税收离不开法治。法律的强制力可以保证税收的及时、足额实现，法律的稳定性使税收征收程序化，为社会生活与生产提供可靠的预期。随着依法治国战略的实施与社会主义市场经济建设的推进，税收政策手段的运用、税收管理的加强等都需要采取法律的形式，税收法治成为税收事业健康发展的客观需要，成为新时期治税的主旋律与基本规律。只有推进依法治税，才能很好地贯彻国家的方针政策，才能有效发挥税收的职能作用。
依法治税是税收工作的灵魂，贯穿于税收工作的始终，是税收工作必须牢牢遵循的宗旨。当前税收工作的难点与重点在依法治税，税收事业发展的机遇与出路也在依法治税。
一、依法治税的内涵与要求
依法治税的基本特征与内涵表现在：（1）重在治权，重在对行政机关与行政权力的约束；（2）税务机关秉公执法与纳税人诚实守法的统一；（3）程序发达且富于正义；（4）健全规范的税法体系，税法条文具有明晰度和准确性，而且事先公布，以便所有人都可以据以筹划自己的行为；（5）一切与税收有关的社会行为都要纳入法治轨道。
（一）依法治税是依法征税与依法纳税的统一
依法治税体现在依法纳税与依法征税两个方面，前者是就纳税人而言，后者是就税务机关而言。
目前我国依法纳税的情况并不乐观，原因是多方面的。一是历史原因。长期的封建统治与税收无度给人们留下了浓重的历史阴影，所以，新中国成立后我们对税收采取了一种回避的态度，“无税论”有很大的市场。“税收是国家履行公共职能的需要”这种现代观念始终没有树立起来，更说不上深入人心，在税收实践中表现为不少社会公众对税收潜意识的反感与抵触。二是体制转轨原因。在国有企业占主导地位的计划经济或计划经济为主的时代，国有企业的产权意识淡漠，反正是“左口袋”与“右口袋”的关系，税收并没有体现为直接的利益冲突。而随着市场经济的发展，市场主体日益多元化，即使国有企业也是独立核算的主体，产权约束大大加强，税收表现为企业利益的减少和个体利益的损失，这样企业与国家、个人与公共的冲突显性化。当然这种变化就税收而言是增加了征收难度，但对社会而言却是一大进步。三是社会环境原因。表现为社会管理监控体系的不足，国家缺乏对纳税人生产经营信息的有效控制与掌握，存在着很多管理的盲区。因此，随着经济意识的觉醒，纳税人在“经济人”思维的支配下，在国家监管即外在约束又相对不完善的情况下容易滋长违法心理，表现为税收违法犯罪活动还比较猖獗。
依法征税的情况也不是很乐观，特别是权力的运用还不够规范。一是历史原因。我国的行政体系在历史上就比较早熟，社会存在着对行政权力的依赖惯性，行政权力拥有者缺乏约束自身权力的自觉性。二是机制缺乏与程序意识滞后的原因。我国还缺乏一整套有效的税收行政监督手段与监督机制。税收行政行为的程序意识不发达，反对形式主义、崇尚实体正义是中国哲学的一大特征，凡事重结果而不讲究过程，程序意识和程序建设的滞后使执法流于恣意。三是税务机关执法权力与纳税人权利相制约的理念没有建立起来。只是到了近几年，纳税人权利才开始得到法律的承认，但在具体的落实与宣传方面还很不够。只有充分尊重、明确纳税人的权利并明确权利保障的途径，采取各种措施鼓励纳税人去争取权利，才可以有效制约税务机关的执法权力。在对税收权力从行政权内部加强纵向制约之外，还要重视发挥纳税人对行政权的横向制约，致力于构建一个立体网状的税收权力制约机制。
由于以上种种原因，我国税收法治的现状很不乐观，一是在税收立法方面，既存在着税收规范性文件与税收法律、法规和规章相抵触，或者同级税收规范性文件之间相互矛盾的现象，同时又存在着不少漏洞，有些方面尚无法可依，一些税种的立法进程滞后，税法级次较低，影响了税法的刚性等。二是在税收执法方面，既有执法随意、执法监督不力的问题，又有执法难的问题。协税护税网络和机制尚不健全，税收执法的外部环境仍然不容乐观，税收执法确实面临着不少困难。这些问题的存在，严重影响了税收职能作用的正常发挥，干扰和破坏了正常的税收秩序。这些问题都迫切需要在继续推进依法治税的进程中予以解决。总体上看，推进依法纳税虽然还很艰巨，但当前的主要矛盾却是依法征税。
