一、法制的溯源及其重要性
追寻法治的源头，应该从亚里士多德说起。古希腊著名思想家亚里士多德是西方第一个系统阐述法治思想的人，他主张：“法治应当优于一人之治。”他还认为其原因在于：第一，法治是代表理性的统治，能克服人感情用事的缺点。因为“凡是不凭感情因素治划的统治者总比感情用事的人较为优秀，法律恰正是全没有感情的”。第二，法治是以民主共和国为基础的，是由多数人制定的，多数人的判断总比一人正确。因为“大泽水多则不朽，小池水少则易朽，多数群众也比少数人不易腐败”。第三，法治包含着平等、自由、善德等社会价值，推行法治也正是在促进这些社会价值。
近代西方自文艺复兴以来，随着资本主义商品经济及与之相应的自由、平等、人权等民主意识的发展，法治作为反对人治或神治的观念广泛传播，在启蒙思想家的著作和言论中处处可见要求法治的论述。资产阶级夺取政权之后，法治由理想变为现实，法治的观念也随之成为了占统治地位的意识形态。洛克从维护个人的自由、平等、人权不受政府权力侵犯出发，指出国家权力不应该是专断和即兴的，而“应该以正式公布的既定法律来统治”。这样，“一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，另一方面也使统治者被限制在他们适当的范围之内”。孟德斯鸠则把法治归结为“法律之下的自由和权力”，他认为没有法律，自由也就不复存在，权力也会被滥用，为此他提出了三权分立原理。卢梭则从“人民主权论”和“社会契约论”出发，指出只有在民主共和国法治才能得以实行，并指出在民主共和国法律是社会公意的体现，具有至高无上性，而统治者仅仅是法律的臣仆，他们的一切权力来源于法律并必须依法行使。
被视为近代西方法制理论奠基人的19世纪英国法学家戴雪第一次比较全面地阐述了法治的概念。在《宪法性法律研究导言》里，他写到：构成宪法基本原则的所谓“法治”有三层含义，或者说可以从三个不同的角度来看。首先，法治意味着与专横权力的影响相对。正规的法律至高无上，居于主导，并且排除政府方面的专权、特权乃至宽泛的自由裁量权的存在。其次，法治意味着法律面前的平等，即意味着所有的阶层平等地服从由普通的法院执掌的国土上的普通的法律。最后，宪法是法治的体现和反映，个人权利是法律的来源而非法律的结果。
正是在诸多法律思想家的理论指导下，近代西方资本主义国家经过长期的探索与实践，建立起了各自的法治体系。考察资本主义法治国家的不同模式，虽有以美国为代表的三权鼎立制度，有以英国为代表的议会至上制度，有以法国为代表的总统制，但这些模式有着共同的特点：法律至上；保护人权和公民权；政府必须依法行政；司法独立；公民权利受到侵犯时应得到公正的司法救济。法治就其实际运作来看，其核心在于实行民主政治，“而民主政治的真谛，简单地说，就是人民能控制政府，尤其不让政府违法侵害人民的利益。”由此可见，现代西方法治主要作用正是限制政府滥用权力，保证人民享有合法的权利和正当的利益。总而言之，从法治的历史发展和现实运作考察，法治之所以同一切专制和人治相区分且显示其文明进步之处就在于它是保障民主和人权最为有效的机制。简言之，民主和人权正是法治最为本质的价值取向，也正是其最高的追求目标。
中国的法治观念家，尽管中国的宪法已有近百年的历史，但中国宪政建设的完成尚待时日。因为宪政与宪法、法治与法制的盛衰兴废，不仅仅受制于法律制度，更取决于政治的安排、社会的结构、公民的素质与民众的信仰。中国的宪源于西方，而就中国自身而言是个长期实行人治的国政观念、制度来源于西方，而并非产生于中国本土，这使得中国实现法治的基础相对比较薄弱。中国是世界上封建历史最长的国家，长期的人治具有强大的惯性力量，人治在中国不仅有时间最长的实践而且有最完备的理论。《中庸》治国篇中有这样的记载：一次，鲁哀公向孔子请教如何治理好政务。孔子说，周文王和周武王的政令，都写在木版竹简上。像他们那样有贤臣，政令就会得到贯彻实行；如果没有那样的贤臣，政令就会失败。因此，国君治理政务取决于贤臣，而贤臣的获得取决于明君的品德修养，品德修养取决于遵循天下大道，遵循天下大道则取决于仁爱之心。也就是说，国家政务治理的好坏，最终取决于官吏是否具有仁爱之心，而老百姓的幸福则最终取决于是否有运气身处一个有明君的时代。明君与贤臣对国人是如此重要，以至于中国发展到今天，老百姓仍对一个只是尽职尽责的“公仆”感激涕零，期盼自己能幸运地遇着；而官员也往往习惯于“父母官”的观念思维，常常免不了颠倒官与民的关系。
