改革应往何处去？
这是我们思考地方政府改革需回答的首要问题。20世纪90年代以来，善治的概念随着治理理论的兴起而风靡全球。这些理念能否为我所用？对此我们需要研究。但有一点可以肯定，转型期的中国地方政府改革不能关起门来搞，而必须在结合实际的基础上，充分借鉴国外改革的理论思考与实践探索。
第一节 公共行政模式
自1887年威尔逊发表《行政学研究》以来的100多年，西方国家的行政管理先后出现了两大模式：19世纪末、20世纪初产生的公共行政模式和20世纪70年代末、80年代初产生的新公共管理模式。对这两大模式，中国地方政府改革的求索者应该加以了解。
一、公共行政模式的历史渊源
公共行政有一个漫长的历史，它与政府的概念和文明的兴起同样悠久。正如格拉登指出的那样，自从有了政府，就有某种形式的行政存在。“首先是创始者或领导者赋予社会以可能，然后是组织者或行政者使之永恒。行政或事务管理是所有社会活动中的中间因素，虽然不是光彩夺目，但对社会的持续发展却是至关重要的。”早期的行政系统是人格化的，即以效忠国王或大臣等某个特定自然人为基础。“裙带关系”宛若铺天盖地的蜘蛛网，在政府运行过程中无处不在。政府官员自然不会对国家以忠诚，因为权力并非来源于组织而是个人。可以想见，当时的行政管理效率十分低下，而更为触目惊心的是日益严重的贪污腐化和滥用职权。对于那些想进入行政系统的人员来说，能力和名声不是主要因素，投靠庇护人或求助亲朋好友是一条捷径。有的更直截了当，干脆花钱买官。无论古今中外，当吏治糜烂之时，官爵之位通常会被明码标价。当然，靠花钱谋得一官半职之徒，很难想象能两袖清风、廉洁自律，他们必然利用职权努力索取回报，以实现政治“投资”收益的最大化。
即便是到了19世纪，美国仍然实行着“政党分赃制”，它基于这样一种论调：战利品属于胜利者。在一个新的政党选举获胜后，从高层到基层的每一个行政职位都被获胜党指定的人占据。“政党分赃制”导致了一系列后果。比如，随着政府更迭产生的经济的周期性震荡；庸官成堆，难以胜任行政管理的要求。“当政府的决策、经费和选票都成为可谈判的商品时，政府实际上成为一种私人企业，公民们无从知道政府的真实立场。”任何矛盾的长年累积总有爆发的一天。“政党分赃制”造成的矛盾在1881年的美国进一步尖锐。该年，加菲尔德总统被一名谋求公职的失意者所暗杀。这件事成了引发19世纪末美国政府改革的导火线。1893年，美国以《文官法》（《彭德尔顿法》）为标志，开始建立新型的行政管理体制。《文官法》的主要内容包括：（1）按照职务分类，为所有申请公职者举行竞争性考试；（2）任命考试成绩最高者担任公职；（3）在正式任命前安排一个有效的试用期；（4）在华盛顿的任命按照某些州或其他某些重要地区的人口比例分配。而实际上，早在19世纪初，普鲁士就在西方创立了依据考试任用官吏的制度；英国也对人格化的行政管理体制进行了改革，1854年通过了诺思科特—特里维廉报告，正式建立起常任文官制度。该报告指出，“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行”，庇护制应予取消，代之以公平的竞争性考试进行招聘；对政府公职人员进行重组，以分别从事脑力工作和机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法，填补较高层次的职位。这标志着以功绩制为基础的非人格化任命制度的登台，而人格化庇护制度自此衰落了。虽然诺思科特—特里维廉报告一开始并未大刀阔斧地实行，但符合潮流的改革哪怕步子再小，意义却很深远，它已经预示着公共行政模式的产生。
公共行政模式的历史渊源，从根本上讲，在于工业化的推动。瓦特蒸汽机对产业革命和人类文明的推动，经过几十年的传导，已不可避免地波及行政系统。由于私人部门和公民社会对效率的普遍追求，促使传统行政管理体制亟须新理论的引导；而且人格化的行政系统显然难以胜任管理工业化社会的职责，于是对旧模式的革新成为必然选择。