（二）治权是依法治税的核心
税权的运用是依法治税的重点与难点，“内外并举，重在治内，以内促外”的指导思想，从权力运作的角度阐明了依法治税的核心内容。
为什么要把治权作为依法治税的核心呢？主要基于以下几个方面的考虑：（1）治权是实现依法治税宗旨的保证。依法治税的宗旨是保证人民对国家税收事务的民主管理与民主监督，税收的一切权力来自于人民的授权，税权的行使要以人民利益为依归。只有通过治权，使税收权力在正确、合理的轨道上运行，树立“管理就是服务”的意识，贯彻“执法为公，行政为民”的理念，才能实现依法治税的宗旨。（2）治权是依法治税功能得以发挥的前提。依法治税的功能主要体现在有利于树立政府诚信，促进市场经济的活跃与扩展以及通过对税收违法行为的严厉打击，净化经济秩序，确保财政收入。这些功能的发挥必须建立在税权尤其是税收执法权的规范、合法、合理行使的基础上，通过治权才能保证税法的可预期性、有效性。（3）治权是当前治税过程中主要矛盾与矛盾主要方面的体现。从现实中看，税收权力运用不规范，尤其是执法不公和执法随意性问题是人民群众反映比较集中、突出的问题。（4）治权是税收法治的一个本质特征。从理论上看，法治是依法治权，人治是依法治民，这是税收法治与人治的本质区别所在。我们知道，由于行政事务具有繁杂性与时效性等特征，为保证行政的效率通常赋予行政机关较大的自由裁量权，这就为它种下了膨胀的种子，行政权力需要一定的自由但又容易失范无度，需要控制而又难以控制，这是法治之所以强调治权的一个重要因素。所以，依法治税不是单纯治纳税人，而是重在治权，重在治内。
长期以来，权力制约的概念没有得到充分发育，我们还习惯于以权治民，当年我们提出“以法治税”这个口号时主要指的是怎样让纳税人守法而忽视怎样使权力服从于法。因此，治权作为依法治税的核心目标的实现需要付出艰巨的努力。如何制约税收权力？第一，要提高认识，统一思想。必须树立“两观”，即税收权力的“人民观”与“服务观”。要寓权力于服务、寓管理于服务，管理与服务并重，在管理中服务，在服务中执法，规范的执法本身也是最好的服务。要充分尊重纳税人权利，简化办事程序，公开执法，保障纳税人合法权益，这是在税收工作中代表人民利益的具体体现。第二，要明确税收权力特别是执法权的内容，使之清晰化、规范化，找出问题所在，分析产生原因。第三，要从机制和体制上研究具体措施。如制定税收执法责任制的管理机制，强化内部监督检查的管理机制，制定征管、机构、人事制度综合改革的管理体制。同时，还要充分利用税收信息化手段和机制，实现税收执法权的分解、上收和相互制约，保障税权的规范行使。
二、依法治税是新世纪税收工作的必由之路
法治是人类文明发展的必然产物，是社会健康发展的根本保障，已经成为新世纪我国政治、经济和社会发展的必然趋势。在税收领域坚持法治原则即坚持依法治税不仅是当前治税的内在需要，也是适应外部挑战，顺应时代潮流，与时俱进的一项战略举措。
（一）依法治税是依法治国在税收领域的具体体现
1997年党的十五大明确提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。1999年依法治国方略写入宪法修正案，规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。依法治国是国家实现长治久安的保证，对我国社会、政治、经济生活将产生广泛而深远的影响。它对税收工作的影响主要体现在：必须适应法治的要求，转变治税思想、治税观念、治税方式，全面推进依法治税。
