区域立法
张小雨【1】
摘要：立法是实现依法治国、建设社会主义法治国家的前提和基础。地方立法是中央立法的补充，是国家法律体系的重要组成部分。自1979年以来，地方立法取得了很大成就，也积累了不少经验，同时也存在不少问题。只有提高地方立法质量，才能提升地方立法价值，树立法律权威，为中央立法先行。本文着重分析了地方立法中存在的一些问题，分析了这些问题存在的原因并提出了若干对策。
关键词：地方立法；立法权；对策
改革开放以来，随着国家法制建设的不断加强，地方立法作为国家法制建设的重要组成部分，也在不断成熟完善。它不仅保障了国家法律、法规在地方中的贯彻实施，而且有效地弥补了国家法律、法规不健全、不完善的地方，为国家立法提供了丰富的经验。审视我国地方立法的实践，可以发现尽管地方立法水平有了较大的提高，但由于起步较晚，体系不尽完善，整个地方立法仍然存在着相当程度的问题值得探讨。
一、对地方立法的分析与思考
（一）地方立法中的权限不清问题
首先，中央与地方立法权限的界限仍然较为模糊。我国中央立法与地方立法在立法权限的划分上，采取了原则限制、间接列举的方法。宪法规定，地方性法规不得与宪法、法律相抵触，是对地方立法权限原则性的限制，地方立法从属于中央；另一方面，在地方权力机关的职权范围内，只要中央无特别限制，地方即可以根据自己的实际需要立法。宪法、立法法和地方组织法对于能够给予地方进行立法的事项所作的列举性规定仍然是粗线条的。对于地方而言，往往难以操作：哪些事项只能由中央立法而地方无权规定？中央尚未立法的事项地方先行立法时应制定怎样的规定才为合法？地方制定法律、法规的实施细则时要做出什么程度的补充才不构成抵触？另外，在立法实践中，地方立法机关往往没有明确具体的法律依据来规范其立法行为，也不会承担相应的法律责任，随意立法的问题较为突出，立法冲突现象十分明显。
其次，地方立法与国家部、委指定部门规章之间的权限不清。从理论上讲，地方性法规的效力大于部门规章，地方性规章与部门规章没有隶属关系。但在地方立法实践中，如何界定它们之间各自应规范的内容却难以操作，使地方立法部门遭遇困惑，并给解决实际问题带来了负面影响，影响了立法效率与法的实效。
再次，地方立法主体之间立法权有冲突与重合。我国法律规定，地方立法的主体包括地方权力机关和地方行政机关。赋予行政机关立法权是社会发展的必然趋势，是行政管理规范化、民主化的要求。但是如果从我国目前对立法权的法律规定来看，哪些该由权力机关立法，行政机关立法的限度又是什么，都混乱不清，从而导致权力机关与行政机关经常发生立法错位。在实践中，有些涉及行政区域内重大事项和公民重要权利、应当由地方性法规规定的内容，却被规定在地方行政规章内，而一些仅需由政府规章规定的事由甚至是行政机关内部的决议却往往由地方权力机关制定的法规来调整。【2】
最后，“不抵触”难以理解界定。宪法规定地方性法规要“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”制定。“不抵触”是我国地方立法工作所必须遵循的基本原则之一，也是维护国家法制统一和尊严所必需，是中央立法对地方立法的监督和制约的体现。但何谓“不抵触”，其标准如何认定？这成为长期以来困扰地方立法工作的一个重大难题。由此，在地方立法实践中往往形成两种局面：一是过分强调本地的具体情况和实际需要，忽视宪法、法律、行政法规的规定，从而与中央立法相抵触；另一是过分担心与中央立法相抵触，忽视本地实际情况，对中央立法照抄照搬，从而使地方立法成为中央立法的翻版，失去了地方特色，不能解决地方的实际问题。所以，如何科学地界定“不抵触”的内涵，就成为地方立法工作中一个亟待解决的问题。
（二）地方立法部门利益和地方保护主义倾向明显
一些地方和部门的立法指导思想不端正，他们争上立法项目，其目的在于利用立法侵占相关部门的权利，从而强化本部门的利益，从而造成法律的难产现象。有的对自己的义务却轻描淡写，甚至推卸自己的责任，“法”成了推行“部门意志”的工具。有的通过立法部门规定本部门的机构设置，增加人员编制和经费；有的通过立法垄断某些行业的经营管理活动。如争部门的行政管理权、审批权、发证权、收费权、处罚权等等。另外，有些地方立法部门滥用行政规章权和法规解释权，将法律条文进行部门利益化的运用。有的利益集团借立法之机争权夺利，以立法之名行谋私、侵权和垄断之实，甚至以立法形式纵容庇护乱收费、乱摊派、乱处罚等现象；甚至有些地方在制定有关市场经济活动的法规中，违反上位法规定或自行设定实行地区封锁的内容，为地方争夺局部利益，实行地方保护主义。这些现象严重破坏了国家法律的严肃性和权威性，危害极大。
