传统的产业组织理论认为，基础设施产业具有自然垄断性质，是典型的存在“市场失败”的行业，需要政府对其市场和企业实行管制。基于逐步形成的这样一种认识，西方发达资本主义国家从本国国情和所处的发展阶段出发，采取了各具特色的经济管制，并集中表现为产业组织政策。但是，正如植草益所指出的那样，“影响特定国家每个产业组织的是围绕那个产业的环境”。近年来，随着整个基础设施产业环境的变化，基础设施产业性质的演变，以及规制实践中显现出来的企业内部无效率；有关规制的成本负担加重；发生寻租成本；规制滞后造成企业损失以及规制造成企业革新行动的停滞等“规制失败”现象的发生，③人们开始重新审视对基础设施产业进行规制的合理性。各国纷纷开始了旨在放松政府管制、引入竞争机制的改革。
在西方国家，基础设施产业的政府管制是一种非常普通的制度安排。毫无疑问，决定这种相似的制度安排的最主要原因是这些行业所特有的技术经济特性，这是不以社会经济制度和社会意识形态为转移的。但政府到底以何种方式进行管制，既取决于该国基础设施产业发展的技术经济因素，也取决于该国的政治经济因素，在特定的历史时期，还取决于纯粹的政治、军事等因素，综观世界近200年的铁路发展史，便可证明这一论断。
一、西方国家基础设施产业市场化改革的技术经济因素
1.技术进步推出了大量的替代产品。
自然垄断的抽象分析一般没有把产品和服务的多样性考虑进去，实际上相互具有一定替代性的产品和服务的出现，会对自然垄断是否成立产生很大影响。原因在于，一旦品种增加了，便会把原本一个自然垄断的大市场细化为一个个规模与技术经济特性不同，且不断变化的子市场，新品种可以成为新厂商进入市场的有力武器，他们利用品种的差异性进行专业化生产可以展开更有效的竞争，而老厂商反而“船大掉头难”。
（1）技术进步推出了大量可以替代垄断产品的新产品。例如，铁路本来是作为运河的竞争对手产生和发展起来的，在19世纪逐渐取得了垄断地位。但是铁路在20世纪所处的环境又发生了较大的变化，随着高速公路的延伸和航空事业的发展，火车、汽车、飞机之间彼此竞争并可以相互替代，旅客可根据需要在不同运输方式之间进行选择，原来意义上的自然垄断性和国家垄断经营的依据就弱化了。过去人们把电信、供电、供水等行业称之为自然垄断行业，有其历史合理性。由于这些产业早期业务的有限性，市场容量相对狭小，正如不少人经常提及的那样：并列敷设两套电话线路肯定不如一套线路更有效率。许多国家的这些基础设施产业都曾经历了一段独家垄断时期。然而，自20世纪80年代以来，随着技术进步速度的不断加快，这种独家垄断的局面逐步被打破。以电信业为例，特别是进入20世纪90年代以来，电信部门出现的新技术为竞争创造了新的机遇，电信竞争已成为全球电信业的大趋势，经济学家们也在关注和研究这一变化，他们的思考修改、丰富了自然垄断的理论概念，使之更接近于现实。自然垄断格局向竞争方向所发生的根本性逆转已是有目共睹的事实，卫星和微波通讯已经取代了原来的长途电话网络；移动电话正在威胁甚至取代了原来的地方交换系统。这两项变化正在渐渐改变固定电话网络的垄断地位，使得在电信部门中引入竞争成为可能。
（2）新技术的应用突破了原来的技术基础，形成对原有技术的替代，使基于原有技术基础之上而形成的规模经济均势被打破，从而为新厂商进入提供了可能。例如，在通信传输方面，光纤、卫星、微波等新技术不断投入商业应用，大大改变了传统电信业的面貌。世界银行前副行长斯蒂格利茨教授认为，某种技术虽然可以导致自然垄断，但是，由于技术和运输成本可能会随着时间而发生改变，一个市场上的厂商数目也可能改变。过去，长途电话服务是自然垄断的，电话信号是通过电线传送的，同时架设两条电线缺乏效率。随着对电话服务需求的增加，并且随着卫星通讯技术的发展，长距离电话服务不再是自然垄断。