公共行政模式在刚刚建立之初，其矛头所指是行政系统所普遍存在的人格化色彩、裙带关系、低效率、腐败等诸多问题。这种模式为世界各国政府所广泛采用，并获得极大的成功。然而，公共行政模式是在工业化过程中的某个特定时间段发展起来的，它的制度和技术适用于当时。而任何模式一旦从理论变为现实，随着时间的推移和实践的深化，各种问题也往往随之而来。公共行政模式原本期望通过官僚制实现政府活动的理性和规范，从而实现高效率，但现实情况与理论预期出现了偏差。官僚制组织有自我膨胀的内驱力，专业化分工越细，人员和预算规模也越大，致使行政组织整体协调越困难。同时，官僚制组织是以知识性原则建立起来的，部门权力和个人权力的合法基础在于知识，公务员为防止“权力贬值”，将妨碍官僚制组织中的知识共享与传播。严格等级制的官僚制组织还会出现“彼德现象”，即每位成员都将晋升到自己不能胜任的阶层为止，这使组织不可避免地堕入低效率的陷阱。另一方面，官僚制组织像一台精密运转的机器，按照固定程序大批量生产标准化的公共物品，以至公民失去了选择的自由；而且政府在公共物品提供过程中的垄断地位，也必然缺乏创新品种、改进质量的动力。不仅如此，官僚制组织也剥夺了内部成员的自由，公务员都像机器的部件只能紧随组织的运转节奏，于是“不求有功、但求无过”之风盛行。
还应看到，官僚制组织分工越来越细，使得政策执行日益专门化和复杂化，而且由于公务员常任制，政治官员对其的政治正向控制日益变得困难；相反，公务员对政治官员的政治逆向控制却成为一种现实。毕竟公务员长期在某个部门或岗位工作，积累了更丰富的有关政策执行乃至政策制定过程中的知识和经验。在这种情况下，政治官员与公务员就很容易达成默契，即在利益一致的前提下，政治官员默许公务员参与政治；而公务员也会在政策执行中考虑政治官员的利益。这实际上已打破政治与行政分离的界限。上述问题作为公共行政模式必须面对的危机，随着时间的推移而不断积聚能量，最终激发出了一场世界范围的行政改革浪潮。
●分析公共行政模式的历史渊源，从根本上讲，在于工业化的推动。瓦特蒸汽机对产业革命和人类文明的推动，经过几十年的传导，已不可避免地波及行政系统。
●对于公共行政模式而言，威尔逊和古德诺以“行政活动的非政治化”为原则的政治与行政分离理论，韦伯以“行政组织的非人格化”为原则的官僚制理论，是构成整个理论体系的两大重要基石。
●在公共行政模式的倡导者那里，效率不仅是手段，而且是一种目的、一种核心价值观，即判断公共组织活动是否合理的最终标准。
政府与行政分离理论的主题，其实就是为了提高政府运作的效率。
●官僚制突破了行政系统中的“庇护—依附”关系，使公务员保持中立，不再忠诚于某个亲戚、保护人或领导人，而是忠诚于制度本身，服务于非人格化、职能性的目标，从事的是国家利益和组织规则的职业。在精密的国家行政机器中，每位公务员都是一个服务于机器整体目标的、中性的、专业化的零部件。
第二节 新公共管理模式
20世纪70年代末、80年代初，伴随全球化、信息化时代的来临，传统官僚制运作下的西方政府既无力应付自身机构膨胀、财政开支加大的困境，另一方面，其公共物品供给能力的薄弱又无法满足不断增强的公共需求。迫于政府的内部需要和社会的外部压力，加上私人企业创新的示范效应，英国撒切尔内阁和美国里根政府率先开始对公共部门进行彻底的改革。这场改革被看成是新公共管理运动的开篇，为重构公共部门管理的新模式开辟了道路。
一、新公共管理运动的时代背景
新公共管理运动兴起的直接动因，在于公共行政模式在新的时代背景下已难以适应经济社会发展的需要。20世纪60年代，对于西方社会来说是多事之秋，德怀特.沃尔多称之为“重大事件不断发生和紧急问题不断出现”的年代。当时，西方民权运动风起云涌，国际冲突连绵不断，社会普遍存在着反战、反不平等、反种族歧视、反政府等思潮，再加上初露端倪的经济滞胀、失业以及日益凸显的公共安全、环境污染、社会保障、居民住房等矛盾，这与公共行政模式的预期形成很大的反差，工具主义和工艺救国的理想似乎成为空中楼阁。人们不禁问：社会究竟出了什么问题？
