财政是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。按照马克思主义的经济理论，政府是在社会产品的分配阶段介入社会生产，而不直接介入社会产品的生产与流通。西方现代经济学者则认为，实际上财政分配从一开始就介入了产品的生产过程。但无论怎样认识这一问题，仅就社会再生产的循环来看，社会产品的生产、流通、分配和消费都是紧密联系、互为前提与结果的，财政分配活动不管从哪个阶段介入，都不能违背社会生产对四个环节的特定要求与准则。要获取分享社会产品收益的资格，财政就必须以实现特殊的职能———提供公共服务为前提。但这种资格与前提的确认，不是由财政分配的主体———政府来实现的，而是由参与社会产品生产的主体———企业和个人来确认的。因此，为了保证这种确认的有效和持久，政府的财政分配活动必须遵循一定的规则，这种规则的最高形式就是财政法律。
一、财政与法的关系
从历史看，财政与法的关系经历了不断演进的过程。按照一般的区分，人类社会所经历的财政类型划分为奴隶社会的财政、封建社会的财政、资本主义的财政和社会主义的财政。在奴隶社会与封建社会，除了少数欧洲国家实行过古典类型的民主政治以外，基本上都是实行专制统治，统治阶级的所有行为都打着“君权神授”的旗帜。此时，财政法的主要内容都是用来约束与限定被统治阶级，规定他们财政负担的形式与数量，而且有时统治者（政府）完全可以超越法律任意实施财政行为。从性质上讲，这种形态下的财政法律是统治阶级谋取财政收入的工具，既服务于统治阶级的横征暴敛以维持各种支出，又是诱发社会危机的直接导火线，导致政权的频繁更迭。随着资产阶级革命相继取得胜利，政府财政的主导权发生了变化，即从实行专制统治的政府手中转到资产阶级手中。此时，政府仍然是财政活动的主体，但政府的财政活动必须在资产阶级议会的授权与批准之下进行。为了使这些授权规范化、制度化，资产阶级议会颁布了一系列的财政法律，指导和监督政府的财政行为，避免政府在财政危机情况下采取横征暴敛和任意搜刮的行为。此时，财政法律约束的对象不再只是被统治阶级，也包括作为统治阶级的政府。财政危机在资本主义社会当然没有消失，所不同的是，缓解危机的办法除了增加社会的财政负担以外，政府也要紧缩财政开支，所有这些都要在议会的决策与控制之下，政府财政活动开始逐渐地、部分地反映了社会的意志。社会主义财政则完全体现人民的意愿，财政法律一方面指导和规范人们自觉地依法履行财政义务，另一方面也指导和规范、监督政府的财政行为，从而保证财政更好地为国家和人民服务。
财政与法的关系表现为，法是财政行为的灵魂，任何财政行为都体现出法的规范和要求，法贯穿了财政活动的始终。虽然财政与法的联结并不是天生的，但财政一旦与法联结起来，财政活动体现出法的意义以后，财政便被纳入了法的框架和范围。财政法是财政活动与法联结的最直接产物，是指导和规范政府财政活动以及企业和个人的相关财政活动的法律。财政与法的联结在人类历史上的转折，直接表现为财政法性质的转变，即从单纯的约束民众转变为对民众与政府的双重约束，而且尤以约束政府财政行为为主。
财政法的直接作用，一方面，表现为对财政分配秩序的确定和维护。这是财政法最现实的作用。财政涉及到政府与社会的利益分配关系，涉及到对社会产品分割的方方面面。由于社会产品生产、流通是十分复杂的，因而对其进行财政分割也是十分复杂的，如果没有一个有强制力的规范去指导和约束两方面主体的行为，必然会带来财政分配活动的无序，从而导致财政分配活动无法持续。因此，通过财政法明确规定财政分配所涉及的各方在权利义务上是清晰和对称的，可以避免许多冲突、抗争和任意行为，而这对于政府和社会主体（企业和个人）而言，也可以节省大量的交易费用，有利于提高资源的利用效率。另一方面，表现为财政法有利于对政府的财政行为进行监督。