依法治国，即要求以法律来管理国家一切事务，规范国家与公民之间的关系。税收作为国家事务的重要方面，它通过规范国家与个人的分配关系来协调公共利益与个人利益、长远利益与眼前利益、全局利益与局部利益的均衡，实现社会整体福利最大化。要把握与实现这种分配关系的均衡，要靠税收法律，只有法律才能合理地界定分配关系，实现稳定的长期均衡。只有真正推行依法治税，才能既有效制约个人，防止个人利益对公共利益的侵占；又有效制约各级政府机关，防止因一时一事一地的需要而发生短期利益对长期利益的侵占，公共利益对个人利益的损害。大家都知道纳税人税收违法行为所带来的后果，而对国家机关的不规范行政行为缺乏应有的警惕，实质上后者有时会更为严重地偏离依法治税的目的并妨碍党和国家政策目标的实现。依法治税要求税收的征收以及税收行政执法行为都必须依据法律的规定进行，而且法律规定必须明确、清晰，也就是坚持税收法定主义原则。税收法定主义原则比较大的突破主要体现在：不但纳税人而且行政机关也要服从于法，法外无税。
推进依法治税是坚持党对税收工作领导的需要，同时也是实践“三个代表”重要思想和体现人民群众根本利益的需要。因为税收法律体现着党和人民的意志，只有坚持税收法治，才能保证党的各项路线、方针、政策的贯彻执行，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用；才能实现人民当家作主，民主管理与监督国家事务。
（二）依法治税是社会主义市场经济的本质要求
建设和发展社会主义市场经济是我国当前的一项中心工作，并正在酝酿着新的突破与提高，在这个过程中，亟须发挥依法治税的作用。
1.市场经济是平等经济。只有在平等的基础上才能展开有效竞争，才能形成正确的价格信号与资源的恰当配置。平等是市场的首要特征，决定着市场与市场机制存在的意义。而税收负担的平等是市场平等的重要组成部分，在很大程度上决定着市场平等的实现。只有依法治税，规范执法，使相同的交易行为承担相同的税收成本，才能有效实现税法中公平税负的立法意旨，才能塑造公平竞争的市场环境。
2.市场经济是统一经济。市场功能的发挥依赖市场规模的扩张。我国市场经济建设的一个重要任务是建立全国统一的大市场，但市场的扩张是有阻力的，它会受到种种地方政策等隐形市场壁垒的抵制，阻碍统一市场的形成与市场效率的实现。我国的税收法律是具有高度统一的法律，大力推进依法治税，并以此清除各种潜在的贸易壁垒，可以有效促进市场的统一与市场交易的扩张。
3.市场经济是契约经济，也是信用经济。市场经济的运行是靠无数市场交易行为和契约来实现的，契约需要诚实守信，在市场主体作出交易决策时要求有一个安全、确定的交易环境，“未来”要具有可计算性、可预期性，这样企业才能放心大胆地做出经营与投资决策。所谓市场的进步、创新、成熟，在某种意义上就是指创造一整套市场制度来有效减少将来的不确定性，降低交易成本，使市场主体交易决策简单化，交易趋向发达。所以我们看到，发达国家与发展中国家市场的区别不在于有没有市场，而在于有没有好的市场环境与市场制度。我国的市场经济还是初级的市场经济，其中的一个重要特征就是信用的欠缺与交易环境的不安定，市场主体缺乏自觉的信用意识，市场管理行为无序，这些都直接制约着交易意愿与交易行为。我国当前的很多经济问题如民间投资长期持观望态度等都与此密切相关，社会信用体系建设已成为解决多种经济矛盾的切入点，并成为社会议论的焦点。就建设社会信用体系而言，道德建设诚然必要，但更为重要的手段应该是推行法治，法治是道德建设的保障。法治的根本特征就是可预期性、稳定性、对人们行为的指引性，它契合了市场交易对稳定、可预期的需要。坚持与发展法治是巩固市场经济成果的必然要求，也是突破当前市场经济发展瓶颈的一个方向。
法治的稳定性、可预期性在税收法律上的体现便是诚信原则，这是税收法治的一个重要原则，其内涵一方面是纳税人诚信纳税，另一方面是税务机关严格遵守对纳税人的承诺，使纳税人不因信赖税务机关而受到损失，其本质在于让纳税人能稳定地预期他将来的行为结果。一个稳定的、有秩序的、税收实际负担事先确定的市场环境能有效地促进市场的活跃和经营、投资行为的活跃，最后导致经济的活跃。