有些地方立法重复现象严重，盲目追求“大而全”或“小而全”。在立法实践中，重复立法通常表现为两种情形。一种情况是国家有法律、行政法规，地方制定实施办法，但缺乏地方特色。地方立法机关在立法过程中不从本地方的实际需要和可能出发，盲目追求立法数量，片面强调立法速度，忽视立法的质量要求。在立法项目上，盲目比照国家法律、行政法规，重复选题；在具体内容上，大量照抄照搬国家法律、行政法规的条款规定，使一些符合本地实际、有特色、能解决问题的内容被淹没了。其结果是制定的地方性法规篇幅冗长，内容繁杂，缺少特色，难以体现地方性法规“少而精”的特点，这不仅使该法规失去了地方立法意义，而且严重影响了地方立法的质量提高。另一种情况是省、市之间的重复立法。一些本应由省、自治区制定的地方性法规或地方政府规章，省、自治区不及时进行地方立法，省会市和较大市鉴于本行政区实际工作需要，不得不纷纷自行制定地方性法规或地方政府规章，以解燃眉之急。这样做本无可厚非，但从长远看，其结果不仅导致了立法资源的浪费，而且可能造成法规之间的不统一，给行政执法和司法工作带来适用困难。【3】
（三）“观赏性立法”大量存在
许多地方制定的地方性法规和规章，从制定到废止可能从未生效，或者是基本未在现实生活中生效。比如，某市《重大社会公共事项决策听证暂行办法》生效一年半的时间里，从未被执行过。或地方立法中规定过于原则，缺乏可操作性的内容，“不准”“不许”看似铁板一块，却无可执行的罚则。有人认为，地方立法“有1/3属于可以立的；1/3属于可以不立的，1/3属于可立可不立的；在法规条文内容上，有1/3属于可以写的，1/3属于可以不写的，1/3属于可写可不写的”。
二、原因分析
造成地方立法存在大量问题的原因是多方面的。主要有：一是立法主体众多，不同主体对事物有不同的看法和认识。我国国情复杂，各地有各地的特色，情况千差万别，地方立法又要求有一定的针对性，因此，存在差别是在所难免的。二是不同的立法主体有各自的利益需求，有内在的利益驱动，过分追求眼前利益、本区域利益，或片面追求地方特色，只考虑解决眼前突出的问题，缺乏全局观念，忽略整体利益，对地方法规的补充性质和地方政府规章的执行性质认识不足或有意钻法律漏洞，如地方保护主义。这些思想对地方立法的负面影响很大，地方立法越权冲突现象不可避免。三是没有将依法治国、依法行政原则摆在首位、作为指导思想和立法原则，不重视公开、民主的要求，忽视程序。四是地方权力机关没有对立法作认真监督，该纠正撤销的没有认真对待。除了以上原因外，宪法、法律对有关立法权限的划分比较模糊，缺乏对地方立法统一明确的规定。【4】
随着我国市场经济建设的逐步深入，地方立法的上述问题将会对国家的法制建设造成极大阻碍，必须采取一系列措施来解决这些问题。
三、解决当前地方立法问题的对策
（一）把握地方立法权限，提高地方立法质量
从各国立法经验来看，对立法权限的确定，较多采用列举与概括相结合的方式，中央立法权限用列举方式确定（如美、德等国），地方立法权限采用概括式保留的方法确定（如美国）。也有的国家对地方立法权限采用列举加概括保留的方式，即列举若干事项，再概括规定未尽事项（如意大利）。根据我国实际，笔者认为，对中央立法权限，宜用列举加概括的方式而以列举为主；对地方立法权限，则主要采用概括方式。但这种概括不宜用美国的剩余式概括。美国的剩余式概括（即其各州拥有联邦专属立法事项之外的其他事项的立法权）对于曾享有过完整主权的各州来说有着明确的含义。我国各地方是中央统一领导下的行政地方，采用剩余式概括则使其难以确定自己的立法范围。有鉴于此，对于我国立法权限确定的方式及权限范围问题，笔者有以下建议：
1.关于立法事项即权限范围的划分