在现实生活中，电信业新运营商往往以移动通信等作为自己切入市场的突破口，原因是此类新技术较传统固定网络技术而言，具有更为有利的技术经济特点：一方面初始投资较低、布网灵活；另一方面又符合未来个人通信的发展要求。移动通信必将超过固网通信上升为电信业务的主角，我国的实践也对此论断提供了强有力的支持。再考虑到当前数字革命带来的信息技术汇流和产业融合的因素，基于传统固网技术基础之上的电信厂商再想独家垄断市场，将变得越来越不现实。在电信部门，卫星和微波通讯已经取代了原来的长途电话网络；移动电话正在威胁甚至取代了原来的地方交换系统。这两项变化正在渐渐改变公共部门电话网络的垄断地位，使得在电信部门中引入竞争成为可能。
2.技术进步降低了产业的进入壁垒和退出壁垒。
在传统技术条件下，基础设施产业的固定资产投资规模非常大，规模越大，平均成本越低，规模对生产成本的直接制约是基础设施产业内企业获得垄断权利的“自然”基础。随着高新技术的扩大应用，基础设施产业的网络设施建设费用相对下降，生产效率大幅度提高，技术因素对成本水平的影响增强，从而降低了进入壁垒，使基础设施产业的自然垄断性质趋于弱化，为引入竞争创造了必要条件。
技术进步直接导致成本曲线下降，使自然垄断丧失存在的基础。现实生活中，价格与成本往往不是同步下降的。如果价格下降的速度低于实际成本下降的速度而形成厚利，则不仅会激发新厂商进入市场竞争获利的动机，而且会为他们的进入提供条件。新厂商可以凭借更有吸引力的价格（伴之以更新的技术、更低的成本）切入市场，就像联通公司在国内移动通信GSM上曾做过的那样。另外，技术进步必然造成固定资本的无形损耗。它大大弱化了沉没成本对新厂商进入形成的屏障作用，尤其当技术发生革命性变化之际，原有投资所形成的固定资本会加速贬值。新厂商具有明显的后发优势，他们没有历史负担，可以随意选择更加物美价廉的技术展开竞争；老厂商原有投资的沉淀性、难以移作他用的技术经济特点，反而限制了自己技术选择的范围，而巨大的旧网维护与技术改造后续投资成为老厂商的沉重包袱。包袱越重，就越不愿降价，而成本与市价差距越大，留给新厂商的市场空间就越大，对新厂商也就越有利。例如，电信技术日新月异的进步已大大降低了电信运营成本，有研究显示，横跨大西洋光缆每话路分钟的建设成本已降到1/100美分以下（还不到人民币1厘钱），而运营成本较高的国际通信卫星每话路分钟的综合成本也不超过1美分，电信专家称此现象为“距离消亡”。在电信其他业务子市场上，名目繁多且与日俱增的新兴业务，为电信运营商开展花样翻新的竞争提供了广阔的用武之地，包括无线接入（WLL）在内的多种新兴接入技术、电视电话、IP业务等的兴起，也正对市话垄断的堡垒形成迂回包抄和四面围攻之势。
在自然垄断产业中，由于技术变革是导致平均成本不断下降的重要因素，而技术开发和新技术应用的动力又来自于竞争，因此，许多国家逐渐放松了对通信、电力等技术高速发展产业的管制，允许进入、鼓励竞争，以获得技术进步的经济性。
3.技术进步扩大了市场需求规模，改变了需求者的集中程度。
一个行业自然垄断能否成立，取决于平均成本最低时产量相对于市场规模的大小，一般而言，市场规模越小、越封闭，垄断就越容易发生。反之，如果需求足够大，大到迫使单一厂商不得不在平均成本曲线上升的区间生产，非此就不能满足市场全部需求时，新厂商就有了与老垄断厂商竞争的余地。只要需求足够大，市场就不会是自然垄断，自然垄断的局面就会被打破。以电信业为例，改革、开放和经济发展使国内长期被抑制的电信需求空前增长，尽管邮电部门全力增加供给，但要独家全部填满市场空间仍是力不从心。当20世纪90年代初部分电信业务放开时，新厂商便可轻而易举地找到自己的用户，比如寻呼市场的竞争者迅速达到几千家的规模，虽然这里存在一哄而起的问题，但同时也正说明电信业未来尚有无限的发展空间。