综上所述，市场与法治密不可分，市场的公平、稳定、可预期、统一、开放等内在要求在一定意义上只能由法治来提供、来实现。大力推进依法治税将对我国社会主义市场经济体制的建立和完善产生积极深远的影响。
（三）依法治税是实现税收职能的根本保证
税收具有组织财政收入、实施宏观调控、调节收入分配等职能，通过这些职能的履行来促进社会经济的健康发展。就当前的社会条件而言，只有推进依法治税，税收的职能才能得以很好地实现。
就实现税收组织收入职能而言，只有通过依法征税，贯彻法治内涵，才能最大限度地避免征收阻力，使税收征管最具效率，确保税收应收尽收；就实现税收对经济的宏观调控职能而言，只有通过依法治税，适度调整税法要素，在实践中不折不扣地落实和执行税法，政府的宏观调控意图才能得以贯彻，宏观调控的力度才能到位。另外，税法形式的调控是政府与市场的结合点，它既能承载政府调控意志，又合乎市场运行规则，不至于粗暴地干涉市场交易。因此，在一定时期，税法可以成为政府调控市场的主要着力点。当然，要实现这一目标，同样取决于、依赖于依法治税的推进力度；就实现税收调节收入分配职能而言，同样依靠依法治税。当前社会上对大款大腕阶层的关注、对基尼系数的关心都表明社会公平问题已经成为比较突出的社会问题，这一问题的形成有深刻的经济背景与社会原因，它的解决显然不是税务系统一家所能胜任，但通过完善个人所得税等税制以及加大执法力度，有助于社会分配关系的改善与社会公平的实现。
（四）依法治税是当前税收工作的客观需要
当前，我国的税收工作面临很多迫切任务，首当其冲的便是加入世贸组织以后我国税收工作所面临的挑战。世贸组织所规定的透明度原则、可预期原则、统一性原则等在税收上归根结底就是依法治税原则，但这时依法治税的压力不仅来自国内市场，而且来自经济全球化大市场，它的背后是一整套世贸组织的工作规则及运作机制。因此，在加入世贸组织后，税收工作特别是在国际税收领域已经没有退路，必须严格实行依法治税，否则容易引发大量的税收争讼并可能因此受到世贸组织制裁，影响我国的改革开放事业。因此，我们不能心存侥幸，只有脚踏实地、扎扎实实地推进依法治税才能争取主动。
其次，当前整顿和规范市场经济秩序必须依靠依法治税。现阶段一些领域市场经济秩序还相当混乱，税收秩序存在的问题也不少：骗取出口退税活动依然严重，偷税问题依然比较突出，越权减免税现象依然存在。一些涉税大案要案，往往有税务干部与不法分子的内外勾结，暴露了监督制约机制不完善、管理不到位、执法环境混乱等问题。这些问题都与税收法治建设有关。因此，要标本兼治，严于治标，着力治本，全面推进依法治税，只有这样才能取得长期效果。
由上可见，贯彻依法治国方略、促进市场经济发展以及发挥税收各项职能作用都要求实行依法治税，只有充分法治化的税收才能满足这些需要。可以说，依法治税是税收领域内外各种力量交织在一起推动的结果，是税收事业发展的必由之路。
三、依法治税需要正确处理好的几个关系
实行依法治税，从道理上比较容易被理解和接受，但在实际工作中却并非能够轻而易举地做到。来自于多方面的疑问、模糊认识甚至误解，给实现依法治税带来了不利影响。法理认识上的模糊，必然导致执行中的偏差。如果不对一些错误的倾向正本清源，就无法理直气壮地推进依法治税，从当前实际看，至少要处理好五种关系。
（一）在税收执法中要处理好实体与程序的关系
