其次，民主议会是公意的实现途径。在公意的实现途径上，卢梭提出，公意通过全体公民的民主议会而得以运行，并通过这种决议又将其意图昭示天下。卢梭认为，议会表达了全体人民的意愿而非部分的意愿，但是，它仅仅要求绝大多数的声音，尽管它也认真地倾听少数人的意见并公正地加以考虑，公意不可能心存不良，它永远公正，永远以公共利益为依归。虽然人们最初为自身的利益所激发，但是当他意识到社会契约是合乎理想的，便会迫不得已地考虑他人利益。社会契约一旦签订，民主制度的机制一旦运行，个人就会比以前更加认真考虑其他人的那些利益，这种考虑首先可能只是出于慎重，但是，许多人慎重的集合、争论、迁就他人的妥协，以及自觉地承认他们具有共同的理想等等，不可能不促进对所有人幸福的关心，这样，人成为具有社会良知的社会动物，成为具有一种公意和唯一目标集合起来的个体。由此便诞生了一种公共利益的统治，一种公共国体，一种包含许多成员的国家。
第三，政府违反“公意”则人民有权收回权力。卢梭认为，国家是全体人民的集合体，也称为主权者，主权者的意志就是公意。国家就是公共人格，是政权，是一切权力的源泉。政府只是在臣民和主权者之间建立的中间体，以便使两者得以相互结合，而中间体的成员就是行政官员或者国王。政府和主权者的关系是被委托和委托的关系，因此，主权者不受政府的约束，相反，政府凭主权者而存在，是主权者的执行人，是人民的仆从，政府只是借助人民的力量，按照人民的意志活动而已。因此，行政权力的委托者绝对不是人民的主人，只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤换他们。约束政府的根本办法是主权者定期集会，讨论主权者是否愿意保存目前的政府形式以及人民是否愿意让目前实际担负行政职务的人们继续任职，即主权者可以限制、改变或收回委托给政府的权力。
自由民主理论是政府公共舆论管理的重要理论支撑之一。一个国家所持的自由民主理念及其制度对政府公共舆论管理具有直接的制约作用。换句话说，有什么样的自由民主制度，就有什么样的政府公共舆论管理。反之，政府公共舆论管理既是自由民主制度的重要体现，又对自由民主制度的完善起到重要的推动作用。美国政治学学者萨托利认为公共舆论“首先是一个政治概念”。一方面，公共舆论作用的发挥有赖于民主制度的建立和完善，另一方面，在民主社会，人民的意志是政治统治的基础，从某种意义上说，民主政治就是民意政治，就是舆论政治，公共舆论直接关系自由民主的实现程度。正如学者所言，“民意这一圣洁的字眼，从古至今使一切派别为之倾倒，因为一旦博得代表民意的桂冠，也就能获取人民巨大的支持。”
（三）大众传播理论
研究政府舆论管理，就不能不研究大众媒介。从政府公共舆论管理的角度，我们着重揭示大众媒介在公共舆论形成、扩展及影响力提升中的作用，找准政府有效管理公共舆论的中介和抓手。也就是说，现代政府公共舆论管理离不开对大众媒介的管理。同时，探讨大众媒介所反映的舆论与实际舆论之间存在的一致性和不一致性，增强政府公共舆论管理的有效性。
1.大众传播与公共舆论
公共舆论的生成方式、传播路径皆有不同，但都离不开大众媒介。一部新闻传播媒介的发展史，就是一部公共舆论与传播媒介相互结合、相互促进的发展史。离开了大众传播的作用，公共舆论不可能快速地形成，离开了公共舆论，大众传播就成了无本之源。著名传播学家麦克卢汉认为，“媒介是人的感觉器官和表达器官的延伸。”“媒介即信息”。人们的意见总是要通过一定的媒介才能被感知。马克思对于当时媒体的代表——报刊的论述，可以使我们对媒体在舆论形成中的作用有一个明确的认识。在马克思看来，报刊的责任就是代表社会舆论、表达社会舆论。马克思打过一个比方，他把社会舆论比作“袋子”，把报刊比着驮袋子的“驴”，即报刊是社会舆论的载体。马克思说过：报刊不仅“是社会舆论的产物，同样地，它也制造这种社会舆论。”“报纸是作为社会舆论的纸币流通的。”
