2．委托—代理理论
委托—代理理论最初是在研究所有权与经营权相分离的现代公司治理结构时发展起来的，其早期代表人物是詹森和麦克林。该理论关注在委托人和代理人的目标、利益不一致而信息又不对称的情况下如何实现激励相容，也就是说，既保证委托人的利益得以实现，又能够满足代理人的合理要求。应该看到，当管理者不是企业整体意义上的所有者时，努力工作可能使其承担全部成本却仅获得小部分利益；反之，不努力工作而消费额外收益，却能使其得到全部好处却承担小部分成本，由此就产生了管理者部分拥有企业和完全拥有企业时企业所实现价值之间的差额，即“代理成本”。由于委托人无法完全观察到代理人的行动，他所看到的只是代理人行动的结果；然而任何结果都不仅取决于代理人的行动，也取决于环境的随机变化，因此委托人无法仅凭实际结果来判断代理人的努力程度。要促使代理成本最小化，关键是委托人能够设计一套有效的激励与约束机制，不仅能够限制代理人的机会主义行为，而且能够充分调动其积极性来实现委托人利益的最大化。
虽然委托—代理理论早期主要用来研究企业，但人们后来发现其普遍适用于官僚制组织。特别是与私人部门相比，公共部门的代理问题更严重，代理成本也更高昂。从一般意义上说，选民、政治官员和公务员之间构成了双重委托代理关系。选民首先作为委托人将一部分权力赋予作为代理人的政治官员，政治官员又进一步作为委托人将一部分权力交给作为代理人的公务员，而最终由公务员向选民提供公共物品。选民、政治官员和公务员的利益由此处于复杂的三方博弈格局。另一方面，由于选民的利益非常分散，作为最终代理人的公务员很难确定终极委托人希望他们做什么，因此在现实中，公务员更多地是直接接受政治官员的委托而不是选民的委托。但政治官员的利益并不必然与选民相一致，这里同样存在代理问题和代理成本，使得难以设计出有效的激励机制以保证公务员提供满足选民需要的公共物品。同时，由于不存在类似于私人部门那样相对完善的职业经理人市场、资本市场和产品市场的竞争机制，公务员的机会主义行为约束机制并不完善，这在一定程度上使公共部门的代理问题更显突出。
根据委托—代理理论，要降低公共部门中的代理成本，必须内外兼顾。在内部，努力设计出激励相容的契约安排，使公务员更好地了解选民的需求，更有效地提供公共物品；在外部，打破公共部门的垄断，在公共物品的生产中引入竞争机制，建立起类似于私人部门代理人行为的约束机制。这两个方面的核心内容都是契约形式，即内部契约和外部契约。也就是说，在公共部门引进契约是解决代理问题的主要途径。
3．交易费用理论
根据威廉姆森的观点，交易是分工合作的市场经济活动和组织管理活动的基本分析单位；交易费用是市场或组织运行过程中发生的费用，类似于机械系统运行过程中的摩擦现象，具体包括签约和履约等的费用。
交易费用分析有两个基本的行为假定，即有限理性和机会主义。有限理性假定人的动机是“意欲合理，但只能有限地做到”。这有别于传统的经济人完全理性的假设。机会主义假定人的动机天然是机会主义的。人们往往为了追求眼前利益，而具有随机应变、投机取巧的行为倾向，并且时常采取隐蔽的手段和狡黠的伎俩。这就得出了一个基本推论，假如交易—契约关系仅仅建立在承诺基础上，那么未来隐含着巨大的风险。
为具体分析不同的组织或市场交易，交易费用理论运用了不确定性、交易重复出现的频率和资产专用性三个维度。不确定性不仅包括外部环境的不确定性，还包括交易者双方行为的不确定性，这提高了对契约关系可调整性的要求。由于机会主义和不确定性，契约总是不完全的，需要设定专门的治理结构来保障契约关系的稳定性和可调整性，但建立这种结构是有费用的，这笔费用能否得到补偿在一定条件下取决于交易发生的频率。一般来说，只有对高频率的交易建立专门的保障机制，经济上才是合算的。资产专用性的基本含义是，有些资产一旦形成就很难重新配置使用，因为转换成本很高；相反，通用性资产则可以很方便地转移到其他交易之中，或者能被方便地处置而不会引起经济价值的重大损失。与交易费用理论密切相关的是科斯定理。科斯定理强调，在交易费用不为零的现实世界中，清晰的产权对优化资源配置和提高经济效率至关重要。