注重实体公正而忽视程序保障，是税收执法中比较普遍的现象。它主要有两种表现：一是程序虚无主义，认为程序纯粹是累赘，只要税收足额收上来就可以，而不在乎是通过什么方式征收的。程序虚无主义实质上是行政权膨胀的一种体现，行政权力不能忍受任何外在的制约，执法人员说了算，其结果是执法的随意性。二是职权工具主义，持这种主张者不否定程序的意义，但其程序观念主要是针对纳税人的，很多的管理规定大都以规定纳税人应该履行怎样的程序义务为主，把依法行政简单地理解为依法“管理”，而对如何用程序来制约自身的执法行为避而不谈。大多数税务干部对纳税人迟一天提交复议申请很自然地理解为已丧失了复议权，但对于自身延期履行审批义务等行为却心安理得。
实质上，税收程序具有很重要的意义，税收执法是税收实体与程序的有机结合，违反程序的行为同样是违法行为。其原因在于：（1）程序提供稳定性。税法的稳定性，即前面所讲的税法的可预期性、透明性、统一性等都是通过程序来保证的，税法价值的实现依赖于程序的执行。（2）执法程序是治权的重要措施。税收执法中必然存在着大量的自由裁量权，而程序正是对自由裁量权的有效制约。（3）税收执法程序的合法可以有效维护税收秩序，使征收行为变得易为社会大众所接受。因为从理论上讲，税收征收的结果只是尽可能接近于实体真实（指客观事实），有可能与客观事实不尽吻合，但只要程序合法，仍然可以使征收结果体现合法性，得到社会公众的心理认可和一致尊重，以保持税收征收秩序的稳定。
因此，在推进依法治税的过程中要处理好实体与程序的关系，充分重视程序的作用与程序制度的建设，特别是执法的程序。要实行立法公告、执法公开制度，要健全听证、复议制度等，它们是依法治税的重要方面。
（二）在利益分配上要处理好中央利益与地方利益的关系
就税收分配而言，中央利益与地方利益在最终意义上统一于人民利益，我国实行“统一税法、合理分权”的税收管理体制，在立法过程中已充分体现了中央与地方利益的协调。虽然也不排除在某个时期、某个环节、某种具体的法律关系上两者会存在差异，但这种差异不能成为各地违反税收法定主义的理由。要坚持地方局部利益服从、服务于全局利益的原则，当然，在税收制度的设计上也要充分发扬民主，体现地方局部利益，否则税收制度就不具有可执行性。
在推进依法治税的过程中，有人担心，抓法治是否会束缚手脚，是否会阻碍地方经济发展或者影响社会稳定？还有些人表面上看起来很明白，但一到实际工作中，一遇到具体问题，就采取实用主义的态度。这些问题反映了这些人法治观念的偏差。应当说，依法治税是新时期税收工作的基本方针，是从全局上、长远上统管各项税收工作的，是与改革发展稳定相统一的，是充分考虑各地实际情况的决策。各级税务机关只有严格坚持税收法治，才能真正促进地方经济发展。
不过，目前我国正处于经济转轨时期，经济结构和产业结构正在不断进行调整，各地新的情况不断出现，经济社会发展面临的问题和任务也有所不同。所以，就要求各地税务部门在严格执法的同时，应当改进工作作风，加强调查研究，及时把那些在执法中发现的新问题通过法定程序反映上来，但决不能自行其是，擅自在执法中开口子。因为有些问题对某一地方来说或许是调整为好，但从全国来看恰恰是宏观调控的需要，是不能改变的。这里要特别强调：首先，税务部门要为经济发展服务，要依法行政，充分发挥税收组织收入和宏观调控的职能作用，依法用足、用好各项税收优惠政策，积极支持当地党政领导的工作，为企业发展提供帮助。其次，对于有些基层地方党政部门越权制定的税收政策，各级税务机关必须依法坚决予以抵制，并要逐级上报，决不能以牺牲依法治税为代价，换取眼前的一点蝇头小利，否则后果将是非常严重的。这不仅仅是地方获取了一些物质利益的经济问题，而是关系到国家宏观政策能否顺利实施的政治问题。
当然，要进一步处理好中央利益与地方利益的关系，还需要研究如何深化分税制改革，通过改革和完善税收管理体制来促进依法治税，为依法治税提供一个良好的体制环境。
（三）在征管上要处理好税收征管与支持经济发展的关系
税收与经济发展的关系犹如“流”与“源”的关系，甚为密切。只有经济发展了，税源才能更加充裕，税收才能不断增加。税收离不开经济发展，税收工作也应该为经济发展服务。但问题在于采取怎样的方式才能真正支持经济发展，这是当前税收工作必须解决的一个重要问题。
