有学者把公共管理分为三个阶段：第一阶段是早期成长阶段，即从公共事务管理产生之初一直到19世纪中叶。这一时期又分为国家产生前和国家产生之后。在原始社会仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；国家产生之后，政治性公共事务日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时发展条件的限制，主要运用经验式管理。第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段无论是政治性公共事务还是社会性事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要。政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。第三阶段是公共管理阶段，从20世纪80年代至今。这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。原来主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。这一观点从公共行政历史演变的角度说明了公共管理与公共行政一以贯之而又推陈出新的关系。
其次，公共管理是公共行政的新范式。按照休斯的观点，传统的公共行政有四个方面的永久性原则：其一，政府组织及其结构应根据官僚体制（科层制）的原则建立，即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础，严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。其二，一旦涉及政策领域，那么，它将通过官僚机构提供公共物品和服务；换言之，只能由政府机构来提供公共物品和服务。其三，主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具，而政策和战略的制定则是政治家的事情，政治与行政的分离可以保证责任制的落实。其四，行政被当作一种特殊的管理形式，因此需要职业化的官僚，他们终身受雇，并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务。传统的公共行政学理论及实践是与西方工业社会的政府管理相适应的。随着西方社会由工业社会向后工业社会和信息社会的转变，这种理论及模式越来越不适应，包括体制僵化、效率低下、缺乏活力、公共产品和服务提供缺乏等弊端。因此，从20世纪70年代以来兴起的公共管理运动可以看成是对传统公共行政的一个新的发展。
公共管理不是简单地对传统公共行政模式和运作方式进行操作层面的局部调整，而是具有模式转换性质的一种全面清算和创新。对于这种公共管理范式，西方学者作了不同的概括和描述。波立特（C.Pollitt）在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中认为公共管理主要是由20世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在政府管理中的运用。胡德（C.C.Hood）则把公共管理的特征概括为七个方面：①向职业化管理的转变；②标准与绩效测量；③产出控制；④单位的分散化；⑤竞争；⑥私人部门管理的风格；⑦纪律与节约。经合组织1995年度发展报告《转变中的治理》把公共管理的特征归纳为八个方面，即转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善质量管理；加强中央指导职能。尽管西方学者对公共管理范式的解读各不相同，但他们都具有一个相同或相似的取向，即都以采用私人部门管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共服务质量为特征。
第三，公共管理对传统公共行政的突破点。综合各方面的观点，公共管理与传统的公共行政相比，在以下几个方面进行突破：一是借鉴企业管理经验，建立企业式政府。美国学者奥斯本提出了企业家政府理论。这一理论要求政府管理引入企业管理的做法。概括起来，有十项原则：掌舵而不是划桨；重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缛节；重产出而非投入；具备“顾客意识”；有收益而不浪费；重预防而不是治疗；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。公共管理理论以公共选择等为理论基础，认为在政府与社会的关系上，政府不再是高高在上的官僚机构，主张建立一个“企业式政府”。一个政府官员，应该是负责任的“企业家或企业管理人员”，社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”。新公共管理改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管制”行政而是“服务”行政。对公共服务的评价，应以顾客参与为主体，通过客观介入以保证公共服务的提供符合顾客的偏好，从而产出高效的公共服务。二是公共管理中引入市场竞争机制。
公共管理理论认为，政府是公共服务的提供者，但并不意味着所有的公共服务都应该由政府提供，对公共服务的垄断应该予以取消，要让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。政府要针对公共服务的不同性质采用不同的方式。比如，对一些公共服务机构如医院，不一定由政府提供服务，可以通过招标、合同出租等方法将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其进行绩效评估并提供相应的报酬即可；而对影视业，政府完全可以不从事该活动而由私营部门承担；对于高校，政府应该积极培育市场，鼓励人们积极参与。三是以效益为主要价值取向，提高行政绩效。追求行政效能是公共管理的出发点和落脚点。与传统的公共行政不同，公共管理主张严格的行政规制、实行严格的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据目标对完成情况进行测定。传统的公共行政往往重投入，忽视效果。而公共管理根据交易成本理论，重视管理活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量，主张对外界情况的变化以及不同的利益需求作出主动、灵活、低成本、富有成效的反应。公共管理理论还主张广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。这些管理手段和经验包括项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣、绩效工资、人力资源开发和组织发展原则等。