布坎南认为，产权可以“通过提供一种可行的从潜在的剥削性经济关系中退出或者避免进入的权利，保护了个人的自由……个人赋予了从市场关系中退出的自由以绝对的价值——这种退出因产权的存在而成为可能，而且这一结论将持续有效，不管在特定的市场上竞争的程度如何”。不仅如此，产权同样是信誉的基础。“明晰的产权是人们追求长远利益的动力，只有追求长远利益的人才会讲求信誉。孟子讲‘无恒产者无恒心’，也就是‘无恒产者无信用’。破坏产权，实质上是一种搅乱预期、从而毁灭道德的行为。”因此，政府对市场的过度干预、政府活动范围的持续扩大、公共物品生产和供给的垄断等，这些有损私人财产权利的行为在新公共管理运动中受到了猛烈的抨击；而且随着官僚制组织规模的膨胀，政府运作的交易费用同样不容忽视，所以在公共管理决策中，必须将交易费用作为一个重要变量加以综合考虑。
三、新公共管理模式的实践探索
新公共管理的开先河者是英国撒切尔内阁和美国里根政府。1979年撒切尔内阁掀起新公共管理运动，直接目的是减少预算赤字、提高政府效率。该运动大致分为四个阶段：（1）引进私人部门管理技术阶段。撒切尔内阁提出著名的3E标准，即经济（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness），作为衡量行政管理和公共服务的最终尺度。以实施芮纳调查和评估项目为启动标志，该阶段改革取得了初步成效。（2）公共服务私有化阶段。从20世纪80年代初至90年代初，英国50％的公共部门、80多万名雇员转入私人部门，超过1000亿英镑市场价值的电信、电力、航空、铁路、城市供气、供水和排污等产业部门完成了私有化，这使政府规模和活动范围大大缩小。（3）公共服务代理化阶段。1988年的《提高政府管理：下一步》提出了政府改革的全新架构，决策部门只负责政策制定，不再掌管政策执行，并由此创建或启用了一批代理机构。代理机构被视作在难以私有化或私有化尚不成熟的公共部门里对私有化的替代。1991年英国政府出版《为质量而竞争》的白皮书，1992年梅杰内阁更是颁布了《公民宪章》，以确保公共服务“务有所值”（Value For Money）。到1994年4月，英国已有97家代理机构雇用公共服务系统64％的雇员，承担着75％以上的公共服务项目。（4）公共和私人部门伙伴关系阶段。
1997年工党取代保守党执政后，布莱尔内阁的信条是：“没有私人商业部门的有力支持，政府难以有作为；政府的主要经济责任是提供一个框架，在其中私人部门可以创造利润、创造就业机会，并通过与公共部门结成伙伴关系来参与提供公共服务。”1998年出版的《更高质量的服务》强调要藉建立公共与私人部门伙伴关系，使所有政府服务达到高质量、高效率、快速响应和客户导向。1999年3月，《政府现代化议程》明确提出，公共部门和私人部门提供服务的界限已经被打破，应彻底开放和允许人们探索设计和提供满足公共需要的新观念、新关系、新机会的各种途径，其中处于主导地位的正是公共与私人部门的伙伴关系。美国的新公共管理运动始于里根执政时期。共和党的里根政府崇尚市场至上、个人自由和政府最小化，并于1982年2月专门成立了由彼德.格利斯任主席的委员会，负责全面调查联邦行政系统的运作成本。
该委员会最终发布了47个公开报告、2478条建议，其基本理念是：政府应像一个大型公司那样予以组织和管理，公共部门和私人部门都需按照同样的经济参数和管理原则进行评价。虽然格利斯委员会的建议并未产生理想的实际效果，但却达到了观念宣传作用。1993年，克林顿政府面对信息时代、预算赤字和信任危机，亟须构建一个既体现民主党传统理念又能与里根重塑的政治文化相一致的新型政策框架。克林顿指出：“我们想要做的就是持续改善政府经营方式，而不管哪一个政党掌权……我们的目标是使整个联邦政府既花费少又效率高，进而改变我们国家的官僚制文化，从自以为是和集权转变到主动性和授权。”着眼于使政府“工作得更好、成本更低”的国家绩效评估项目，是期间重塑行政系统的主要举措。