首先，税收工作要彻底摒弃“放水养鱼”的观念。“促产增收”、“放水养鱼”的思想源于改革开放初期，其基本特征是有意识地以牺牲和放弃部分税收为代价，藏富于企业，试图使这部分税收在企业经营发展中有所增值，在将来收获更多的财政收入。这种思想的产生有其特定的历史背景和原因。首先，在改革开放初期，政府工作重心刚刚转移到经济建设上来，加快经济发展的意愿很强，由于对经济发展的规律和政府在经济发展中的职能作用把握不准，税收工作“促产增收”被认为是正确的、可行的，无论是政府还是税务部门，都在大讲特讲“促产增收”和“放水养鱼”也就不足为怪。其次，当时经济体制改革刚起步，基本还没有涉及“政企分开”的深层次领域，企业大部分是国有的，国有企业在当时等同于国营，因此“放水养鱼”是放国家的“水”———税收，养国家的“鱼”———国营企业。如果从国有资产不流失的角度讲，或许有一定的道理，因为“肥水”并没有流到“外人田”里，不管是“体内循环”还是“体外循环”，都是围绕着经济发展这个目的在循环。第三，在当时“大包干”的体制下，企业向政府包干，地方向中央包干，国家与企业之间、中央与地方之间的分配关系不尽规范，不管税收利润，还是预算安排的支出，反正都是钱，只要钱能留在企业，方法无所谓。这就必然形成在转轨初期，税收征管的不规范行为。
随着社会主义市场经济的逐步发展，人们对税收的本质和职能有了更加准确的理解，经济运行法制化和依法纳税的观念比以前有了很大进步。特别是随着经济体制改革的不断深入，人们在实践中逐步认识到了税收“促产增收”、“放水养鱼”观念的危害性。第一，不利于依法治税。按照依法治税的要求，应当做到依率计征、应收尽收。而“促产增收”、“放水养鱼”则是要有意识地不去收应收的税，这显然违背了依法治税的要求，破坏了税法以及税收政策的严肃性。第二，长期的实践证明，简单的减税让利的做法对企业发展弊大于利。从眼前利益和表面上看，减税让利确实能够在一定程度上缓解企业资金紧张的矛盾，但从长远和根本上看，减税让利不利于政企分开、促进企业转换经营机制、也不利于企业树立纳税意识，造成纳税法律责任意识不强。减税让利实际上是花钱扶持旧体制，结果得不偿失。第三，在社会主义市场经济的发展过程中，多种经济成分竞相发展，所有制结构发生了很大变化，非公有制经济成分提供的税收比重大大提高，税收收入来源日趋多元化。在这种情况下，“放水养鱼”放的仍然是国家的“水”，但养的却不完全是国家的“鱼”，实际上是放任国有资产的大量流失。另外，这种“放水养鱼”必将造成企业之间税负不均，不利于企业实现公平竞争，不利于优胜劣汰机制的建立，是打击先进、保护落后的政策和措施。需要指出的是，这种“放水养鱼”的观点是对国家税收法规中确定的税收优惠和减免政策的一种曲解，是法律意识、法制观念淡薄的主观表现，也是法制不健全的一种客观反映。
近几年来，变相“促产增收、放水养鱼”的情况在一些地方又有所抬头，表明这种思想并未被完全摒弃。比如，以“先征后返”为代表的各种税收优惠政策几乎遍布各地、涉及到所有税种，尽管在形式上与过去的减免税不同，但实质上仍然是由“放水养鱼”的思想所决定的。这一方面是受传统观念的影响，另一方面也有对税收杠杆作用误解的原因，认为要发挥税收杠杆的调控作用，就可以根据当地的需要随意变通税收政策。但无论是何种原因，其行为都不是依法治税的表现，也都不是税收支持经济发展的正确途径。