二、公共行政模式的理论基础
对于公共行政模式而言，威尔逊和古德诺以“行政活动的非政治化”为原则的政治与行政分离理论，韦伯以“行政组织的非人格化”为原则的官僚制理论，是构成整个理论体系的两大重要基石。
政治与行政分离理论最早是由威尔逊在《行政学之研究》中提出的。
威尔逊曾任美国普林斯顿大学校长，后任新泽西州州长和美国第20任总统。他认为，之前的政治学家主要关注涉及宪法的问题，却忽略了政府机构的自主运作。随着政府规模和活动范围的扩大，“政党分赃制”等带来的弊端越来越多，其根源在于行政问题与政治问题纠缠在一起。在威尔逊看来，“行政处在特定的‘政治’范围之外。行政问题不是政治问题。虽然政治规定了行政的任务，但是不能允许它操纵行政事务……公共行政是细致地和系统地执行公共法律。普通法的每一次应用都是一次行政活动”。继威尔逊之后，古德诺更为系统地阐述了政治与行政分离理论。
1900年，他在《政治与行政：对政府的研究》中提出，政治是国家意志的体现，也是一个体现民意和制定政策的过程，同时意味着由议会掌握的制定法律和政策的权力；而行政是国家意志的执行，也是一个落实民意和执行政策的过程，同时意味着由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。古德诺还指出，行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准；为了提高行政效率，最好将政党因素和政治权宜之计排斥在行政之外，将政府文职官员区分为政治官员和公务员，并规定公务员在政治上保持中立。在政治与行政分离的基础上，威尔逊和古德诺以及后来的公共行政模式的倡导者一致认为，一个运作良好的政府应该有两大支柱，即强有力的政治官员和高效精干的公务员。政治官员实行统治，公务员则执行他们的命令。政治官员在政治领域依靠其政治能力以竞争方式当选，公务员则在行政领域依靠其组织管理能力以竞聘方式获聘。政治官员应由全体选民或与其政治地位相当的人评价，公务员应由其政治监督者或行政组织中的同僚评价。政治职位的任期应有限制，公务员职位的任期应没有限制。政治官员和公务员的分离应通过宪法和法律予以制度化，严格禁止两者同时兼任或交换位置。
如果说政治与行政分离理论解决了行政系统和行政研究领域的独立性问题，那么如何具体组织行政系统以保证效率，则有赖于韦伯的官僚制（或译为“科层制”）理论。韦伯认为，官僚制组织是一种理想的组织结构类型，通过职位而非个人进行管理。韦伯还界定了三种权力：（1）合法型的统治，建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令的合法性之上，他们是被合法授命进行统治的；（2）传统型的统治，建立在传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上；（3）魅力型的统治，建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上。韦伯认为合法型的统治才是官僚制组织的基础。因为下级对这类权力的服从具有依法建立的等级制度，它不仅为管理的连续性提供了基础，而且可以按照能力来挑选管理人员。更重要的是，合法型的统治受到明确限定，并根据完成组织任务所需的职能作出详细划分，领导者在拥有行使权力的法律手段的同时，其权力的运用范围和程度也受到法律的制约。相比之下，传统型和魅力型的统治缺乏持续的有效性，因为前者通过世袭所得，不能确保领导人的能力；后者又回避规章和程序，依靠信徒的信任或信仰维系。
