保障实施；否则常常会陷入虽有法（法律）却难以贯彻、执行的尴尬境地。台湾地区于１９７５年公布《国民住宅条例》（１９８２年修正）后，相继出台了《国民住宅条例实施细则》（１９７８年３月）、《国民住宅出售、出租及商业服务设施暨其他建筑物标售标租办法》（１９７８年２月）、《国民住宅社区管理维护办法》（１９８０年５月）、《国民住宅社区管理维护基金收支保管及运用办法》（１９８１年４月）、《国民住宅评鉴奖惩办法》（１９８４年２月１９日颁布，１９９９年修正）等，为住宅小区的管理和维护提供了一整套法律、法规。
（３）立法保障城市社区地位和作用的法制化和规范化。台湾地区在城市社区立法方面注重社区在促进居民生活质量、推进社会福利事业及其他建设中的作用，并将之写入相应的法律、法规中，使社区的地位和作用制度化、规范化。“内政部”不仅在１９９６年１２月通过并颁布了《推动社会福利社区化实施要点》，并且在《替代役实施条例实施细则》（１９９０年５月）、《老年福利法实行细则》（１９８０年４月）、《区域计划法实行细则》、《都市更新条例》等多种法律、法规中都明确肯定了社区的地位和作用，使社区在提升居民生活质量、促进社会发展方面的效能得到全面加强。
但是，台湾地区至今并未能出台一部综合性的社区发展或社区建设的总体法律文件，现行各级地方当局推行社区发展工作的依据，仍是１９６１年５月“行政院”颁布的《社区发展纲要》。由于纲要的规定过于原则，导致各种补充办法和解释太多，各“省、市、县”自行制定的各种涉及社区发展的工作计划、方法、实施要点、注意事项等多至５０多种，由于“省、市”分别立法，内容殊不一致，致使执行工作与评价工作都难以开展。尽管“内政部”曾多次研究并提出制定正式具体的法案，但至今未能出台，在一定程度上影响了台湾地区的社区发展，这也是大陆相关立法活动今后需要引以为诫的问题。