正如克林顿和戈尔在他们合著的书中所阐述的：我们不能容忍我们的政府花钱多、效果差的现象继续存在下去了，解决这一问题的办法也不应再是多设立些项目或多投入些金钱，我们要从根本上改变我们政府的行为方式——从自上而下的官僚体制转向自下而上、简政放权式的“企业家政府”模式。克林顿首个总统任期的头两年是行政系统重塑运动的第一阶段，聚焦于政府应该如何做，即强调政府信息化、准市场化、成本节约计划和充分授权等运作过程的改革；该运动的第二阶段从1994年美国国会中期选举到克林顿首个总统任期结束，主要致力于政府应该做什么和不做什么，并实行政府大规模裁员和公共部门私有化改革，还将部分联邦项目责任移交给州和地方政府；该运动的第三阶段集中于克林顿的第二个总统任期，其核心目标是建立以绩效为基础的行政组织，通过充分授权和团队式管理，提高政府的运作效率。行政系统重塑运动取得了积极的成效，不仅最终实现了财政盈余，而且得到了美国公众和公务员的广泛支持。
虽然英美的新公共管理运动不可避免地带上了特有的历史背景、文化传统和政治传承的风格特征，但毫无疑问，其中的变化昭示着新公共管理模式的基本特点。奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中概括出新公共管理的精髓——“企业家政府”的十大原则：
（1）政府应集中精力“掌好舵”（做好决策工作）而非“划好桨”（做好具体的服务性工作），以便居高临下，用政策吸引竞争者，保持最大的灵活性来应付变化着的政策，出色地扮演好自己的角色；
（2）政府的行政专家们不应事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参与管理；
（3）政府应通过各种形式引入竞争机制，增强成本意识，提供优质服务，改善行政管理；
（4）政府应摆脱繁文缛节的束缚，只需昭示做什么即要人们实现什么目标并根据目标制定必要的规章和预算，放手让人们去履行各自的责任，至于怎么做则毋须管制过细；
（5）应讲究效果，对各部门业绩的衡量重在成果而不是投入项目的多少；
（6）政府是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客的需要，不是官僚政治的需要，故政府应像企业一样具备“顾客意识”，建立“顾客驱使”的制度；
（7）政府应具有一种“投资”观点，应把利润动机引进为公众服务的活动中，变管理者为企业家，学会以花钱来省钱，为回报而投资；
（8）政府应着眼于以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失，在作决定时，应尽一切可能考虑到未来，以防患于未然；
（9）政府应善于下放权力，实行参与式管理，通过参与及合作，分散公共行政机构的权力，简化其内部结构上的等级；
（10）政府在行政管理工作中应采取市场取向的思维，应引进市场机制，改善公共服务，政府的管理政策应以市场为依托，组织市场，规范市场，通过市场的力量推进变革。
尽管各国新公共管理运动的规模、深度还存在着差异，但作为一场世界范围的改革潮流，其主要做法是一致的。一是调整政府职能。主要措施有：减少对企业和社会的直接干预；通过打破垄断，引入竞争机制，实行公共服务社会化；推行国有企业民营化，从而减轻政府负担，缩小政府规模。二是创新管理方式。主要做法包括：充分借鉴企业管理手段，如项目招投标、质量管理、使用者收费、合同外包、人力资源开发等，实现政府管理创新；运用现代信息技术，推进电子政务，再造政府管理流程；开展政府绩效评估，如英国推行政府公共服务承诺制，美国实行联邦政府绩效管理，澳大利亚、法国等推进预算绩效改革，都取得积极成效。三是实行分权改革。即围绕决策权与执行权相分离，一些国家将政府部门分解成决策部门和具有特定服务功能的执行机构，通过签订责任书等方式，明确执行机构的责任范围、工作目标及考核标准。英国、澳大利亚、瑞典、新加坡等都采取了相关做法。中央政府还将更多的事权、财权、法规制定权等下放给地方政府，使之拥有更大的权力和自主性。