人治思想经过了几千年的封建专制统治，在人们的思想上打下了深刻的烙印，影响极深。解放后资本主义国家实行的法治被认为是资产阶级的东西，无产阶级不能接受。所以没有对人治进行彻底地批判。相反，建立了计划经济体制，继续实行人治。在实践中表现出来的行政命令、长官意志、以言代法、以权压法、干涉司法机关独立办案的现象还十分严重。所以人治思想在广大干部思想中的影响是根深蒂固的。然而法治是与人治相对立的观念，它提出的目的之一便是为了限制专权，克服人治的若干缺陷，建立一种以法的精神而非以人的意志为评价标准的社会秩序，使法律的评价在法治社会中居于核心地位。
党的十一届三中全会以来，我国改革开放和社会主义现代化建设取得了举世瞩目的成就，民主法制建设和精神文明建设明显加强，公民的民主法制意识和思想道德素质不断提高，社会道德风尚发生了可喜的变化。中国在世纪之交庄严宣布：实行依法治国，建设社会主义法治国家。并将这一治国方略在1999年写进了国家根本大法《宪法》，成为中国民主与法制化进程的一座里程碑。
就法治的性质而言，从理论到实践发展最为完备的无疑是西方资本主义的法治理论和法治制度，而“建设社会主义法治国家”则是全新的提法。这里的“法治”是一种运用法律治理国家的方式，是一种依法办事的社会状况，是一种政治法律制度。同时也是一种价值取向，是民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、效益与合法性的完美结合，是一种综合意义上的概念。依法治国，它反映了社会从人治向法治转变的历史进程，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。
（1）依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。坚持党的领导，是保证国家能够沿着社会主义方向前进，各项制度和方针、政策能够符合全体人民的意志和利益的根本条件。在法制健全的条件下，公民权利的行使，可以得到有效的保障；公民的权利如果遭到侵犯，也可以得到有效的救济。
（2）依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要。市场经济是建立在各经济主体之间具有自主性和平等性并且承认其各自物质利益的基础之上。利益主体多元化、经济产权明晰化、运行机制竞争化、市场行为规范化、宏观调控科学化是它的主要特征。具有自主、平等、诚信、竞争等属性的这种经济形态，除了依赖经济规律来运作，同时又主要依赖法律手段来维系，它必然从客观上要求法律的规范、引导、制约、保障和服务。
（3）依法治国是社会文明进步的重要标志。法律调整是社会调整的特殊形式，法律是一种特殊的行为规则，能够调整人们的行为，规范人们的行为，对社会生活、生产产生影响。法制文明属于制度文明的范畴，是现代文明的重要组成部分。一个现代化的社会，必然是一个法制完备的社会。离开了法制建设的现代化，现代化就是不完整的、片面的、没有可靠保证的，经济发展也将难以达到现代化所要求的相应水平，整个社会的现代化就不可能真正实现。
（4）依法治国是国家长治久安的重要保证。法律集中了多数人的智慧，反映了事物的发展规律，法律具有稳定性和连续性的特点，不会因政府的更迭和领导人的看法和注意力的改变而随意改变。由于这种种原因，只有实行依法治国，才能保证国家长治久安。
二、依法治财是依法行政的客观必然
（一）依法行政的含义