政府究竟在干什么？
1968年9月，以沃尔多为代表的32位美国行政学家会聚锡拉丘茨大学的明诺布鲁克会议中心，寻求公共行政模式未来的发展方向。会议的成果被称为“明诺布鲁克视野”，相关论文和书籍提出了“新公共行政”的理论观点，主要是：突出社会公平与正义，强调公私部门的差异，主张政治—行政联动，探索官僚制替代形式，坚持积极进取、与实际过程相关的公共行政理论。关于新公共行政学派的总体特征，弗里德里克森用一段话作了概括：“第二代行为主义者与其先驱者相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’；不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响定向的’；不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’。”总体上看，新公共行政是一场理论改良而不是革命，因为它没有从根本上改变公共行政模式的理论基础和方法论纲领，而只是提出了一套“应然”的价值观要求，实际上是对已有模式的补充和修缮，尤其是没有开发出一系列足以引发政府管理变革的具有操作价值的理论和措施。尽管如此，新公共行政理论有着十分积极的影响，为新公共管理运动的兴起打下了良好的铺垫。
20世纪70年代特别是1973年石油危机之后，西方国家巨大的财政预算赤字集中表现出来，更为糟糕的是，经济停滞、通货膨胀、高失业率不期而至，这迫使西方各国政府纷纷寻求公共管理新模式，以期提高公共物品供给的质量和效率。因此，变革成为国际社会普遍而迫切的要求，一场来自政府和公共部门内部的改革运动——肇始于英国，随后在美国，进而扩大至西方主要发达国家，最后又波及许多发展中国家和转型国家——终于拉开了帷幕。这场行政改革运动即新公共管理运动，与此前来自理论界的“新公共行政”运动有着根本性区别。“一方面，它从一开始就是实践导向的，侧重于政府和公共组织的内部结构、公共服务的供给方式的根本性改变，而其最终目标则是要减小政府规模、压缩政府活动空间、创新服务供给方法，以更低的费用、更高的效率实现公共目标；另一方面，其价值观预设、理论基础和方法来源与公共行政范式完全不同，它不是要补充和修缮公共行政范式，而是要彻底扬弃公共行政范式，实现范式革命而不是改良。”
从“公共行政”到“公共管理”绝不仅仅是名称的简单变化。从两个概念的拉丁词源来看，行政（Administration）源于“minor”，而后演变为“ministrare”，意思是“服务”以及“统治”，强调遵从规则和程序；管理（Management）则来自“manus”，意思是“用手控制”，有经操作和控制达到目标的含义，由此可见行政和管理在词义上的区别。“公共行政注重的是过程、程序和符合规定，公共管理涉及的内容则更为广泛。一个公共管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得‘结果’和为此负有的责任。”从“公共行政”到“公共管理”的词义变化，恰好反映了政府管理理念和运作模式的根本性变化，也正体现了两种模式之间彼消此长、前后相继的发展历程。
二、新公共管理模式的理论基础