社会民众如何对政府的行为进行约束和监督，以使其合乎民意，一直是人类社会有国家出现以来力图解决好的问题。尤其是财政行为，直接涉及到社会的物质利益分割，社会各方面关注程度很高，规范和监督的必要性更为突出。实现对政府财政行为的有效监督首要的是进行财政立法。具体而言，财政法对政府财政行为的监督与制约作用主要来自两个层次，第一个层次是财政法作为法律自身所具有的特定效力，要求政府作为重要的实施主体之一，必须依法行政；第二个层次是财政法通过各个子法、各项具体条款规定政府的活动范围和内容，使民众的监督与制约有具体的依据可寻，也使政府的财政行为更加透明和清晰。
二、依法治财的基本含义
党的十五大报告在系统阐述“依法治国，建设社会主义法治国家”的政治主张时指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的正确领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和方式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。根据这一阐述，依法治财的基本含义至少应包括四点：（1）依法治财必须在党的领导下，使广大人民群众成为依法治财的主体，实现民主理财；（2）依法治财的对象是与财政相关的所有活动和事务，不仅包括财政体制的确立、财政政策的制定和执行、财政收支活动的具体实施等，还包括财政职能延伸和加强的内容，如财务会计活动、国有资本管理等；（3）依法治财的核心是法律支配财政权力，即各项财政权力的行使，必须遵从法律的要求和规定，各项财政工作要依法行政。依法治财的主要要义，就在于依法约束、规范政府财政行为。由此，实现依法治财所要解决的首要问题是实现政府理财的法治化、规范化。（4）依法治财所依据之“法”，最重要的是具有最高权威的宪法，以及相关的财政经济法律。之所以如此，其一是因为财政是国家对社会产品进行分配的手段，在财政分配中社会主体享有的一部分财产权力将“无偿”地转让给国家和政府，这种“无偿让渡”必须以代表广大人民意愿的权力机构制定的法律为依据；其二是因为政府作为财政收益的最终获得者，负有满足人民公共服务需要的职责，倘若仅依其自己制定的行政法规和规章制度来行使职权，无疑会导致其财政权力的不合理扩大和其提供公共服务义务的不合理缩小，损害公共利益。需要说明的是，政府或财政部门在获得合法授权，受人大最高立法机关监督的情况下，制定的与宪法和相关法律不相违背的法规、规章和制度，也理应是依法治财的依据，据此进行的财政活动，不应视为对依法治财的背离。因此，在目前委任立法还很必要的特定历史环境下，还不能对依法治财所依据之“法”作严格意义上的理解。所以，我们在讨论依法治财时，“法”的含义也应包含与宪法、法律法规相符的财政政策和规范。
依法治财，从广义上讲，还包含另外一层含义，是指财政活动还需要遵循一定的财政理性。即存在于人的意识之中，控制和支配人的财政活动的法治信仰、法治观念和符合法治价值的道德准则。这种财政理性，表现为对法治精神的忠诚和实践上的把握。财政理性与成文法的联系表现在，财政理性是制定财政成文法的基础之一，主要是涉及对财政活动的特征的认识、对公平与正义及道德规范的认识、对财政分配活动与社会产品再生产之间关系的认识以及对社会再生产的规律的理解等。这种财政理性对于约束和规范财政行为也起着重要的作用，是实现依法治财的精神支点。从财政法规的执行来看，在具体财政活动中，必须优先执行财政成文法，因为财政成文法反映的是立法主体的公共意志，对于相关主体而言具有普遍约束力，财政活动作为一种公共行为，必须首先遵照这种一般的、普遍的规范。但财政成文法难以穷尽财政活动的所有方面，所以，在成文法没有具体规定、而又必须实施一种财政行为时，就需要以财政理性来指导执行主体的行为。由于财政理性对于不同的主体是不同的，即使是同一财政对象，所产生的结果也可能不同，因此财政理性的运用具有一定的个性和不确定性，对于具有明显的公共特征的财政活动，它不能处于支配地位。所以，财政理性的运用，主要应在财政成文法未涉及的地方，而且要以与成文法不矛盾为准则。