党的十五大明确提出依法治国，这标志着我国在依靠法制管理国家事务方面开始走上正轨。依法治国由依法立法、依法行政、依法司法和依法监督等内容组成。在这些内容中，依法行政是依法治国的核心和重点。因为一个国家的整个管理活动，不是靠立法机关、司法机关和军事机关，而主要是靠各级人民政府进行的。如果各级行政机关都能依法行使职权，依法进行管理，那么，依法治国就有了基本保证。因此，依法行政是现代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国的根本保证。
依法行政，是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理活动。它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。具体包括：
（1）一切行政活动都应该以法治为依据。首先，行政应是一种执行法律的行为，行政就是执行法律；其次，行政必须有明确的法律授权，即行政要有法律依据；最后，行政应受法律的限制即任何行政行为、行政活动都必须按法律的规定进行，不得违反。
（2）行政活动应充分运用法律手段完成，尤其是在完成对社会的公共管理时。行政主体通过行政立法、行政执法和行政司法等方式来实施行政就是法律手段。行政机关及其工作人员必须加强法制建设和提高法治观念，在法制和法治的基础上规范行政行为、改善行政管理方式、提高行政效率。
（3）用法律来保障行政活动的完成和完善。这意味着尽管基于行政的特点，个人在行政活动中居于核心地位，但不能凌驾于法律之上发挥他的个人才华，“法律至上”和“在法律面前人人平等”的原则，什么时候都要坚持。
（二）依法治财是社会主义市场经济的呼唤
财政是政府的重要职能，依法治财是政府依法行政的重要组成部分。在一定意义上，依法行政、依法治财是对国家，尤其是对政府的限制。作为最大的公共权力的支配者，政府为什么要接受和遵从这种限制？究其原因，这是由市场经济的客观要求和法治的特点所决定的。
1.政府依法行政的需要。社会主义法律是全体人民意志的体现。政府是行使国家权力的机关。依法行政，目的在于规范和控制行政权力，同时又保证政府有力地实施管理，核心是要解决政府行政行为的合法性问题。合法性对于政府而言是至关重要的，是政府的生命线。无论是政府的创设，还是施政的行为，合法性都是政府赖以存在的基础和最大、最高的理由，也是民众检验并决定是否接受政府存在、接受政府管理的最根本尺度。有合法性即表明政府有存在的合理性，社会公众就应该接受和认可政府的存在，并进而为支持政府的存在作出努力。如果权力一旦凌驾于法律之上或超越于法律之外，就可能导致专断和腐败，政府行为的合法性就消失了，那么政府行为的最终后果将会侵害公众的利益。由于判断政府行为合法性的尺度和标准最终掌握在社会公众的手中，所以政府要保持其行为和存在的有效性、合理性，就必须从社会公众利益出发，把维护社会公众的利益作为维持其存在的前提，这种外在的强制就变成政府执行和承担社会公共职责的内在要求。政府常常需要自发地承担某些公共义务，并不断完善自身的运行机制，提高工作效率，这也为政府实现某些强制性的制度变迁提供了最好的注解。
财政是国家参与社会剩余产品分配的重要手段，是以国家为主体对利益进行分配的活动。政府行为的合法性和财政活动的特性，决定了政府在从事财政分配活动时，也必须考虑到合法性的全部要求。其中，最重要的就是政府要依法治财。因为，首先立法机关制定并颁布的法律，其宗旨就是要保证社会公众利益不受侵犯，而财政法律则是要保证公众的合法财产在财政分配过程中不得遭受非法侵害。政府的依法治财便是维护公众利益进而捍卫其合法性的表现。其次，政府作为执法的主体，作为维护公共秩序及保护公民合法财产责任的主要承担者，决定了其行政行为当然也包括财政行为必须按照法律的要求办事，不能存有随意性，或不公平地对待各个社会主体。第三，为了维护政府的形象，并以此获得公民的支持和拥护，政府要防止和纠正各种侵害合法社会利益的行为，要做到自身不违法，依据法律行事。这其中就包括政府的财政活动依法办事，保证资源在政府手中能最有效益地得到运用，政府在财政活动中公平分配，政府所提供的公共商品真正反映公众的需求，等等。