如果说传统的公共行政模式将理论基础建构在政治学之上，那么涌现于新公共管理运动的新公共管理模式则转向了经济学。通常认为，政治学和经济学“这两个领域一直被它们提出的问题类型、它们对个人动机作出的假定和它们运用的方法论所区别开来。政治科学一直研究人在公共舞台上的行为，经济学一直研究人在市场上的行为。政治科学通常假设政治家追求公共利益。经济学则假设所有的人都追求自己的私利，并且以社会科学中独特的一种逻辑来对这种行为进行模型化分析”。虽然经济学家对公共部门及其活动的认识不如政治学家那么具有“浪漫”色彩，但却更为符合20世纪60年代以来公共部门运作的现实情况。一般地说，新公共管理模式的理论基础主要来自经济学的两个分支学科，一是新政治经济学，即运用经济学的假设、分析框架和分析工具研究公共部门政治和行政过程的经济学分支，最具代表性的是公共选择理论；二是新制度经济学，侧重于用经济学的假设和方法来分析各种正式和非正式的制度安排及其变迁问题，最具代表性的是委托—代理理论和交易费用理论。
1．公共选择理论
公共选择作为一个独立的研究领域，发端于1957年詹姆斯.布坎南和沃伦.特纳在弗吉尼亚大学创办的托马斯.杰斐逊中心；布坎南此后又在弗吉尼亚理工学院创办了公共选择研究中心。应该说，过去人们很少思考这样的问题：政府真的能够有效地做到人们期望它做的事情吗？
政府真的会创造出一个公正的社会吗？究其原因，在于人们已经不知不觉地采用两套标准来判断市场和政府活动，即倾向于认为市场活动的主体是经济人，只受狭隘的个人利益驱动；而作为政府活动主体的政府官员，他们唯有遵循公共利益行事，除此别无他求。这种观点受到公共选择理论的挑战。公共选择理论坚持“人首先是一个经济人”的经济学理论假设，并以此为基点，把政治舞台模拟成一个经济学意义上的市场，分析个人在政治市场上对不同决策规则和集体制度的反应，以期阐明并构造一种真正能把个人自利行为导向公共利益的政治秩序。公共选择理论的研究对象主要是政治交易过程中的个体行动者的行为。它通过分析不同角色在特定规则下的政治交易行为，以达到对政府各种错综复杂的制度性互动机制的理解。
宪政理论是公共选择理论的核心内容之一。与19世纪末、20世纪上半叶普遍流行的关于国家和政府的理论观点形成鲜明对比，它部分地体现了一种对18世纪自由放任时期古典经济和政治理论观点的回归。宪政理论所关注的主要问题包括：约束政府何以成为可能？应怎样约束政府？应允许政府做什么？政治活动的适当范围是什么？可以通过政治手段配置的国民经济产出份额应有多大？在宪政阶段应采取哪一种政治决策结构？应在什么条件下和多大程度上授予个人以公民权？对于这些以及许多其他类似问题的回答，构成公共选择的宪政理论的基本内容。
政府制度理论是公共选择理论的另一个主要研究领域。对如何有效组织政治交易活动，政府制度理论具体发展了投票规则理论、代表和选举竞争理论、官僚政治理论。其中，投票规则理论关心偏好不同的个人如何形成集体意志，或者如何从所有个人的偏好排序中推出社会的偏好排序，进而构造出社会福利函数。根据阿罗不可能性定理，只要超出三种以上的备选方案，就不存在一种可靠机制将具有完备性与传递性的个人偏好转换为符合民主制度要求的社会偏好。代表和选举竞争理论试图将选举竞争看成类似于市场竞争的制度安排。为了获得支持，那些寻求代表投票者利益的个人和政党，更像在不完全竞争的私人物品市场上进行竞争，而且只有一个候选人或政党获胜。为了能够重新当选，政治官员倾向于将利益保持在对那些持中间立场的投票者比较合理的范围之内。官僚政治理论是关于公务员的行为分析理论。公务员肩负政策的执行责任，其行为构成了政府的实际运作过程。由于现代政府的复杂性，立法机构已不可能对所有政策决定问题真正发挥作用，自由裁量权更多地掌握在拥有更多经验和信息的公务员手中。不仅如此，官僚制组织为了获得有利于自身利益的结果而操纵立法活动，因此政府就由公民利益的保护者变成了公民利益的掠夺者。
公共选择理论实际上提出的是一种政府失灵理论。政治家、公务员与其他人没有什么两样，而政治本质上与市场一样，也是一系列制度安排，或者说是在一系列制度安排下的游戏，在其中许多目标迥异的游戏者进行互动，以致产生出一系列依照任何标准来衡量可能是既无内在的一致性也缺乏效率的结果。