其次，坚持依法治税就是税收工作对经济发展最大的支持。怎样才能使税收工作在经济发展中真正发挥其应有的作用？无论是理论上还是实践中，我们越来越清楚地认识到，只有真正做到依法治税，才能促进经济发展。第一，只有坚持依法治税，才能真正有利于社会主义市场经济体制的完善。市场机制包括供求机制、价格机制、利益机制、竞争机制等等，而竞争机制是市场机制最重要的内容，也是当前我国社会主义市场经济体制中最薄弱、最需要加强和完善的环节。只有坚持依法治税，包括在税种、税率设置上的一视同仁，在具体征收过程中的严格依率计征、公平税负，才能保证公平竞争的实现，促进社会主义市场经济体制的健康发育和逐步成熟。第二，只有坚持依法治税，才能有效发挥国家的宏观调控作用。一方面，国家的税收政策对经济结构调整和经济发展方向具有导向作用，是宏观产业政策的具体体现。只有政令统一，不折不扣地执行国家的税收政策，才能达到宏观调控的目的；如果各自为政，通过各种变相减免优惠，随意变通、抵制国家统一的税收政策，国家宏观调控政策将难以奏效。另一方面，财政收入是国家实施宏观调控的物质基础。只有坚持依法治税，才能在客观真实的前提下实现财政收入增长，才能提高国家宏观调控的能力和各级财政的保障能力。第三，只有坚持依法治税，才能为真正发挥财政收入“晴雨表”的作用提供条件。财政收入是宏观经济运行状况的“晴雨表”，其中主要有三层含义：一是税收收入总量增长是经济增长的客观反映；二是税收收入结构的变化，反映了经济结构的状况；三是税收收入中遇到的一些问题，反映着经济运行和经济秩序方面存在的症结和矛盾。但所有这些，只有在依法治税的前提下，才能客观、真实、全面地反映出来，真正成为衡量经济发展速度和效益的重要指标，使我们能够通过对税收收入增减、结构变化、问题剖析等进行正确分析，为宏观决策提供可靠的依据。因此，坚持依法治税是税收工作对经济发展总体上、客观上、高层次上的支持，也是经济发展对税收工作的客观要求。
（四）要处理好税收计划与依法治税的关系
税收计划是税务机关根据国民经济计划指标、现行税收政策以及客观税源的发展变化情况，对一定时期税收收入的测算、规划与控制。税收计划管理，是我国税务机关沿用已久的一种传统管理办法。这种办法是一定历史条件的产物，也发挥了积极的作用，不能全盘否定。但是，随着形势发展和情况变化，现行税收计划管理办法的弊端也逐步暴露出来，已经影响了依法治税进程。改进和完善税收计划管理办法，强化税收征管质量考核，尽快实现税收计划管理向依法征收管理的过渡，是今后实现依法治税需要研究解决的重大理论和现实问题。
税收计划管理与依法征税两者之间既有着内在的必然联系，又有着明显矛盾，其统一性和矛盾性取决于税收计划与现实税源的吻合程度，取决于税收计划编制方法的科学性和客观性。如果税收计划与现实税源严重偏离，税收法律准则被严重扭曲，那么在执行中，要么是无税强征，要么便是有税不征，两者都属违法行为，必将极大地破坏税法的严肃性。
从税收计划的编制方法看。税收计划的编制是根据国民经济税源资料和税收历史资料为基础进行的，不同的历史时期，税收计划的编制方法各不相同。改革开放以来，我国传统的计划经济体制被打破，逐步取而代之的是社会主义市场经济，与此相适应，税收计划编制方法也由过去的匡算法逐步发展为基数法，并成为改革开放以来编制税收计划的主要方法。其计算公式是：税收计划=基数×系数 特殊因素。这种方法的特点是明白直观，简便易行，连续性强，又较为稳定，在一定程度上考虑了各地的客观经济状况，对调动广大税务人员的税收积极性，保证国家财政收入的稳定增长发挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的基本建立，基数法这种计划分配方法的缺陷愈来愈明显，主要表现在：第一，基数对计划的影响程度较大，基数中隐含的特殊困难难以消除。第二，系数的人为操作性大，可依据性相对较差，容易导致税收计划的增长偏离实际税源的问题发生。第三，对计划期的特殊因素不可能全面考虑。因为事物本身总是存在两个方面，许多减收的特殊因素往往表现在另一个方面就是增收因素。如原油价格的下降，表现为生产原油的增值税减少，而同时又表现为炼油企业的所得税增加。因此，年初的预测，永远不可能跟上千变万化的市场，也就必然影响到计划的可靠程度。
