2．人口老龄化对医疗保险的压力。新中国成立后，我国建立了低水平、广覆盖的医疗卫生保障制度，用比较低的费用保障了比较高的居民健康水平，从而使居民对社会保障抱有较高的期望。特别是随着居民医疗水平的提高和预期寿命的延长，医疗保险所面临的压力就越来越大。
据国内外的有关资料，人均医疗费用和年龄密切相关，一般情况下，60岁以上年龄组的医疗费用是60岁以下年龄组医疗费用的3-5倍。美国、日本以及欧洲一些国家医疗费用大幅度增长的原因，除了医疗技术发展造成的费用增加，主要也是人口老龄化。
1998年，我国29个省市自治区的公费医疗统计表明，人均医疗费用支出，在职人员为477元，退休人员为1247元。即便是按1998年的医疗实际费用支出计算，人口老龄化带来的医疗需求量负担到2025年将增加47％，如果考虑到各年龄组的医疗费用按GDP年增长率同比增长，我国医疗需求量费用到2025年将达到6万亿元以上，占当年GDP的12％左右。
（二）社会保障制度改革是经济体制转轨的需要
当前，我国经济体制改革进入了攻坚阶段，随着国有企业改革的不断深入，非国有经济的迅速发展，对社会保障体系建设提出了新的要求。
1．国有企业所承担的社会职能需要转移出来。国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节，建立现代企业制度是国有企业改革的方向。剥离企业办社会的负担、分流企业富余人员，是国有企业建立现代企业制度的前提。只有把国有企业所承担的养老、医疗等社会职能转移出来，把富余人员分流出来，才能为国有企业参与市场竞争创造公平的环境，才能增强国有企业的活力和竞争力。
我国过去的养老和医疗等保障都是由国家出钱，企业负责具体操作。在计划经济体制下，企业是永存的，职工当然可以和企业共存亡。但现在情况不同了，国有企业有可能破产。国有企业破产以后，职工怎么办？这样，建立社会安全网的责任就落到政府的头上。否则，国有企业的改革就无法深入进行下去。因此，要深化国有企业改革，就必须把国有企业的职工保障职能从企业中剥离出来，变成社会化的管理，从而使企业的生死不至于对职工带来太大的影响。
2．社会保障的覆盖面需要扩大。我国过去的养老和医疗等保障只适用于国有单位和部分集体企业，这显然不符合经济转型时期所有制结构调整的需要，既不利于不同所有制企业之间平等竞争，也不利于保护非国有企业职工应有的权益。目前，我国已基本形成以公有制为主体，国有经济为主导，多种经济成分共同发展的多元所有制结构。按企业的工业总产值计算，1995年纯国有企业的比重为47．1％，2000年降为28．7％；随着改革开放的深入，外商和港澳台商投资企业也获得较快发展，比重由15．9％上升到27．1％。此外，第三产业即服务业发展迅速，“九五”期间，前四年全国从业人员共增加2639万人，第三产业吸收其中的81％，成为就业的主渠道。在第三产业中，非国有经济占有很大比重。非国有经济的迅速发展，要求尽快扩大社会保险的覆盖面。一般说来，其覆盖面越广，互济功能就越强。从增强社会保险基金支撑能力考虑，也应当尽快扩大覆盖面。
但是，我国过去的养老和医疗等保障是在计划经济体制下建立起来的，其特点是“高福利、窄覆盖”。在这样的条件下，如果社会保障制度改革不到位，“高福利”没有降下来就急于扩大覆盖面，可能出现“高福利、广覆盖”的局面，国家财政将不堪重负。
（三）社会保障制度改革也是促进宏观经济发展的需要
从国际范围看，20世纪80年代以前，社会保障体系同整个宏观经济运行似乎是隔离的，社会保障是一回事，宏观经济运行是另一回事，这两者之间没有必然的、直接的联系。从80年代开始，国际上的社会保障制度改革出现一种趋势，就是社会保障同宏观经济运行的联系越来越紧密。
1．完善的社会保障制度是宏观经济的调节器。战后美国经济的波动较战前大大缩小，甚至在90年代实现连续100多个月的经济景气，这其中完善的社会保障制度起了一定的作用。因为当经济危机到来时，如果没有社会保障制度，那些失去工作、没有工资的人就会失去其原有的消费能力，从而造成生产能力的进一步过剩，导致经济的进一步衰退。而美国在1935年就已经制订《社会保障法》，建立社会保障制度以后，对失业工人发放救济金就能够增加下岗工人的消费能力，从而遏制经济的衰退。
亚洲金融危机爆发以后，新加坡政府迅速改变公积金缴费率，从占工资总额的40％大幅度减少到30％，雇主和雇员的缴费率各减少5％，从而减少企业的工资开支、增加工人的当期收入，最终减缓金融危机对其经济的冲击。
