（5）设计论。组织设计要有利于决策，有利于信息的传递和处理。组织设计思想主要体现在四个方面：①结构形态，这是组织设计的首要问题。结构设计要从建立或改变组织的目标体系入手，这既是规定组织结构的重要依据之一，又是影响组织成员决策环境的重要因素。②专业分工。决策系统应包含若干彼此相对独立的子系统，子系统的信息处理能力和技术手段应同其决策任务相适应。但这种分工不是业务内容上的分工，而是决策职能上的分工。③专业重心。由于组织成员信息处理能力相对有限，必须根据专业调整侧重。④权力配置。有集权与分权两种。在作重大的新决策时，应该实行适当分权，让有关单位的工作人员参与决策，但由于组织活动是集体的活动，要顺利实现组织目标，还必须有一定的协调机制。
三、决策系统由哪些部分组成
决策系统是采用制度化方式加以固定的承担决策任务的机构和人员的职权、结构和相互关系的总称，是政治体制结构的组成部分，也是行政体制建设的重要内容。它包括决策过程各个阶段和各项职能由哪些机构来承担，由哪些人员来参加，各机构和人员如何合理分工等内容。
虽然公共组织规模大小各不相同，决策程序也不尽相同，但理论上都包含了中枢系统、咨询系统、信息系统和监控系统四个部分。
（一）中枢系统—最高领导
中枢系统由领导、组织整个决策活动并对决策承担全部责任的机构和人员所构成。享有最高决策权力，居于最高领导和指挥地位。其基本任务是：确定决策问题并围绕决策目标，拟定各种不同的决策方案并选择；推进决策并监督决策执行，在执行过程中根据决策监控系统的反馈意见及时调整方案或重新作出决策；对上级授权机关或组织以及社会公众负责，对决策结果承担完全责任。
中枢系统不仅负责决策全过程的督导，而且对决策体系其他几个系统的部门设置、职责分配、权力调节、管理幅度划分等拥有设计权。
（二）信息系统—报喜不报忧是信息系统最大的问题
信息系统是为中枢系统收集、处理和传输信息的功能系统。通过及时准确收集、处理信息，为中枢系统提供制定方案的依据，帮助进行方案比较、选优和控制。信息系统的主要功能：一是建立相关信息网络，二是整理、分析和加工各种相关信息。现代社会信息搜集、处理技术的提高并没有从根本上改变人们信息收集、处理能力的局限性，具体体现是：
首先，公共组织是一个相对封闭的体系，信息在收集、传递、处理的过程中始终不可避免地存在各种各样的衰减。信息的选择和传递往往也很难建立在中立、客观的基础上，从而使得信息系统的覆盖面受到了局限。相关内容我们将在第六章专门讨论。
其次，中枢系统从提高时效，降低成本等角度，获取信息往往不是通过专门的信息系统，而是通过内设信息机构或下级执行部门获取有关政策执行情况和效果的反馈信息。作为内设机构，公共组织的中枢系统往往过于臃肿，而信息系统相对薄弱且零星分散，无法形成完整的信息网络。绝大多数行政机关忙于日常事务，无暇对具体问题进行深入分析研究，大量信息搜集工作停留在直观、片面、眼前、表象的层面。同时，各级政府出于部门利益等原因，在上报信息过程中也往往报喜不报忧。信息系统的建设缺乏必要的社会参与、监督，这也影响了信息系统水平的不断提高。
（三）咨询系统—按道理应该独立
咨询系统通常由专家学者或资深人士组成，具有相对独立性。专家或业界资深人士咨询是现代决策最经常采用的咨询方式，尤其二战后，西方发达国家成立了很多咨询机构，这些机构往往得到政府资助，独立进行研究，在调查分析的基础上广泛运用统计学、数学、心理学、系统论等方法草拟各种方案，进行各种情境模拟，提出决策建议。这种咨询模式被称为“趋前倾向”，后来又出现了“趋后倾向”。与信息搜集系统弱化相比，现代决策咨询系统的发展呈现蓬勃上升趋势。有学者甚至指出，现代决策中，政府的角色已经从“政策生产者”向“政策消费者”转变，“政策和方案将成为政府采购的第三大内容。”这种说法虽然比较超前，但在某些领域确实已经开始初现端倪。