大众传媒作为舆论的通道和首要载体，传播并代表着各种舆论，较大范围内舆论的产生和消失往往是媒介信息传播和引导的结果。随着电子媒介的出现和普及，使舆论的不断形成、发展、消失变得司空见惯。而公众相对于国家权力机构处于弱势地位，更多情况下是在接受媒介的舆论引导，往往是被动角色。即使舆论是以一种相互作用的过程而存在，大众传媒还是起到了一种推动、控制舆论发展或转变的主导性作用，成为国家机构与公众之间的特殊中介力量。如果没有大众媒介就谈不上舆论不息的流动与整合，而如果没有舆论的整合，社会上也就不能形成对政府管理具有足够影响力的、相对集中统一的舆论。
公共舆论的产生以媒介的出现为前提。美国学者萨托利说：“在技术上使用大众媒介，使‘新闻’和报纸出现之前，fomu popularize(道听途说)是不能真正成为公众舆论的。”哈贝马斯认为，“公共性”是公共舆论的重要特征，没有公共性，舆论只能是私下的议论，就不能对政治产生实际的影响，就只是一种“舆论”而不能成为“公共”的舆论。而公共性一开始就与独立的大众媒介有内在的关联。早期真正意义上的报纸叫做“政治报纸”，被政府当局用来作为一种统治的工具。但是，随着资本主义商品经济的发展，在国家中出现了新型的市民阶层。市民社会作为国家的对立面而出现，但是它又与国家联系在一起，它也超越私人性而关注公共事务，并且这种关注是与公共权力机构相对立的，因为“资产阶级公共领域首先可以理解为一个由私人集合而成的公众的领域；但是私人随即就要求这一受上层控制的公共领域反对公共权力机关自身，以便就基本上已经属于私人，但仍然具有公共性质的商品交换和劳动领域中的一般交换规则等问题同公共权力机关展开讨论。”
因此，报纸杂志作为市民社会的讨论手段很快就成为公共领域中的一个因素。在英国，由于1695年结束了书刊检查制度，民间的报刊大为繁荣，到1750年，报刊的日报和周刊的销售翻了一番，它们大多是反对派的论坛。而“反对派的革新是创造一种大众舆论……这种舆论有着共同的目标，并且意气一致能够被调动起来，用于政治目的。所谓革新，并不是蛊惑民心和喊口号，也不是喧闹的民众场面——当时还没有固定的公众集会。……应该说，这种公众舆论是由另一种因素引导的，即一种独立的新闻事业的建立。这种新闻事业懂得如何确立自己的立场，把针对政府的批评和公开的反对立场提高到一种规范的高度。”到了这个时候，“报刊才真正成为具有政治批判意识的公众，即第四等级的批评机构。”
大众传媒是公共舆论最重要的传播载体。自从出现了面向公众的大众媒介，公共舆论便有了“自下而上”的表达渠道，媒介成为公共舆论的载体。在公共舆论与政府议程之间，媒介充当了“传音壁”和“扩音器”的角色。发现舆论、成就舆论、报道舆论，最后“上达天听”，成为媒介的重要功能。现代人生活在一个大众媒介环境之中，接触大众传媒，是现代人的重要生活内容。作为一种强有力的大型社会信息系统，对舆论的形成、汇集、扩散具有重要的作用。传统的政治学与舆论学认为，公共舆论是一种“社会合意”（social consensus），它的产生是一个“问题出现——社会讨论——合意达成”的理性过程。在这个过程中，传播媒介或作为“载体”或作为“喉舌”或作为“公众的精神纽带”发挥着合理的作用。正如美国政治学家伯纳德·科恩在其《报纸与外交政策》一书说的那样：“媒介在使人们怎样想这一点上很难奏效，但在使人们想什么这点上却十分有效。”另一位美国学者麦克利德认为：“媒介在舆论形成过程中的角色，是作为渠道或联系者，变动的代言人和认识方法发挥作用的。”
美国政治学家J.布莱士在1889年出版的《美利坚民主国》中阐述了报刊在舆论形成中的作用。他认为，围绕社会公共事件的公共舆论的形成，大体要经历四个过程：基于情绪和期待的印象形成阶段；单纯地交换或获取信息的消极传播阶段；通过讨论和争论而使舆论得到组织化的传播阶段；形成最终合意和付诸行动的阶段。因此，现实的舆论是一个由分散的、具有情绪性和偏颇性的个人印象或观点，经过传播而结晶为合理的公众意见的过程，而在这一过程中，报刊作为核心的传播媒介起着重要作用。布莱士认为，报刊的三种功能，使它成为合理、理性的舆论形成的最重要的推动力，即，作为事件的报道者和讲解员的功能；作为政治主张的代言人的功能；反映社会上读者一般意见的“测风标”功能。报刊通过这三项功能，就能使舆论超越个人意见的简单相加，成为组织化的有机整体。唯有这种舆论，才能在民主政治中发挥主导作用。
