（2）水权制度发展和水资源开发利用实践相辅相成。从人类水行为的历史中不难发现，尽管每个时代确定水资源财产权的依据不同，但建立明晰的水资源财产权关系是实现水资源优化配置的基础。特别是第二次世界大战以来，随着水资源供需矛盾的日益紧张，有一套明晰的现代水权已成为各国优化配置水资源即水行为合理化的基础。人类开发利用水资源活动的不断深入也会促进水权制度的不断发展和完善。西汉以前的中国古代社会是没有水权立法的。西汉时，随着古代劳动人民开发利用水资源的能力不断增强，出现了《水令》，标志着中国最早的水权立法。此后，伴随着水资源开发规模和范围的扩大，关于水权的立法不断完善，如元代已有农田灌溉的《均水约束》。再后，针对建设得稍大的调水灌渠和运河，有关水权的立法越来越完善。从新中国成立起至“文革”结束止，中国建立了一套适应计划经济体制要求的水权体系。改革开放后，中国水管理工作发生了重大变化，为适应社会主义市场经济对水利建设的新要求，水利工作从为农业服务为主转到为社会和经济建设全面服务。伴随着水利事业的蓬勃发展，依法治水逐渐成为社会主义市场经济体制下水管理的基本内容。1988年1月，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国水法》，并于当年7月1日开始实施。
（3）西北民族地区水资源产权管理现状分析。西北民族地区现行的水权制度强调水资源的国家所有权，主要体现为国家的管理权和调配权。在实施水资源的国家管理权时，《中华人民共和国水法》第九条规定：“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。”在实施水资源的国家调配权时，《中华人民共和国水法》第九条规定：“任何单位和个人引水、蓄水、排水，不得损害公共利益和他人的合法权益。”从这些规定中可以看出西北民族地区现行的水权制度存在以下主要问题。
对指导水权制度安排的经济理性误解导致限制水权流动。水资源的社会主义公有制理论，并不代表在中国向市场经济渐进的现阶段，水资源只能实行单一的公有制。对水资源实行多种所有制与多元经济并存是克服中国严重存在的水资源浪费和污染的根本性制度措施。通过水资源在法律制度上公共产权和私人产权的结合性安排，可使中国水资源产权制度绩效大于制度成本。水资源单一公有制的改变，可以使水资源进入市场的同时，培育出能进行博弈的产权主体，真正发挥市场机制的作用，进而为未来社会最终过渡到水资源单一公有制提供物质基础。国家水资源永久主权并不等同于国家水资源所有权。在坚持国家水资源永久主权的前提下，可以将水资源推向市场，实现水资源的市场供给。要实现水资源的市场供给，政府供给退出是前提。政府供给退出不仅可以使水资源产权主体多元化，使厂商成为水资源所有权的主体，从而为市场高效供给奠定基础，也可以避免或减少政府“设租”和“寻租”的机会，保证公共权利的公共选择。当然，为应付如严重的干旱、洪水、水污染等紧急状态与突发事件，政府对特定的水资源的供给也是必需的。劳动价值论并不代表水资源无价。由于误解劳动价值论，中国对水资源产权制度做出了阻碍水资源价值实现的制度安排。从法律上禁止水资源的市场交易，限制水权流动，特别是禁止水资源所有权的流动，使水资源的价值无从体现，更谈不上向合理化、高效率方面流动。现行水权制度不合理性的直接表现之一是政府部门在水资源管理中存在的“设租”和“寻租”现象，许多政府部门狭隘理解《中华人民共和国水法》第九条规定：“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。”形成了“多龙治水”的局面。那些和水资源管理权有关的政府部门往往从本部门的局部利益出发，行使对国家水资源的管理权，使水行政主管部门的统一管理权受到严重的削弱。
水资源财产权不明晰。在中国，无论是全民所有还是集体所有的水资源，都存在着投资主体不清，产权需要界定的必要性。以集体所有的水资源为例，农村集体经济组织所拥有的水塘和水库中的水属于集体所有，此处的“集体”究竟是些什么人，非常模糊。因为当初建设水塘和水库的资金来源历经时代变迁已很不清楚，即投资主体是谁很难确定，有时竟找不到具体的投资主体。许多农村水塘和水库是多年来群众的义务工或群众集资或政府“以工代赈”或乡镇政府投资办起来的，当初并没有账目可查，这些水塘和水库所形成的资产找不到真正的主人。