从税收工作实际看。我国在税收计划安排上，往往过多考虑财政支出刚性增长的需要，对经济发展的内在规律性和税源的变化情况，缺乏全面客观的把握和了解，难免出现计划分配畸轻畸重、苦乐不均、鞭打快牛的现象。同时，由于计划完成情况直接与税务人员的奖励、晋升密切相关，有时还会对税收征管带来负面影响。计划大、税源不足的地区，往往为完成任务“寅吃卯粮”，征收“过头税”、“包税”等现象时有发生；而税源大、计划相对较小一些的地区，则会“留一手”，搞“寅粮卯吃”。两者都不利于依法治税。
正确处理税收计划管理与依法纳税的矛盾，全面推进依法治税，必须改革现行的税收计划管理办法。按照税收管理理论要求，衡量税收管理水平高低的精确尺度不是税收收入水平，而是“照章纳税差距”，即实现税收与潜在税收的差距。差距越小，说明管理越有效，而税收收入水平一般更多的是反映一个地区税收任务的完成质量。随着财税体制改革的进一步深化和税收管理体制、税收法规体系的不断健全完善，税收征管工作必须淡化计划色彩，消除任务观念，强化法制意识，逐步摒弃传统税收计划管理方法，循序渐进，积极稳妥地向依法纳税、依率计征、依法治税过渡。从长远目标看，年度预算中的税收计划只能作为工作目标，而不能作为考核标准。当然，税收计划管理制度改革不可能一步到位，在目前情况下，作为一项过渡性措施，应积极推行计划收入进度与征管质量相结合的“双轨制”办法，逐步改进和完善税收计划管理。在此基础上，随着税收征管办法的日趋科学化、规范化和法制化，税收计划管理职能将被逐步弱化，最终实现由税收计划管理向依法纳税、依率计征的完全过渡。
（五）在权力行使上要处理好执法与服务的关系
税收法律具有一般法律的共性，即通过税务机关执法权力与纳税人权利的配置来实现一定的社会目的和秩序稳定。国家为了实现社会管理的需要，通过税法的形式将税收征收权力配置给国家税务机关，相应地为了加强对税收行政权力的约束，防止行政权力无限制地膨胀，也赋予纳税人一定的权利，如退税权、知情权、申请延期纳税权及听证权、复议权等。
为了保证税收征收目的的实现，税务机关的征税权力与纳税人所享有的权利并不对等，征税权力享有较为优越的条件，如对税款的强制执行权，税款保全权、优先权等，但这并不能否定纳税人权利的重要性。在税收执法中，充分尊重纳税人权利，加强为纳税人服务工作，有助于保护纳税人利益，鼓励企业生产经营积极性，这是税收服务于经济的重要方面；另外，尊重纳税人权利的同时也是对行政权力的有效约束，发挥纳税人对税收行政权力的制约、监督作用，保障税收行政权力的规范行使。
但是，值得正视的是，在税收实践中，存在着征税权力过度膨胀，纳税人权利相对萎缩的状况。不少税务机关在管理过程中要求纳税人履行义务多，而保护纳税人权利少；行使权力多，而承担责任少；硬性管理多，主动服务少。在一定程度上还存在着“权力部门化、部门利益化、利益法制化”的现象。这些对权力的不正确运用与对纳税人权利的不正确对待都必须在依法治税进程中加以重点克服与防范。
一是培养公民权利本位和政府责任本位意识。以前人们习惯于公民义务本位与政府权力本位，在提倡法治的今天，一定意义上要提倡公民权利本位和政府责任本位。在税收立法与执法过程中，要将纳税人权利放在首位，这是人民权利的具体化、法制化，是人民民主监督、民主管理国家的法律体现与制度保障。我们要把尊重与保障纳税人权利，为纳税人服务升华为落实“三个代表”重要思想、落实社会主义民主制度的重大实践。
二是强化为纳税人服务的意识。为纳税人服务是税收行政行为的组成部分。各级税务机关在执法中一定要有服务意识，创新服务内容与形式，提高为纳税人服务水平。在这方面，特别要注意解决纳税人的实际困难，提高对纳税人的政策服务水平，真正实现在执法中服务，在服务中执法。
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