传统上认为，基础设施产业的最佳规模非常大，而市场需求量是非常有限的，但是，随着高新技术之间的融合，产业市场也融合在一起，形成了一个巨大的新市场。例如，电话通信网络的基本功能是传递语音信号，20世纪80年代出现了传真机搭载到电话通信网络后，电话通信网络增加了文字信号传输的功能，从而扩大了电话通信网络的市场。20世纪90年代，计算机网络迅速扩大了规模，计算机网络是电话通信网络加计算机终端形成的，是计算机技术与通信技术融合的产物。计算机网络业务的扩展，一方面从电话通信服务企业手里争夺走了部分市场；另一方面，电子商务、网上银行等业务又提高了通信网络的利用水平，给电话通信网络带来了新的需求。目前，信息网络正向电话、计算机、有线电视三网合一的方向发展。三大媒介承载的信息融合在一起，将形成新的多媒体通信产业。技术融合将会进一步刺激需求，使市场规模在三网需求规模之和的基础上进一步扩大。技术的融合发展进一步动摇了基础设施产业自然垄断的基础条件，加快了它们向竞争性市场结构转化的过程。正如日本学者植草益所指出：一旦由于技术革新开发出了替代性的产品或服务，或者由于放宽限制积极地展开了相互介入，各产业的企业群之间就会处于相互竞争的状态之中。产业融合就是这样通过技术革新和放宽限制来降低行业间的壁垒，加强各行业、企业间的竞争合作关系。在合并后的产业，企业数量自然会增加，竞争也自然会激化。在产业融合的过程中，来自其他产业的企业也会新加入进来，竞争会更进一步激化。
此外，在基础设施产业，除了应关注需求的规模外，还必须关注需求者的集中程度，即市场上需求者的数量和大用户所占的比例。前面的分析已表明，如果市场规模超过最佳规模而充分扩大的话，就会产生新企业进入的余地，新进入者不仅限于国内企业，还包括国外的企业；技术进步降低了新企业的进入壁垒和退出壁垒，使新企业进入成为可能。与上述两个原因相关联，大用户自己负担费用的内部设备（如通信线路、发电设备等），也可以说是另一种意义的进入，对专业的服务供应商形成竞争压力。
我国特定的国情大体表现为：地域辽阔，人口众多，资源分布与地区经济发展不平衡，少数民族众多且多聚居于国土的周边地带，体制正处于转轨时期且全国统一市场正在形成中，等等。上述特定的国情，意味着我国的基础设施建设还必须肩负起消除地区间经济发展非均衡性，加强和巩固政治统一、民族团结、内地与边疆联系，满足军事需要等公益性义务。因此，长期以来，我国的基础设施建设致力于网络规模的扩张，但随着经济发展和“城市化”进程的加快，在一些经济发达地区以及新兴的小城镇，基础设施产品或服务的需求迅速增长，使这些地区的消费者密度显著提高，加之技术进步，使局域网络的建设成为可能，为新企业的进入提供了新的契机。
4.技术进步弱化了基础设施的公共性。
长期以来，人们一直认为，电信、铁路、民航等基础设施具有公共产品属性，但事实上，基础设施的公共产品属性随着技术进步和市场管理手段的不断发展，也是不断变化的。第二次世界大战以后，随着高科技的迅猛发展和管理技术手段的不断创新，许多基础设施的公共产品属性正日益弱化，正呈现着由纯粹公共产品向混合产品、由混合产品向私人产品转化的趋势。
随着经济的发展，对基础设施产业产品和服务的需求不断扩大，当需求的扩大超过一定限度后就会变得拥挤，也就是说具有了竞争性；同时，随着现代技术的发展，有可能改变某些基础设施产品或服务的共同消费方式，从而有可能部分地改变基础设施产品或服务的非竞争性和非排他性特点，使得在一定程度上排除私人消费成为可能，这样就可以通过“受益者负担”的原则向使用者收费，从而使得这些产品或服务由原来意义上的公共产品转化为准公共产品，甚至私人产品。