③水商品化程度低。水资源进入市场进行交易的基础是对水资源的垄断性支配，西北民族地区现行水权制度的不合理导致水资源的商品化程度低。由于天然水资源在自然赋存时是无价值的，水资源的价值是通过交易由对价物转化来的，水商品化程度低导致水资源的价值自然没能通过交易得到应有的实现。
④水权交易缺乏可操作的条件。水资源财产权不明晰和水资源国家管理权不统一，导致了中国水权交易难以操作，影响了水资源的优化配置。以黑河为例，黑河横跨青海、甘肃、内蒙古三省区，条块分割、部门分割、各自为政的管理体制始终没有打破。整个流域在管理上被人为地裁成几节，导致黑河流域水资源难一统一协调管理。因此，水权管理体制改革实际上已经成为西北民族地区深化水利改革、实现水资源优化配置的难点和关键，也应成为西北民族地区资源管理体制改革的重要组成部分和突破口。
二、西北民族地区水资源产权初始分配
1.初始水权分配的意义
现代产权经济学认为，合理的产权制度就是明确界定资源的所有权和使用权，以及在资源使用中获益、受益、受损的边界和补偿原则，并规定产权交易的原则以及保护产权所有者的利益等。产权清晰，就是使财产的各项权能、风险、责任的主体明确化。
对于水资源来说，初始产权的界定是实施水资源产权管理的基础。它对于保护流域水资源、保护流域（尤其是江道）的生态环境、协调上下游左右岸区域的正当用水权益、合理开发利用水资源、节水和提高用水效率、培育与发展水市场、优化配置水资源，都具有重大的意义。具体说来，主要体现在以下三个方面：
（1）建立和明晰水权是西北民族地区持续开发利用与保护水资源的必然要求。西北民族地区是一个水资源相对贫乏的地区，但是水资源的利用和保护状况却并不乐观，水资源浪费惊人，水质污染严重，表现出极强的外部不经济性。这种外部不经济与西北民族地区当前的水权不清晰具有密切的关系。西北民族地区的水资源属于国家所有，其产权在理论上非常明确，但在实践中，由于各方面的原因，国家产权得不到很好的贯彻和实施，即产权缺乏主体代表，导致水权在某种程度上的公有化。
在水权不清的情况下，水资源的开发利用会对水资源本身及其生态环境产生重大影响，主要表现在少部分人的利益获得建立在多数人损失的基础上，如一些企业对污水不加治理，而拥有水资源部分“份额”，而且确定每个人“份额”难度较大，其交易、谈判的费用较高甚至无法想象，所以每个公民基本上放弃了其权利，采取视而不见、放任自流的态度。这必然导致对水资源的利用缺乏约束，放纵了水资源利用者乱用的行为，从而造成水资源的严重浪费和污染，加剧了对生态环境的破坏。因此，为了有效防止水资源浪费与污染，实现水资源的可持续开发利用与保护，必须建立和明晰水权。
（2）建立和明晰水权是市场有效配置水资源的内在要求。在市场经济条件下，资源配置是以市场为中心的，客观上要求资源主体在参与配置中以利益为导向，在利益互换中实现资源的高效配置，但前提条件是要有完整的资源产权制度。因为只有这样，产权主体才能在资源配置过程中支配和选择资源，在选择或者支配资源中追求利益并受利益的约束，利益损失有切肤之痛，利益获得则调动积极性。在我国，水资源作为一种物质资源已经参与到市场资源配置中，但是水资源配置主要是通过政府而不是市场来完成的。现行的有关水资源的法律和管理条例都确立了政府是水资源配置的中心和水权主体，导致价值规律对于该水权体制产生不了任何的推动作用。首先，政府在水资源配置中没有利益约束，水资源配置效能的高低对政府没有利益影响，市场对政府形成了经济行为约束。使用人相互之间无权阻止别人做什么，水资源利用可以获得收益，造成水资源过度利用；任意排放却没有利益损失，造成水资源无休止地污染。第二，水资源经营者虽然拥有生产经营权，却因产权不清晰而不具备完整的生产方向和规模的选择权，不能通过经营获利。第三，水资源投资人因产权不清晰，形成不了明确的投资预期，导致单个主体没有足够的热情和动力去投资。因此，要发挥市机制有效配置和高效利用水资源的作用，形成水资源利用和保护的良性循环，必须建立和明晰水权。
（3）建立和明晰水权是政府调控水资源利用的客观要求。在市场经济中，政府不是资源配置的中心但并不表示政府要完成退出资源配置的领域。政府干预经济的任务之一，是调节重要资源的开发利用，实现经济持续稳定发展。水是稀缺资源，具有公共产品的性质，水资源的利用和保护关系着国民经济的可持续发展，因此，政府有义务调节水资源的合理利用。当然，政府在协调水资源利用中必须坚持市场化原则，主要依靠价格等市场机制来调节。