2.由收支分配不对称性的内在要求决定。与其他的分配方式和分配制度不同的一个特点是，财政分配活动遵从着权利与义务的不对称性，表现为强制性、无偿性。从法理上讲，权利与义务、“服务”和“有偿”应该是对称的。从这个意义上讲，财政分配活动的权利和义务在宏观上和本质上是对称的。因为政府受公众委托，一方面从社会主体获取了财政收入，而另一方面又提供公共产品和公共服务，如国家安全、公共秩序和法律、环境保护、公共工程与设施等。这就体现了对称性和有偿性。而从财政分配的微观上、财政收支过程和具体形式看，则表现为不对称性和无偿性。具体来讲，财政分配是通过财政收入的获取和资金的耗用两个完全独立的过程来实施的。财政的收入过程是一种价值的单方面的转移和让渡，具体表现为社会产品的价值从社会主体和个人手中无偿地转移到政府手中，政府在此过程中既不需要付出报酬，也不需要给予直接的补偿，这种行为对社会主体而言是强制性的。财政支出除了要提供整个社会公众消费的公共产品与服务以外，还要坚持社会公平，即通过转移支付以支持和扶助社会弱者，但这对一部分社会个体而言又是不对称的，在收入过程中它可能一直是无偿提供财政收入的一方，而在财政支出过程中却可能因支付能力强，难以成为政府转移支付的直接受益者。
正是由于财政分配中的这种不对称性，使财政活动的风险增大。第一，在收入过程中，由于价值单方面从社会主体转移到政府手中，政府只付出较少的征收和管理成本，致使政府可能产生出极力扩大收入规模的内在冲动和机制，同时也可能导致如帕金森定律所揭示的政府机构的不合理扩张，使社会财富大规模地聚集到政府手中。第二，在支出过程中，政府可能完全按自己的偏好执行支出，但这种偏好与社会公众的愿望有时又不完全一致，从而可能使社会公众的消费需求得不到满足。第三，更为重要的是，由于在收入和支出过程中，信息是不对称的，社会公众不知道他们需要付出的公共产品的成本究竟应是多少，更不知道究竟应该有多大的公共产品总规模，因而也不知道自己应该缴纳多少税收或其他负担，只能听任政府的指令和安排；同时，社会公众也不知道政府是否按最大效率原则安排财政支出，其间有无财政浪费甚至舞弊现象，这就可能使政府的财政行为脱离社会公众的监督，与社会公众的要求不相一致，甚至完全背道而驰。第四，由于存在着“搭便车”的普遍心理，部分公众甚至对政府的行为听之任之，这就有可能助长政府的随意行为。第五，财政活动所凭借的是公共权力，对于私人或单个组织而言，这种权力具有至高的强制力，因而难以避免政府权力的不当使用甚至是滥用，扭曲正常的财政分配秩序，引致寻租行为的泛滥，导致社会财富的巨大浪费。第六，由于在财政分配过程中社会主体权利与义务的不对称性，容易导致财政负担多的主体设法逃避义务，或者对财政分配产生各种抵触；而对于得益较多者而言，又会产生惰性，降低参与社会财富创造的积极性和动力。两个方面的影响，将使社会经济资源得不到高效利用。
为了避免这样的财政风险和财政活动中的失序行为，就社会公众而言，一方面希望在财政分配活动中尽可能地保全自己的利益，另一方面希望能找到某种有效的办法，对政府的财政行为进行监督和控制，使财政分配行为更加透明和规范化。对于政府而言，财政风险的加大实际上也是其公共权力控制风险的加大，也需要寻找有效的办法，来减少或者控制财政风险和财政失序问题。这种政府与社会公众之间“博弈”的最终结果，一方面促使政府在财政活动中以体现社会共同利益的法律来控制和约束自己的行为，实行依法治财；另一方面也促使社会公众必须接受法律的监督和制约，自觉主动地履行自己的财政义务。