基于合法型统治之上的官僚制组织，按照以下原则来构建和运作：（1）知识性原则。官僚制组织充分体现了“知识就是权力”的观念。部门划分应贯彻知识相似性原则，职位设计应以知识专业化为圭臬，岗位权力的行使应以知识的有效运用为前提。（2）职业化原则。行政管理不是任何人都能胜任，必须经过系统训练，从而掌握工作所需的专业化知识。对行政管理人员的录用，应根据不同职位的需要公开招考，务求每个岗位都有称职的管理人员，而每个管理人员都有一个可预期的职业生涯。（3）非人格化原则。设计官僚制组织结构的准则是知识，而知识具有不依赖于特定个人的性质；行政管理人员作为公职人员领取固定薪金，其奖惩、升迁由制度明确规定并与工作成效相联系；行政管理人员要严格遵循规则和纪律行使权力，并不受个人情感的影响。（4）权力法定原则。官僚制组织是根据法律规则设立的权力结构，每个职位都有明确的权力范围，超越法定限度的权力是无效的；而每个职位的权力行使，也必须遵循法律和规则，否则同样是无效的。（5）等级制原则。作为一个井然有序的权责体系，官僚制组织内部需要进行管理分工或职位权力的分解，明确规定每个职位的权责并使之合法化。职位、权力与责任按照等级制进行组织，形成一个统一的序列。（6）执行能力原则。官僚制组织所要完成的任务就是执行并实现来自政治官员的政策，这使组织具有政策执行工具的性质。官僚制组织整体及其管理人员的能力定位，都更为强调政策执行能力而非政策设计或制定能力。总之，官僚制是建立在法理性权威基础上的一种高度理性化的组织机构，其本质在于以非人格化的制度取代人格化的制度。
三、公共行政模式的基本特征
公共行政模式的实践贯穿于19世纪末以来西方国家的政府改革与运作，期间经历了20世纪30年代的经济大萧条、两次世界大战以及随后波及广泛的福利国家计划。理论和实践的双向互动，不断拓展和完善了公共行政模式。概括起来，公共行政模式有如下基本特征：
一是以效率为核心价值。在公共行政模式的倡导者那里，效率不仅是手段，而且是一种目的、一种核心价值观，即判断公共组织活动是否合理的最终标准。政治与行政分离理论所围绕的主题，其实就是为了提高政府运作的效率。应该说，效率价值观与公共行政模式赖以产生的时代背景相一致。崇尚效率是工业化社会的主流文化价值观，机器则是理性、精确和效率的典范，而官僚制组织几乎就像模仿机器原理所设计的。当然，对于政府组织而言，过分强调效率会不可避免地与追求公平、正义等其他标准相冲突，这也是公共行政模式导致一系列矛盾的根源。
二是以科学为行政准则。寻求政府活动的科学化，既是公共行政模式的一个基础性问题，又是一个方法论原则。它具体包含三方面：（1）科学方法可以被应用于行政研究；（2）科学可以制定行政指南；（3）行动指南将改进组织的效率，而效率是评价组织工作的主要标准。美国行政学家威洛比指出，“可能有人反对把行政称为科学。不管这种意见对错与否，我们的立场是，行政中有若干基本原理类似于任一科学中具有普遍应用性的原则——如果行政的最终目的是要提高效率，那就是必须遵守的原则；而这些原则只有通过严格地应用科学方法进行研究才能确定，才能让人们知道”。
三是以文官为运作保障。官僚制突破了以往行政系统中的“庇护—
依附”关系，使公务员保持中立，不再忠诚于某个亲戚、保护人、领导人或政党，而是忠诚于制度本身，服务于非人格化、职能性的目标，从事的是国家利益和组织规则的职业。为确保公务员的“天职”感，韦伯坚持认为，公务员应该是终身制的，由法律保证不任意解雇或调动。在这台精密的国家行政机器中，每位公务员都是一个服务于机器整体目标的、中性的、专业化的零部件。
四是以等级为组织基础。公共行政模式中的官僚制设立了严格的等级结构。通过考试成为公务员的人，首先被分配到一个专业化的基层岗位，然后在公务员的等级序列中，从层次较低、不太重要的职位向较高级的职位晋升。公务员薪金不是按照完成的工作来测定，而主要是根据职位等级确定。与等级制相联系的是，组织决策权向上的集中和决策所需知识向上的转移。因此，在行政组织规模有限、知识复杂程度不高、监督管理机制有效的时候，等级制是一种能确保效率的组织模式。