基础设施产品或服务能否在市场上出售，主要是由以下条件决定的。第一，消费的竞争性。第二，向使用者收费补偿成本的可能性。第三，对公平的考虑。第四，外部性的程度。根据这些因素可以把基础设施产品和服务划分为三大类：一是私人产品。这类基础设施产品和服务竞争性高或中等，向使用者收费补偿成本的可能性大，产品或服务外在性较低，从公平角度考虑问题的需要很少或较少，符合此条件的基础设施产品和服务包括区域性电信、电信长途、增值服务、热力发电站、天然气生产、运输、铁路客运和货运服务、港口与机场服务、城市公交、垃圾的现场处理等，这类基础设施私人企业可以提供生产和经营，可以通过营业收入进行筹资。二是混合产品。这类基础设施产品和服务竞争性中等，向使用者收费补偿成本的可能性中等或较弱，产品的溢出效应较强。根据这些条件，基础设施中具有混合产品特征的产品有：港口和机场建设；一级公路和二级公路；铁路路基与火车站；管道排污与处理；一级和二级水利灌溉设施、电力的输送等。这类基础设施要么竞争性很强，排他性很弱；要么排他性强，竞争性弱；要么二者都处于中等水平，不同时具备公共产品的特征。所以，对这类基础设施的投资是可以采用政府筹资、私人经营，如政府采取转移支出的方式，直接将财政资金、补贴给予需照顾的经营对象，亦可采取购买支出的方式由政府按招标的方式，选择经营能力强、价格优的私营企业与之签约，由财政出资、私人企业来提供产品或服务，或者是由政府和私营企业混合筹资，按股份公司形式联合运营。三是公共产品。即纯粹的公共产品，这类基础设施产品要同时具有非竞争性、非排他性强等特点。在基础设施中，真正属于公共产品的并不多。既然多数基础设施产业都不是纯公共产品，只是具有一定的公共性，因此，政府没有必要独揽基础设施产业投资的权利，而应放开准入，通过市场机制来配置资源。
很明显，以信息技术和其他高新技术为代表的技术革新的结果是，在某些自然垄断产业内形成了新企业进入和多家企业共同竞争所需要的技术基础，可能使一个产业或一个产业的某些环节从自然垄断变为寡头垄断或竞争性结构，通过管制来维持垄断的市场结构的理由已经被大大地弱化了。
二、西方国家基础设施产业市场化改革的政治经济因素
在传统的古典市场经济中，主要是“看不见的手”，即以价格为核心的市场机制来配置社会资源，政府在经济活动中只能充当“守夜人”的角色，即“管得最少的政府即是最好的政府”。认为一个政府应该行使的职能（君主应尽的义务），就是维护社会秩序、保护公民权利，具体而言有三个：第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施，其建设与维护绝不是为着任何个人或者少数人的利益。这种事业与设施在由大社会经营时，其收入在补偿了费用之后经常还能有剩余，但如果由个人或者少数人来经营的话，收入无法补偿费用。斯密的看法代表了相当一个时期西方主流经济学的观点，这种状况直到19世纪70年代总的来说没有改变。
19世纪70年代以后，伴随着产业技术革命与社会生产力的飞速进步，经济学家对政府的经济职能的看法开始有所改变，事实上，正是从那时开始，包括反垄断的实施在内，政府对经济干预的范围已经空前扩大了。从20世纪20年代开始，现代经济学对市场经济体制下政府管制的必要性便及时做出了更为系统的分析，市场经济离不开政府干预的理论依据在于市场缺陷或市场失灵的普遍存在性，即市场机制并不能保护资源的有效配置。因此，需要政府作为一只“看得见的手”，对另一只“看不见的手”起着一种功能弥补与后果矫正的作用。由市场力量导致的配置无效和垄断租金主要是以下几种问题引起的：第一，外部性问题。外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一个当事人所提供的物品束（commodity bundle）。当某些经济活动导致外部人受益或受损，但却未计入有关产品的价格或成本时，市场机制有效配置资源的作用就受到了破坏。第二，内部性问题。即由交易一方所经受的但没有在交易条款中说明的交易的成本和收益。其主要原因在于非对称性信息会导致两种资源配置低效的情况——逆向选择和道德风险。第三，公共物品问题。