通常而言，咨询系统提供的方案应具有排他性，不能相互重复，相互涵盖，相互交叉。这就要求咨询系统享有独立的工作权利，不受政府或决策者意图的左右，拥有独立思考的空间。然而，目前我国绝大多数决策咨询机构缺乏相对独立的工作机制，决策方案的提供往往容易受到决策者意志的影响，大量政府所属决策咨询机构没有建立起足够的，支持自身咨询能力的信息资源网络。咨询人员构成多为高校教师、科研人员，他们对决策运行的实际环境、相关系统构成等缺乏了解，咨询意见往往难以反映全局。
（四）监控系统—实践中很难发挥效用
监控系统是对决策行为、决策内容依法进行监督和控制的机构及其人员的总称。就监控内容而言，包括决策主体资格的审查、行使决策权的过程中是否偏离目标、是否遵循科学程序，是否符合公正、公开原则等。
监控系统是全方位、多层次的，主要包括“内部监控”和“外部监控”两种。所谓“内部监控”是决策系统中经常、直接和有效的一种监控方式，包括自我监控和行政监控。自我监控是公共组织对自身行为进行的内部监控；行政监控是通过层级隶属关系进行的系统内上下级监控。这和“外部监控”有所区别，“外部监控”是指由来自决策系统之外的监控力量所进行的监督控制。主要包括权力监控（即由国家权力机关对各级行政组织决策进行的外部监控）、政党监控（即由在朝、在野政党进行的外部监控）、社会团体及人民群众舆论监控等。从我国的实际情况来看，内部监控往往难以发挥纠偏作用，而外部监控体系，特别是公众舆论监督体系建设亟待加强。主要有以下几个方面：
第一，公众磋商系统。公共组织与社会公众的磋商并不属于决策咨询，而是通过磋商的形式完成被权力主体监督的过程。近年来，我国公共行政领域对于与老百姓切身利益密切相关的物价决策，都通过各种形式的“听证会”与社会公众进行政策磋商。这种“听证制度”不仅是决策科学化的重要手段，更是实现公共决策程序公正的重要体现。
第二，公众评价系统。决策质量如何，主要由服务对象评价和监督。这种评价与监督首先要求政务公开，其次要求权责分明，对于责任人的故意或过失责任进行追究和“问责”。
第三，社会信息反馈系统。决策的最终效果必须通过一定的途径反馈给决策者。这种反馈既可以通过组织内部的信息系统搜集来完成，又可以通过公众自身的舆情反馈机制完成。
从系统论的观点出发，我们可以把一个公共组织视为一个相对封闭的系统，由若干功能各异，相互关联、相互作用的子系统（即中枢系统、信息系统、咨询系统、监控决策）组成。任何一个公共组织又都是国家政治体系的子系统，必须与其所处环境经常保持密切联系。公共组织只有与外部环境始终保持充分交流，并通过不断调节自身，适应环境需求，才能保持与环境之间的动态平衡关系。这种组织与环境之间的相互作用、相互影响，具体表现为信息的输入、转换、输出和反馈：首先，来自社会的意见、要求、支持、资源等输入到决策系统，决策系统进行信息转换后，确立决策目标，拟定备选方案，选择最优方案，然后交执行系统贯彻实施，从而对社会产生一定的影响。决策结果的反应或评价信息再次反馈给决策者，于是又形成了新一轮的信息输入，系统根据反馈信息在必要时对决策作出调整或修正。公共组织与社会环境的相互联系，相互作用（输入—转换—输出）成为一个循环往复，连续不断的动态过程，如下图所示：
案例选读
突如其来的广州汽车“限牌令”
2012年6月30日21时，广州市政府召开新闻发布会通报，7月1日零时起，对全市中小客车试行总量适度调控管理，一个月内广州全市暂停办理中小客车的注册及转移登记，后续各个月度平均分配增量配额，配置指标的具体办法和相关程序将于7月底前发布。
“限牌令”发布当晚，广州赛马场汽车城几乎所有的车行都取消了先前的优惠、折扣和促销活动，工作人员争分夺秒通知之前有买车意向的消费者赶快来交钱，刷卡柜台前排起长队，有些店铺更是简化手续，挑车后先刷卡开发票再完善购车合同。