3.入世后提出的新要求。加入WTO给我国经济运行的大环境带来深刻的变化，特别是政府面临着巨大的挑战。因为，WTO虽然确定的是国际贸易领域里的一整套法律规则，但它是以政府管理活动为调整对象，以政府行为作为规范内容，与政府权力的运作密不可分。我国加入WTO，能否取得预期效果，在很大程度上取决于政府管理手段和管理方式的转变，以及政府权力的依法运用。WTO规则对政府行政方式提出的要求主要包括：一是法治化、制度化要求。世贸组织协定包括的29个独立的法律文件，以及多个宣言、决议等，从法律法规上确立了各成员的义务与贸易活动规则，既规定了世贸组织法律体制优于或同等于其成员法律的地位，又要求各成员行政方式必须法制化、规范化，对各成员贸易方面的法律、法规、规章和政策措施有着重大影响；二是透明化、公开化要求。各成员的法律、规章和实际做法都要公开、稳定和具有约束性。WTO要求各成员有关贸易的法律、法规、规章、双边或多边协定都必须公布和通知其他成员，以保证符合WTO多边贸易协定的规定。在有关国内立法和政府管理活动中，需要采用与WTO规则不相抵触的措施和方式、方法，为国内外经营者提供一个透明、统一、非歧视、可预见性的法律政策环境，排除各种对正常贸易造成的扭曲；三是程序化、规范化要求。主要是各成员政府行政程序要规范和简化，解决争端要遵循世贸规则等。对照这些要求，目前我国政府行政活动还有一定差距。主要表现在：管理经济的主要方式仍然是行政手段，投资决策和资源配置仍以行政手段为主；行政审批制度仍然是政府直接管理社会经济事务的主要方式，滥设行政审批权、随意行政等问题仍较普遍；依法行政还有不少差距，对一些行政事务、社会经济事务的处理，常因缺乏明确的法律规定和程序，出现随意裁决、效率低下等问题；不少法律法规、政策措施的实施还没有做到公开透明，等等。
中国加入WTO的基础，是我国政府与WTO成员国签署的关于我国加入WTO的政府框架协议。我国政府承诺将遵循WTO的国民待遇、市场准入、公平竞争等原则，按照最终达成的多边贸易协议，分阶段、分行业逐步开放市场，逐步提高政府政策的透明度，清除和调整不符合WTO规则的法规和政策。加入WTO要求中国政府在职能作用、经济管理方式上真正同国际接轨，按照国际规则办事，转变政府自身行政的方式。所以，加入WTO不仅使中国经济面临重大挑战，而且中国各级政府也面临严峻的挑战，从某种意义上讲，对政府自身的压力更大。政府作为WTO规则权利的接受者和义务的承担者，既要按照WTO的基本要求逐步开放国内市场，严格履行WTO框架下的义务，同时又要善于利用WTO规则中的有关例外规定和保障措施，通过立法或采取其他措施，适度保障国内产业，维护我国企业的合法权益和我国经济的稳定与安全，保持国民经济持续、快速、健康地发展。
财政是国民经济的综合反映，财政政策措施与贸易政策措施是紧密联系、相互作用的。WTO规则中有不少是直接与财政政策措施相关的。加人WTO之后，财政工作面临许多新的课题。从目前情况看，财税政策法规、制度和管理方式、工作效率等方面与WTO的要求还不适应。主要表现在：对不同性质、不同地区的企业使用不同的税法，与WTO所要求的国民待遇原则相抵触；现行的财政法律法规、体制变革、预算管理、收支运行的透明度不高；财政运行机制尚有许多不符合市场经济条件下财政管理要求的地方；目前各级财政税务部门的工作效率、工作人员依法行政的素质，还难以适应入世后的客观要求等。我国加入WTO后，在一定时期内，政府的理财行为和财政分配活动将面临调整、规范的紧迫要求。在过渡期，应尽快及时熟悉和掌握加入WTO后我国法律制度的各种变化，增强驾驭规则的能力。积极做好对现行法律、法规、规章的清理和修订工作，依法修改或废除与我国加入WTO承诺的条件和与WTO规则不一致的内容，特别应注意减少法规、规章中过多的有关审批、处罚的规定。同时，依法加强新的法规、规章的制定工作，利用规则进行引导。注意与WTO规则协调一致，做到透明、公开、客观、公正、合理。在财政执法方面，进一步强化法制意识，树立公开、公正、透明的执法观念，建立高效的执法程序，改进执法方式。比如要进一步加强间接宏观调控，减少对市场主体的直接微观管理，控制许可、审批的数量；进一步加强对市场经济环境和秩序的营造与维护，真正树立服务意识，为各市场主体提供公平、公正的竞争环境等。