2．养老保险制度改革有利于促进资本市场发展。新加坡、智利等国采取的个人账户积累制，实际上是把养老保险制度改革同宏观经济运行和发展，特别是证券市场有机地联系在一起。
在发达国家，养老基金积累了大量的资产，是资本市场上举足轻重的机构投资者。基金制养老保险制度对资本市场有着多方面的深刻的促进作用。基金制养老保险制度的建立，使社会保险性储蓄迅速增加，带动总储蓄的增长，从而为资本市场提供资金来源；同时，养老金参与资本市场的投资，对金融立法和监管提出了更高的要求，促使监管当局更好地维护市场的公正性，保护投资者的利益；养老金的安全性、收益性与退休职工的收入及社会安定息息相关，因而要求金融市场有良好的秩序，保持较高的公正性和有效性；养老基金的投资注重长期性，交易行为较为确定，有助于稳定证券市场。此外，养老金大规模投资证券市场，对市场基础设施提出更高的要求，促进中央托管机构、清算系统、簿记系统的建立和完善，大大降低市场交易成本，提高市场的流动性和透明度。
本章重点
1．社会保险制度的作用。
2．我国社会保障制度改革的目标与原则。
3．我国社会保障制度改革的必要性。
关键词
社会保险、养老保险、医疗保险、社会保险基金
思考题
1．我国社会保险基金的来源有哪些？
2．社会保险的作用是什么？
3．我国原有社会保障制度存在哪些问题？
4．我国社会保障制度改革的目标和原则是什么？
5．为什么要对我国的社会保障制度进行改革？
案例研究
韩国的社会保障制度
20世纪60年代以前，韩国经济落后，社会混乱，没有任何社会保障制度。60年代初，政府把建设福利国家定为国政目标，制订了十多个社会保障方面的法律。但是，当时实行“先增长后分配”政策，那些法律付诸实施的很少。当时国民对社会保障的要求也不强烈，要先解决温饱问题，只要有活干就满足，一些政府官员和学者甚至认为实行社会保障制度容易产生“福利病”，在韩国实行为时过早。
当韩国经济持续20多年高速增长，人均国民生产总值达到2000美元左右的时候，社会保障问题便提到议事日程上。80年代中期开始，“先增长后分配”政策引起广大劳动人民的不满，要求提高工资、增进福利的罢工运动此起彼伏。政府不得不开始注意社会发展，转向实行与经济发展水平相适应的分配政策，开始实行一系列社会保障制度。
韩国的福利及社会保障制度是在不同的历史时期先后建立起来的。总的来说，建立的时间较短，可以说是刚刚起步。韩国提出建立具有韩国特色的韩国式社会保障制度可能要经过较长的发展过程。
一、韩国社会保障制度的发展
韩国社会保障制度大体上分为社会保险、公共救济和社会福利服务三部分，以社会保险为中心，医疗保障和收入保障是社会保障的主要目的。
60年代以来韩国社会保障制度的发展大体上可以分为三个阶段，即60年代为社会福利，70年代为社会救济，80年代为社会保险。
1．第一阶段（60年代）。发动军事政变上台的第三共和国政府把发展经济和建设福利国家定为国政目标，在宪法里明确提出国民的生存权（第30条第一款）和福利国家义务（第二款），并制定了一批有关社会福利的法律。因此，称这一时期为有关社会福利的法律“大量形成时期”。
第一个五年计划开始后，经济有了发展，但政府实行“先增长后分配”政策，只顾经济增长而忽视了分配和福利，而且认为靠传统的家族关系和互相帮助比国家的救贫政策更加道德而优越。
60年代为建立社会保障制度做了努力，但由于国家财政有限和经济发展优先，这一方面的政策停留在救济和抚恤上。尽管制订了十多个法律，但它是巩固政权的政治需要，付诸实施的很少，实行的只有公务员年金、军人年金等特殊部门的社会保险和产业灾害补偿保险，而这些还算不上是社会保险，是雇主责任的法定化。
2．第二阶段（70年代）。到了70年代经济有了较大发展，政府拟实行扶贫为主的社会福利政策，制订了社会福利事业法（1970年）、国民福利年金法（1973年），还设立了国民福利年金特别会计。但由于1973年的石油危机，国民福利年金制度的实行不得不推迟，后来改为国民年金法，1988年开始实行。1976年还修改1963年制订的医疗保险法，准备全面实行。但总统的施行令迟迟不颁布，医疗保险便一直处在试点阶段。其原因是政府看到发达国家的社会保障制度出现了财政赤字，认为经济发展优先的时期不应该过早地实行医疗保险。
韩国正式提出社会保障是从第三个五年计划（1972-1976年）开始的。但有趣的是第三个五年计划里对社会保障制度只字未提，而计划开始后的第二年却突然制订了国民福利年金法。其目的不是为了真正实行社会保障制度，而是为了筹集发展工业所需要的资金。
