但是，这并不是说大众媒介可以单方向地操纵公共舆论，它同时也受到公共舆论的制约。它们是互相作用、互相制约、互相影响的辩证关系。公共舆论既可以增强大众传媒的作用，也可以减轻大众传媒的作用。当大众媒介符合民意时，公共舆论可以加强大众媒介的作用；当大众媒介不符合民意时，公共舆论就会减弱大众媒介的作用。美国舆论学研究者赫伯斯特认为，舆论在社会历史中有三种趋向：一是大众意见传播从“自下而上”变为“自上而下”，即过去舆论的流动主要是通过人际传播达到社会上层，而现在是舆论通过大众媒介自上而下流动；二是意见表达与衡量的日益合理化，即现代舆论理性化程度提高的趋势；三是意见的结合逐渐无名化，指社会精英的意见与一般公众意见的融合。舆论无名化趋势说明舆论质量在提高，自为的大众媒介在与自在的舆论互动中虽然占据主导地位，但由于公众的渐趋成熟，舆论中的理性因素增加，公众不再对媒介偏听偏信。
大众媒介与舆论的关系不是静止不变的关系，而是在互动中运动和提高的关系。大众媒介与公共舆论密不可分，媒介反映、组织、引导、控制甚至制造舆论，舆论反过来又抵御和制约着媒介，二者在互动中持续变化发展。这是我们在把握两者关系时应该加以注意的问题。
2.大众媒介影响公共舆论的主要理论
当代西方传播学关于大众媒介影响公共舆论的理论假设主要有议程设置理论、社会化和间接影响理论、“沉默的螺旋”理论、影响不一理论、交往行动理论、管理导向与市场导向理论等。其中主要的理论是议程设置理论和“沉默的螺旋”理论。
议程设置理论。议程设置（Agenda-setting）理论或假设研究的是大众媒介在认知层面的传播效果，20世纪60至70年代盛行于美国。美国学者W·李普曼在《公众舆论》中讨论了报刊对于事件的解释如何会改变人们对于现实的看法，认为大众传媒的报道活动营造了“拟态环境”并形成了人们头脑中“关于外界的图像”。1968年，美国学者麦库姆斯和肖首次明确地概括为大众媒介的“议题设置功能”并进行了检验。通过检验1968年总统竞选新闻内容与人们看待各种竞选问题的重要程度之间的相关性，来考察媒介议程和公众议程的关系。他们请求被访者说出“主要事情……政府应当集中精力干的事情”。通过对比调查结果发现，在选民对当前重要问题的判断与大众传媒反复报道的问题之间，存在着高度的对应关系。他们就外交、财政等15个项目的问题进行了比较，发现在主要项目上两者的相关系数达到0.967，在次要项目上达到0.979。据此，他们认为，媒介为公众建立了政治议程，大众传播具有一种为公众设置“议事日程”的功能，并能确定各种问题重要性的优先顺序。在议程设置研究中，存在着一些争论，主要不是是否存在影响问题，而是较多地集中在有助于这种影响或多或少的偶然条件。
对此，戴维·韦佛（David Weaver）认为，有三种立场出现在各种研究中：第一种，媒介在设置公众议程时既是必要的，又是充分的；第二种，媒介在设置公众议程时是必要的，但不是充分的；第三种，媒介在设置公众议程时既不是必要的，也不是充分的。来自研究中最多支持的观点是第一种，第三种观点支持最少。同时，这一理论也受到了一些质疑和批评。比如，中国学者郭庆光认为，资本主义社会的媒介议程设置过程，从本质上来说是占统治地位的政治、经济和社会势力对舆论进行操作和控制的过程。议程设置理论的真正意义，正在于为研究这些资产阶级学者力图掩盖的问题提供了一个重要的契机。同时，该理论还有其不足之处，它只强调了传媒“设置”或形成社会议题的一面，而没有涉及反映社会议题的一面。尽管议程设置理论有其不足和缺陷，但它对于公共舆论的形成和传播效果研究是一个里程碑，为舆论导向和社会控制提供了思路和启发。同时，该理论极有可能突破社会制度的属性而具有普适性的意义。
“沉默的螺旋”理论。“沉默的螺旋”（the spiral of silence）概念最早见于诺依曼1974年在《传播学刊》上发表的一篇论文，1980年以德文出版的《沉默的螺旋：舆论——我们的社会皮肤》一书，对这个理论进行了全面的概括。诺依曼在1965年最早注意到这一现象。这一年，联邦德国进行议会选举，主要竞选对手一方是社会民主党，另一方是基民盟和基社盟的联合阵线。在整个竞选过程中，双方支持率一直处于不相上下的胶着状态，但在最后投票之际却发生了选民的“雪崩现象”——后者以压倒性优势战胜了前者。诺依曼当时担任阿伦斯巴赫舆论研究所所长，为了找出发生这种现象的原因，她对选举期间追踪调查的全部数据重新进行分析。诺依曼发现，尽管双方的支持率一直未变，但对获胜者的“估计”却发生了明显的倾斜，即认为基督教两党阵线将会获胜的人数不断增多，到投票日前变成了压倒多数。诺依曼认为正是这种对“周围意见环境的认知”所带来的压力，导致了许多人最终改变了投票对象。
此后，诺依曼又对“意见气候”(opinion climate)和“多数意见”对个人的压力进行了多次实证研究，提出了“沉默的螺旋”理论。主要内容是：舆论的形成是大众传播、人际传播和人们对“意见环境”的认知心理三者相互作用的结果；经大众传媒强调提示的意见由于具有公开性和传播的广泛性，容易被当作“多数”或“优势”意见所认知；这种环境认知所带来的压力或安全感，会引起人际接触中的“劣势意见的沉默”和“优势意见的大声疾呼”的螺旋式扩展过程，并导致社会生活中占压倒性优势的“多数意见”——舆论的诞生。诺依曼“沉默的螺旋”理论强调了大众传播对舆论的形成具有强大的社会效果和影响。这个“强大影响”已经不止于认知阶段，而是包括了“认知——判断·意见——行动”的全过程。但也有不少学者认为这一理论具有一些不足之处：诺依曼过于强调了人们对孤立的恐惧这个动因，其实意见表达后面对利益的期待这一动因，超过了对孤立的惧怕；对问题的了解程度也是人们决定是否公开表态的重要因素；诺依曼论证中忽略了公众所在社团、群体在形成更大的社会影响中的角色。当问题涉及较为广泛的公众的切身利益时，如果传媒强调的东西与之过分相悖；当公众对某个问题较为了解，处于自由发表意见的文化传统下，如果传媒的意见与公众的意见差距过大；当公众属于某些严密或团结一心的社团时，如果传媒的意见与该社团的信念相悖，那么，公众即使面对无形的压力也会公开发表意见，敢于与传媒的意见相左。