三、依法治财的关键环节和内容
依法治财，主要包括三个关键环节：即在财政活动中的依法立法、依法执行和依法监督。
（一）依法立法
依法立法，是指在财政的立法过程中依照相应的法律和准则来立法。这里所说的相应法律首先是国家的宪法。宪法是一国法律的母法，任何法律的制定都必须以宪法为依据和准则，财政立法也不能例外。其次是相应的立法程序和立法准则，它是财政法符合公众意志和要求的基本保证。第三是要以财政法的精神来贯穿财政立法的全过程，包括使财政活动能正确地处理财政分配活动与社会再生产的关系，使财政活动提供的公共产品能有效地满足公众的需要，不是从社会可供分配的社会产品出发而是从社会所需要的公共产品与服务的数量出发，等等。这是使财政活动有利于社会资源的有效配置的保证，也就是实现所谓的科学立法。因此，在立法过程中的依法治财，就是实现财政的民主立法和科学立法。
（二）依法执行
依法执行，是指在具体的财政收支活动中，作为执行主体的政府必须严格按财政法律办事。政府是受托支配和运用公共权力，维护社会稳定和国家安全以及保证社会经济和生活正常有序进行的组织。政府财政部门具体负责财政收支活动。由于财政部门直接支配和运用财政分配的权力，这种权力运用的结果是，一部分社会产品首先被集中到财政部门手中，然后再从财政部门手中被运用出去。在这个过程中，财政部门有较大的变动余地，即公共权力的灵活运用。这种权力必须受到制约和规范，否则就会导致滥用和腐败，这是一条万古不变的规律。所以财政部门对公共产品的运用必须在财政法律法规许可的范围内进行，决不能随意越界，否则财政部门就要承担相应的法律责任。具体而言，财政活动过程中的依法执行，主要包括依法取得财政收入、依法安排财政支出和依法实施预算管理。在具体的财政执法过程中，经常会出现针对具体和个别的收支活动，难以找到具体的财政法规条文作为依据的问题，那么此时如何实现依法治财？在行政法里针对类似情况有自由裁量的规定，在财政活动中也有类似的自由裁量，这个自由裁量所依据的就是非成文的财政法。在具体的裁量过程中，首先是要保证不与相关的规定或法律相冲突；其次是要保证公正、科学和合理；再次，要保证按经济和财政分配的规律办事，正确地运用财政理性。所以，在依法治财的实践过程中，既要重视硬件法律———成文法的建设和执行，同样也要重视软件法律———非成文法的建设和约束。
（三）依法监督
依法监督，是指依据法律对财政活动进行监督。人大、审计、司法部门及公众可以依据法律实施权限监督，同时财政部门也可以依据财政法，对财经违法活动实行监督和处理。实现依法治财，强化依法监督是重要的方面。依法监督往往是依法治财的实践中比较薄弱的环节，一方面因为财政活动的主体是政府，有相当大的权力优势，在权力制约不均衡的制度条件下，公众及监督部门很难真正对政府进行监督。另一方面从财政部门角度看，由于财政监督立法滞后、财政监督方式和手段的制约等，财政监督还不能完全到位。
依法立法、依法执行和依法监督构成依法治财的主要内容，三者是相互联系、相互制约的。立法是前提，执法是关键，监督是保障。其中最重要的是依法执行，它构成依法治财的最重要环节。衡量依法治财的水平和程度如何，很大程度上是要审视和评价财政行为是否依法进行。尽管财政活动是广大社会主体的共同行为，但由于政府在其中起着主导作用，只有政府做到依法行政、依法治财，以良好的执法水平出现在大众面前，财政活动的法律化、规范化程度才会大大提高，社会各方面也才能自觉配合和支持政府的行为，依法治财的水平才能够不断提高。