依照我国不同立法主体管辖的范围，立法事项可分为三类：（1）中央专属立法事项（包括最高权力机关专属立法事项及其只授权最高行政机关立法的事项，其内容涉及国家主权、刑事和民事法律、公民基本政治权利以及司法程序等有关制度及事项。（2）中央立法和地方立法的共管事项，即中央和地方应共同规范的事项。这类事项一般由中央确定基本原则，内容涉及如城市建设、土地、交通、教育、文物、自然资源、邮政、电信、市场等的管理及规范。在形式上，中央仍可沿用目前使用较广泛的法条授权方式，授权地方制定实施办法，也可由地方自行制定实施办法。对于中央尚未立法的，一方面，中央可授权地方先行立法；另一方面，地方也应有权自行立法（在这一方面，可设置一些程序进行控制），待中央立法后再行调整，抵触的无效。（3）地方立法的专属事项。此类事项属因地制宜、相对单纯性的地方事物，地方可自行立法，中央加以监督。
2.确定立法权限的方式
根据上述分类，确定第（1）、（2）类事项应采取以列举为主的方式，第（3）类事项则可概括规定。关于概括规定，又分为两种，即列举事项中的概括规定和独立存在的概括规定。列举事项中的概括规定一般表现形式有二：其一是“……等”的方式，用以概括列举的某一类事项中可能存在的未尽事项；其二是“应当由……立法的其他事项”等方式，用以概括可能存在的未列举尽的某类事项。独立存在的概括规定是指单独设立的概括性条文，上述第（3）类事项就应采用这种方式规定。【5】
总之，确定我国立法权限在总体上宜采用列举加概括的方式，中央以列举为主，地方则可以在已列举事项的基础上作概括规定。
（二）完善立法程序，提高立法的民主性
地方立法的实质就是按照宪法、法律、行政法规的规定，把本地方人民群众的根本利益和意志上升为法律规范。因此，地方立法程序的完备从根本上讲就是要创造条件，使更多的人民群众参与到地方立法活动中来。其一，在创立立法规划时，应广泛征求人民群众的意见，在召开人代会之前，通过媒体进行讨论，真正把人民群众普遍关心的问题列入议事日程。其二，拟订立法草案时，应以地方人大及其工作机关为主导，有关政府部门派员参加并提供背景情况和资料。目前，一些地方实行立法预审制度，听取专家、企业代表、人民群众的意见，协调有关政府各部门的关系，收到良好效果，应推广此经验。其三，立法草案在交付人大及其常委会审议前，应发送人大代表或常委，使他们在会前有充分时间阅读、调查研究和征求群众意见。其四，地方人大及其常委会在审议地方性法规草案时，在设立收费、行政处罚等规定上应慎重，其程序、条件、标准、范围应明确而具体。地方性法规、规章的立法提案权可在适度范围内扩大。其五，地方性法规、规章的公布方式应进一步明确，应借助各种媒体予以发布，或编辑出版地方性法规、规章汇编。在公布后要广泛宣传，不能在行业内部、部门内部公布，更不能以“红头文件”形式发布。
（三）防止和克服地方立法中的地方保护主义和部门利益倾向
地方立法中的地方保护主义和部门利益倾向是与依法行政，打造责任政府、服务型政府的理念完全背道而驰的。
防止和克服这些倾向需要采取一些措施，主要有以下几个方面：（1）转变立法观念，树立服务观念，强化以人为本的意识。（2）确立立法公开制度，保证公民最大限度参与立法过程。（3）拓宽地方性法规的起草渠道，重视发挥专家、学者在起草工作中的作用，改变单纯由部门起草的做法。（4）加强对地方立法的监督，对地方立法实施有力的监督。（5）政企分开，政务公开，加强对公务员队伍的有效监督，建立避免地方保护主义的“免疫系统”和“预警系统”。（6）全面合理考核地方政府的绩效，建立与市场经济相适应的“社会主导型的”现代经济管理模式，建立和完善评价、考核政府政绩的方法及其指标体系。（7）建立地方保护行为责任追究制度，并以制度形式确立下来，约束各级政府的行为，一旦出现地方保护行为，一定要追究地方政府的相关责任人的行政责任，使地方保护行为得到根本上的控制。【6】
（四）建立立法质量评价的信息反馈机制
法案公布之后，法案起草人员、立法机关工作人员和人民代表大会等应及时并定期地通过走访、发放调查表等方式，收集和了解公众对法案的建议、意见和满意度，定期分析和统计法案适用中的争议，并及时将所获得的信息反馈到法案制定机关，以从实施状况中分析立法的经验和不足，并采取相应补救措施。
（五）重视立法技术，增强法规的可操作性
地方性法规文字表述、专门立法术语、技术性术语应科学、准确。如果文字表达不够准确，数字、标点符号不够规范，立法术语和技术性术语未加认真推敲，就将其写入法规，就会使法规的科学性降低，同时会因为表达含糊不清有歧义而无法执行。因此，在立法过程中，要注意立法结构的简明、有序、重点突出，在语言上要做到明确、简洁、严谨。使执法部门和公众都能准确地理解和熟悉法律，从而提高立法的可操作性。