我国水资源属国家所有，从宪法上讲水资源的最终所有者是全体人民，但水资源不可能由全体人民去管理和经营，因而政府扮演着水资源产权主体和资源宏观管理者双重角色，既承担微观经济的经营职能，又行使宏观调控职能。这种双重职能政府行为处于比较尴尬的境地。政府一方面要引导社会资金、技术等其他资源向水资源部门流动，维持水资源相对充足和治理污染；另一方面又要经营水资源，在经济行为上阻止其他主体参与利益分配。为了充分发挥政府宏观调控的职能，必须改变政府双重身份的局面，按照宏观经济运行的客观要求，尽快建立和明晰水权。
2.初始水权分配的基本原则
从西北民族地区实际出发，当前初始水权的界定应遵循以下几个基本原则：
（1）现实性原则。这是初始水权界定的基础。由于各个地区的水资源状况不同，在界定初始水权时，必须清楚地了解水权的可分配量、当前的使用主体等具体情况，以现有水权许可为主要依据，坚持尊重历史、维持现状、局部微调的原则，这样不仅可以避免给现有用水户造成不必要的混乱、恐慌和新的纠纷，也有利于保护大多数用水户的合法权益。
（2）优先权原则。水资源具有广泛的社会经济生态用途。为了实现合理使用水资源的目标，水权分配必须有主次、先后之分。一般说来，初始水权的分配应体现先上游后下游，先域内后调引，先生活再生产、娱乐，先传统（原取用水比例）、再立新（重新分配取用水的比例）的原则。
（3）地区差异性原则。西北民族地区幅员辽阔，水资源分布差异显著，因此在初始水权分配的优先权设定上，应区分水资源的紧缺程度，选定适当的原则。对于水资源丰富且尚不会发生用水矛盾的流域，可采取较为宽松的水权制度，以取水许可授予时间为主，设立先占优先权；而对于水资源相对紧缺，枯水期即会发生用水冲突的流域，特别是针对那些总取水量已超过实际可更新水量的区域，则要做出严格的限制和规定，不妨借鉴日本的做法，通过不同的取水保证率条件，明确界定优先级别，对已存在的过度用水通过降低保证率加以限制。
（4）共同发展原则。即水权分配必须在公平性的前提下考虑效益性，使落后地区和欠发达地区能优先分配水权，然后通过水权转让获得发展资金，发达地区则通过在市场上购买水权满足快速发展对水资源的需要；建立补偿机制，通过收益大的地区向收益受损的地区进行适度补偿，实现地区间的共同发展。
（5）总量控制原则。国家应对流域、河段、水域的可开发利用水量进行宏观控制。建议根据国际公认原则，即河道外用水量控制在地表水资源量的40之内，调水量控制在河段断而水资源总量的20之内，结合开发利用水资源的实际情况，通过流域规划，详细分析计算水资源总量及其可利用水量，并在实践中适时地进行修正和调整。在此基础上，再进行初始水权的分配。
总之，初始水权分配原则的选择，取决于实际水资源管理的历史、目的以及水资源状况等多种因素，其具体运用还需要因地制宜、实事求是。只有这样，才能有利于实现水资源的合理有效利用。
3.初始水权分配的具体规则
目前西北民族地区的水资源管理正处在从取水许可制度向水权制度过渡的阶段。取水许可以行政管理为主，没有明确的水权界定。如何根据用水方式的不同，合理界定水权，使国家、地方、工程单位和用水户之间的责、权、利相互协调，并在此基础上，探索有效保护、合理开发利用水资源的产权结构和管理制度，是一个亟待解决的问题。这里，仅从一般意义上研究初始水权的分配规则。
（1）初始水权分配主体。由于我国实行的是以公有制为主体、多种经济形式并存的社会主义市场经济体制，土地和水资源等基本生产资料都归国家所有。因此，可以把地方政府作为水权制度的主体和水权的代表，由地方政府以国家安全、优先权和共同发展为原则负责水权的初始分配。
（2）初始水权量的界定。关于初始水权量的界定，必须明确取水许可指标与实际用水量之间的关系。取水许可指标是一个平均量的概念，而实际用水量是一个波动的概念。在正常情况下，实际用水量的多年平均值应小于且接近取水许可量。这时，初始水权的水量应以取不许可的总量为依据（实际用水量的多年平均值大于取水许可量时也应如此）。然而，由于我国取水许可管理对总量控制不够严格，个别实际用水量为依据确定初始水权。此外，针对取水许可制度允许的无需取水许可的少量用水，初始水权的界定也应以实际用水量为依据。