（四）公共管理理论
自20世纪70年代以来，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。尽管各国改革的规模、途径、方式不同，但一般认为，都属于“新公共管理”的范畴。新公共管理运动的兴起标志着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。新公共管理理论，亦称“公共管理理论”，提出了一系列新的理念和模式，对于创新传统的政府公共舆论管理具有直接的理论和实践意义。一方面，公共管理（Public Management）与公共舆论两者契合于公共利益。如果说公共管理的目标是公共利益的最大化，公共舆论则是这种抽象的公共利益的具体表达。另一方面，政府公共舆论管理也要借鉴和运用公共管理提出的有价值的做法和经验。公共管理及治理理论提出的一些原则，如企业式政府、引入竞争机制、政府回应、注重绩效、顾客导向等原则对政府公共舆论管理的改革和创新具有理论和现实意义。
1.公共行政及其范式
行政对应的英文是“administration”，表示政府对国家或政府对国家事务的管理。一般认为，威尔逊最早从行政学的角度对“行政”范畴进行了界定。从威尔逊的界定我们可以看出，行政与政府管理是既有联系又有区别的两个范畴。从主体来看，政府管理有广义和狭义之分，而行政的主体则是狭义政府。因为美国建国以后实行的是“三权分立”制度，立法、行政与司法是相对独立的关系。所以，威尔逊所讲的行政是指狭义的政府。其次，行政是政府管理的一部分。威尔逊最重要的贡献是提出了政治与行政二分法，而后经古德诺作进一步阐释，明确了政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行。事实上，政府管理中“国家意志的表达”与“国家意志的执行”不可能完全分开，这就决定了行政管理只能是政府管理的一部分。“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且与政府本身具有同样悠久的经历。”“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。”威尔逊对政治与行政的区分为行政学研究奠定了基础。笔者认为，从研究的角度把政治与行政分开，并从政治中抽象出“行政”研究领域是合理和必要的。但是，威尔逊本人对公共行政的定义也存在着矛盾的地方，并没有详细说明公共行政研究所涉及的领域，行政与政治领域的适当关系，以及行政学能否成为一个类似自然科学那样的抽象科学，这成为其后困惑行政学研究的一个难题。
公共行政的几种范式。自从威尔逊提出了政治与行政二分法之后，西方行政学经历了一个发展过程。美国公共行政学专家尼古拉斯·亨利在《公共行政与公共事务》中提出了公共行政的五种范式。第一种范式是政治与行政二分法（1900-1926），这一阶段主要确立了行政学研究的地位。第二种范式是：行政学的原则（1927-1937）。这一阶段主要是以探讨行政管理原理为焦点，认为公共行政领域中存在着某些原理，人们可以发现这些原理，行政官员要学会运用这些原理。范式三：作为政治学的公共行政学（1950-1970）。在这一阶段，公共行政学重新思考了政治学与行政学的关系，致力于重建公共行政学与政治学的联系。范式四：作为管理学的公共行政学（1956-1970）。即把管理学的原理和思路运用到公共行政学领域，甚至把行政学作为管理学的一个分支。范式五：作为公共行政学的公共行政学（1970-）。这一阶段公共行政学真正从政治学和管理学中独立出来，成为一门具有自身规定性和学科体系的科学。从行政学发展的过程看，行政学的诞生和发展过程是一个不断寻求自身研究对象和范围的过程，即寻找自身“位置”的过程；同时，随着不同历史时期需要解决的行政和社会问题不断调整自身的研究重点，即确立研究“焦点”的过程。
2.公共管理的主要特点
目前，在西方国家兴起的公共管理运动标志着公共行政学发展进入了一个新的阶段。在公共管理研究中，学者们对“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”、“新公共管理”等概念的含义及相互关系的讨论十分热烈。同时，对英文“public administration”、“public management”与中文术语的对应关系也存在分歧。本书关注的主要是公共管理理论对传统政府管理的突破，以及政府管理中如何借鉴和运用公共管理理论的一些原理。这对于政府公共舆论管理同样具有借鉴意义。
首先，公共管理与公共行政一脉相承。美国学者欧文·休斯在《公共管理与行政》一书中认为：“自从80年代中期以来，发达国家的公共部门管理已发生了转变，曾经在本世纪的大部分时间里居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板、层级管理体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”按照休斯的说法，公共管理可以看成是政府管理研究的一个新的阶段，是对传统公共行政理论的新发展。