公共物品指非排他性物品，由于非排他性而导致的“搭便车”动机的存在，使得以价格为核心的市场机制在配置公共物品时出现“失灵”。第四，垄断或恶性竞争。垄断导致高于成本以上的价格，太高的价格或太低的产量是与垄断势力相联系的低效率的标志，而太低的恶性竞争的价格亦大大破坏了健康的社会秩序。第五，公平分配问题。市场经济下由于人们的能力、机遇不同，会形成收入分配差异，而经济社会的评价标准不仅仅是资源的配置效率，还必须考虑收入分配的公平，因此需要政府管制实现公正的收入分配。正是为了寻找“市场失败”的解决之道，特别是20世纪30年代的世界经济大危机使人们得以从宏观上审视市场缺陷，政府职能扩张理论——凯恩斯主义应运而生。凯恩斯主义者认为，市场机制不能保护总供给和总需求的自动平衡，政府要用财政政策和货币政策来扩大总需求、保持宏观经济平衡、反经济周期，从而维护经济增长和充分就业的经济职能。从20世纪50年代开始，主要资本主义国家致力于国有化，创办了一大批国有企业。
据统计，英国政府在1945～1951年实行了第一次国有化运动，对大约1 500家左右的发电厂与供应系统、铁路、内河航运、港口、公路运输、民航、机场等企业实行国有化；德国、意大利更是将铁路、航空、邮政、电信和煤气全部国有化。直到20世纪70年代，虽然有些国家也有过私有化动作，但从整个西方国家范围看，国有经济还是获得了长足的发展，国有经济占国内生产总值的比重均在10%以上，个别国家则达到20%以上，并且，西方发达市场经济国家的国有企业，多数处在基础设施产业。与此同时，前苏联、东欧及中国等社会主义国家，都建立了高度集中的计划经济体制，为了实现赶超战略，政府投入大量向基础设施产业倾斜。此外，在广大的发展中国家，基础设施的发展项目往往是通过中央拨款、贷款的形式筹集的资金，以及世界银行、国际货币基金组织和国际援助的资金。总之，不论是美国和西欧等发达国家，还是广大的发展中国家，抑或是前苏联、东欧以及中国等社会主义国家，所运用的战略如出一辙，大规模资源投入到基础设施的建设上，基础设施产业的国有国营是一种非常普遍的制度安排。
注：本表中所列为近似数，A为全部国有，B为3/4国有，C为1/2国有，D为1/4国有，E为全部私有。
但是，到了20世纪60年代以后，随着国家干预程度和范围的不断加深，市场经济的发展又出现了新的问题，无论是从“摇篮到坟墓”的社会福利制度，还是政府的利益偏好所带来的严重后果，使人们开始认识到“政府失灵”的存在及其严重性。经济学家对政府经济职能的看法也发生了逆转，经济学家反对赋予政府太多的经济职能。认为无论是私有制为基础的，还是公有制为基础的，或是从公有制为主向私有制为主过渡的国家，现代市场经济实际上都是一种混合经济体制，在这种混合经济体制中，政府不再扮演单纯的“守夜人”或者“全能的计划者”的角色，而是通过“弱看得见的手”扮演“市场增进”的角色。人们在传统上认为政府控制和市场机制是解决资源配置问题的替代机制，当市场无力给出一个有效率的解决办法时，就可能采用政府干预来解决，在这一方面，“亲善市场论”与“国家推动发展论”并无根本性差异，差异仅在于对市场失灵和政府成功干预的能力大小的看法在程度上有所不同。这只是科斯称之为“黑板经济学”的方法，“考虑的政策仅仅能在黑板上行得通。所有必需的信息被假定都能得到，而且老师扮演所有的角色……在教师意识的背后（有时在前面），毫无疑问地存在一种想法，即在现实世界中政府会充当他所扮演的角色。”但是，理所当然地，“在现实的经济体系中没有教师对应物”。没有人能像教师在黑板上所写的那样获得所有的信息。“市场增进论”则认为民间部门比政府拥有重要的比较优势，尤其是他们能提供适当的激励，也能处理当地获得的信息。虽然民间部门的制度并不能解决所有的重大市场缺陷，但政府也并非是外生于经济体制、负责校正民间协调失灵的中立的裁决者。“市场增进论”所强调的是这样一种机制，通过这种机制，政府政策的目标被定位于改善民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力。