塔尔德在1901年出版的《舆论与集群》一书中，认为报刊对社会的一个最主要的贡献，就是造就了现代舆论的主体——公众（Public）。他是这样分析的，在报刊出现以前，社会群体的活动形态“在本质上是保持着肉体接触的集群”（crowd），这种群体通常聚集于同一物理空间之中，容易受到模仿、暗示和感染机制的制约，具有情绪性和激动性，往往形成非理智的群体行为。报纸导致了公众的诞生，公众与作为物理人群的“集群”不同，他们是“纯粹的精神上的集合体”。公众由“有理性、有知识、有教养”的个人组成，他们各自坐在自己家中，阅读着同一份报纸，关注着同一个公共事件，并能够公正、冷静地进行思考。塔尔德认为，唯有作为公众意见的舆论才有政治上的正当性和合理性，报刊是将分散的公众连成一个有机整体的纽带。
美国社会学家C.H.库利在1909年出版的《社会组织》一书中写到，“印刷意味着民主”，而民主只有在舆论获得某种组织性之际才能够成为现实。他认为公共舆论“不是100个人分别制造的100只船，而是100个人合作制造的1只大船”。在库利看来，舆论实质上是组织化的群体意识和公共意识，这些意识的成长“与电信、报纸和快速邮政等等是直接相联系的”。他认为，这些近代传播媒介的发达不仅扩大了人类的交流与沟通，而且促进了“各国、各民族和阶层间的共通的人性和道德的发展”。
公共舆论与大众媒介存在着相互制约关系。尽管大众媒介在代表公共舆论和传播公共舆论中具有重要作用，但是，两者仍然存在着区别。也就是说大众媒介所表达的舆论并不完全与公共舆论重叠，两者存在不一致的地方。有不少学者把大众媒介表达和传播的舆论看成是新闻舆论。新闻舆论也有广义与狭义之分。狭义的新闻舆论是指“新闻媒体自身表达的对社会事务的意见和评价”，其意见表达主体是新闻媒体；广义的新闻舆论则是指“通过或经由媒体表达的社会意见”，其表达主体是社会公众中那些“意见领袖”或具有参与和表达意识的活跃的人群。在两者关系上，公共舆论是自发的意见表达方式，新闻舆论则是自为的意见表达方式。公共舆论相对而言包含着新闻舆论，新闻舆论不是与公共舆论相对立的“另一种舆论”，而是公共舆论的一种特殊的、经过平衡化处理的表达形式。公共舆论与新闻舆论的不一致性，源于表达主体以及利益诉求和功能目标的不一致。
公共舆论与新闻舆论的不一致性，突出表现在大众媒介对公共舆论的虚拟表达。也就是说，大众传媒既可能代表舆论，也有可能歪曲舆论，不能反映“舆论真实”，从而出现“舆论虚拟”现象。这里包括大众传媒对各种舆论的平衡反应和报道问题，这对于政府决策具有负面影响。1947年，美国社会心理学家库尔特·卢因在《群体生活的渠道》一书中指出，群体传播过程中存在着一些把关人，只有符合群体规范或把关人价值标准的信息内容才能进入传播渠道。1950年，怀特将把关人概念引入新闻研究领域，提出了新闻筛选的把关人模式。他认为，大众传媒的新闻报道并不是、也不可能是有闻必录，而是一个取舍选择的过程。在这一过程中，传媒组织形成了一道关口，通过这道关口传达到受众那里的新闻只是众多新闻素材中的少数。有些学者就此提出了“媒介事件”和“准事件”的概念。“媒介事件”，即由于媒介对事件的描述给人留下的事件印象。“准事件”则是指媒介人为地制造的“新闻”。从政府决策的角度看，由于大众传媒的介入，可能会使公共舆论从认知环境的层次给予决策者以丧失客观和正确的判断的威胁。这就是舆论作为价值表达和利益表达的统一体带给政府议程负面效果，让决策者在已经被折射了的利益和价值表达声中采取看似科学和民主的决策，这个决策的结果可能与科学化、民主化的政治理想相去甚远。