“限牌”并非广州独创。近年来，汽车的加速度增长使各大城市不堪重负，上海采用拍卖车牌方式解决拥堵。一块“沪”字头小铁皮相当于一辆微型轿车的价钱。北京的摇号政策也使车牌奇货可居。在广州市交通主管部门看来，出台“限牌令”似乎有足够的理由。然而，广大市民依旧不解，如此关系百姓民生的重大决策，难道不经过“听证程序”就发布了吗？
听证制度是一种将司法审判模式引入行政和立法程序的制度，起源英美。1996年，我国颁布《行政处罚法》，明确规定了行政处罚决定前应当告知被处罚人听证权利以及听证程序。1998年制定的《价格法》提出“价格听证”。从听证制度实际执行来看，目前我国立法规定各不统一，分散在各类行政法律法规中，大多过于原则化，“什么人听证”，“什么问题听证”，“听证结果如何公布、如何执行、有无效力”等问题始终没有得到根本解决。“价格听证逢听必涨”，听不听一个样儿的现象使得价格会很大程度上变成了“为听而听证”。2009年，哈尔滨水价听证会上，一直得不到发言机会的退休老教师刘天晓一怒之下，将矿泉水瓶扔向物价局副局长。2011年东莞市水价听证会无人报名参加。听证面临严重的信任危机。
四、我国各级公共组织
我国公共组织间的关系，更确切些说，中央和地方，各级政府部门之间，政府和企业，政府和非政府组织之间的关系较为复杂。
按照宪法的规定，中央政府层指中央人民政府——国务院一级，地方政府分为三级，即省、自治区、直辖市—县—乡（镇）。具体到不同地方政府，与县同层级的还有自治县、县级市以及县级区。在省（自治区、直辖市）与县（自治县、县级市）之间，还设有地级市、自治州，有些地方还有省级机关的派出机构，地区行署（理论上不构成地方一级政府）。香港和澳门两个特别行政区，它们虽属于地方政府，但是与一般地方政府相比，拥有更高更多的自治权。
以上是从宏观上对各级政府层级构成的纵向分析，微观上在各个部门内部还有不同的层级构成，即行政组织内部的工作层次关系。如我国的国务院内部按职能分工，设有部、司（局）、处等三至四个层级；省级政府内设有厅、处、科等两至三个层级。
随着社会的发展，政府面对的事务越来越多，分工也越来越细。为适应公共管理的专业化和技术化，横向分工就产生了。这种横向分工构成了公共组织的横向结构，也叫做公共组织的部门化，实质上是对职能目标的分解，同时也是一种分权。
公共组织部门化主要有以下四种方式：（1）按照管理职能和目标划分。这是横向结构的最基本形式。如国务院根据职能的不同划分为若干个部委，各部委有各自的行政目标和业务范围，它们之间没有隶属和领导关系，仅有业务的指导关系。这种划分方法符合专业化的原则，每个部门只负责一个方面的事务，便于行政人员熟悉工作。但如果分工过细，就会造成部门林立，导致不必要的人力、物力的浪费。（2）按照管理环节划分。管理一般有决策、咨询、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些环节可设置相应的工作部门，每个部门在管理的环节上发挥积极作用，各司其职，分工合作。这种划分方法使管理过程中的重要程序都由专门的机构完成，可以节省人力、物力和财力，但在使用上也有一定的局限性，例如很多工作程序无法独立出来，也就无法设置相应的工作部门。（3）按照服务对象划分。如各单位的统战部门、侨务部门等；政府行业主管部门，如交通部、农业部等。这种划分方式应避免与按职能划分的部门发生重叠与交叉。（4）按地区划分。行政管理必须在一定的空间区域里开展政务活动，因此，地域也能作为划分行政组织的标准。按地区划分部门是指同一层级的各个平行行政组织在地区空间上的分布，如我国划分为若干省、直辖市、自治区；省又划分为若干市、县；县又划分为若干乡、镇。又如公安、交通、林业、财税、工商、海关、邮电等系统按省、市、地、县、乡、街道等区域分别设立对口部门，处理辖区内相关事务。
（一）中央与地方的关系
以利益分配调节为依据，决策内容可以分为分配性决策和限制性决策两种。分配性决策主要通过积极措施使目标群体获得利益，而限制性决策则通过规范目标群体行为，使其获利行为受到约束。