当代混合经济是一种市场机制与政府干预有机统一的运行模式，政府和市场两者在经济活动中的地位是平行的、同等重要的、无法互相取代的，不存在以市场为主、以政府为补充的问题，市场机制存在“市场失灵”，同时政府活动也存在着“政府失灵”，二者都是低效行为。随着社会的发展，最好的政府不再是“管得最少的政府”，而应该是“管得最有效的政府”，“无处不在永无效率的政府”是一个谬见。这里的“效率”包括市场运行效率和政府自身运行效率两个方面，政府的行为必须有利于全社会经济运行效率的提高。政府的经济职能主要是借助于“弱看得见的手”降低或弱化市场自发运行中所存在的负面效应，消除客观存在的市场缺陷。即使做出了关于政府管制有存在价值的判断，人们还必须解决以下两个问题：一个是政府生产和利用私人生产商的供给比较；另一个是和政府生产相关联的直接调控与通过法规制度、政府竞争政策进行间接调控的比较。②在此，有必要区分供给（provision）与生产（production）活动。一旦某政府单位或集体决策机构决定“供给”某一类型的基础设施，它就必须决定是自己生产还是让别人生产，在这种情况下，政府有五种选择：第一，可以无视这个问题；第二，可以建立一个竞争性的政府企业；第三，可以赋予政府企业垄断权；第四，可以适用法规制度和税收规定保持竞争；第五，可以约束私人垄断。由于基础设施产业所具有的某种自然垄断性质，存在市场失灵问题，“自然”要求政府以某种形式进行干预，但是并没有必然地要求政府进行生产和直接调控。向基础设施产业的大规模资源转移，对世界各国迅速恢复被战争破坏的国民经济起到过重要的作用。但是，到了20世纪60年代以后，随着国家干预程度和范围的不断加深，基础设施产业的发展又出现了机构臃肿、效率低下、巨额财政赤字等新问题，加之新自由主义经济思想的抬头，与此相呼应，从20世纪70年代末80年代初开始，自英国开始的基础设施产业市场化改革很快就波及到西方主要发达市场经济国家，并进一步掀起了世界性的旨在放松管制、引入竞争的基础设施产业市场化改革浪潮。
三、基础设施产业市场化改革的纯粹政治因素
随着技术不断进步，基础设施产业的自然垄断性质已经开始弱化，加之自然垄断产业发展过程中暴露出来的一系列新问题，使基础设施产业的市场化改革产生了可能性与必要性，但要使改革真正付诸实践，还是要取决于政府的意愿。以英国为例，长期以来，一直是保守党和工党轮流执政，到20世纪70年代中期以后，保守党和工党政策分歧的焦点是国有化政策的不同主张。自从1974年撒切尔夫人当选为保守党领袖以后，便致力于推行新自由主义的经济政策，高度评价市场机制的作用，反对政府对经济活动的过度介入。而与此同期，执政的工党却走上了强化政府介入和扩大国有化的“左”倾化道路，虽然为了获得选票而有意识地强调民主社会主义的立场，以期获得国民的支持，但结果却适得其反，在1979年的选举中败北。1979年撒切尔夫人领导的保守党上台后，开始了长达12年的英国史无前例的长期执政。上台后即开始了大规模的非国有化运动，随着改革的深入，民众对国有化的支持有所减弱，根据1987年选举时的民意调查，由于价格上涨、水质恶化等原因，对电力民营化的支持率下降为34%，不支持率上升为56%，对自来水民营化的支持率更是降低到30%，不支持率攀升到59%，但是，由于在过去四年间购买股票者的55%、低价购买公营住宅者的47%投了保守党的赞成票，保守党仍获得了选民的支持，可见，私有化和廉价出售公营住宅的政治效果是十分显著的。而与此同时，工党却还在坚持国有化的主张，提出以原价购回方式对BT、BG再国有化的政治主张，这在政治上无疑是一种自杀行为。结果，在1987年的选举中，保守党以压倒优势第三次获胜连任。
