即便是1949年后，媒介领域的潜规则也是存在的。“1978年以前，政府对传媒采取直接控制模式，并呈现出‘管理内容的无限性，管理过程的内部化、管理手段的非规则性’的特点。”由于媒介从属于政府机关且条块分割，政治场域中的潜规则很容易传导到媒介场域当中来。例如，一定行政级别的报纸享有同级行政级别的权力，记者服务的媒体级别不同身份也因此不一样就是一种潜规则。媒介表现面上倡导的“为人民服务”与实际奉行的“领袖崇拜”也是一种潜规则的表现。而计划经济时代“事实为政治服务”的媒介理念与实践同样是一种潜规则，在特定历史阶段还成为一种“显规则”。1978年以来，由于“一元体制，二元运作”的制度形式本身存在着的内部矛盾，媒介运行中的潜规则不但没有减少，反而有加剧之势。与此同时，几乎在所有的经济社会，潜规则都成为一种转型期特有的制度现象。孙立平在比较中国与苏联东欧的市场转型时指出，中国市场转型的独特性表现在：“第一，政体和意识形态是连续的，在改革进行了20多年后的今天，居于支配地位的仍然是原来的政体和意识形态；第二，由于政体和意识形态是连续的，许多重要的改革和转型过程是使用变通的方式实现的；第三，在变通的过程中，特别是在开始的阶段，新的体制因素往往是以非正式的方式出现并传播的；第四，非正式体制的生长和发育，往往发生在运作的过程中。”显然，媒介场域中潜规则的产生也与这种社会转型特点有关。由于政体和意识形态的连续性，许多计划时代的潜规则仍然在起作用，媒介改革中的新制度创新只能以某种“变通”的方式出现。在中国媒介制度变迁的进程中，这样潜规则随处可见。以下面湖北《长江商报》报道的这则新闻稿为例，我们似乎能看出其背后隐藏着的某种潜规则：
公安部通缉携冲锋枪潜逃杀人嫌犯
本报讯（记者季冬）值班时，因下棋发生冲突，河南省平顶山市宝丰县一男子持枪杀死棋友，携带一支五六式冲锋枪和四个弹夹，大约80发子弹潜逃。由于案发地同我省多处地市州接壤，昨日，湖北省公安厅按照公安部的要求，在全省范围内下发“布控令”，全省展开紧急协查工作。
12月2日晚，嫌犯张红宾和值班科长史某值班，两人下棋解闷。晚上8时30分许，因下棋发生冲突，张红宾持枪杀死了史某。事发后，张红宾携带一支五六式冲锋枪和四个弹夹约80发子弹逃跑。
昨日，公安部下发了通缉令，并要求与案发地区接壤的湖北、河北等地展开紧急协查。记者从省公安厅了解到，由于嫌犯携带笨重的冲锋枪潜逃，目标明显，可能不会逃离太远。
目前，湖北已经在全省范围内下发了“布控令”。由于案发地与我省的襄樊、孝感、随州、十堰等地接壤，湖北警方已经在这些地区重点布控。
相关资料
张红宾，男，38岁，河南省平顶山市宝丰县杨庄镇小店村人，身高1.80米，体态中等，长瘦脸，眼窝下凹，逃跑时上穿黑皮夹克，下穿绿色军裤。
这则新闻语焉不详，显然不应理解为记者不懂新闻业务的结果，否则也难以通过编辑的把关，更合理的解释是它是在故意隐瞒一些信息，这些信息显然被有意过滤。为什么要过滤掉，这就是潜规则在起作用了。难怪新浪网转载这条新闻时，有网友发出这样的质疑：“通缉犯是什么职业？为什么不能说明？我们的新闻权看来还是有待发展”。“非典的教训还不汲取，干吗隐瞒事实，怕引起社会恐慌？新闻不透明容易引起更大的恐慌。希望疑犯早日落网，更希望政府早日具备现代管理意识。”网友们显然看出这条“5W”都不全的新闻“事出有因”，是潜规则作用的结果。
除了上面所举的例子之外，潜规则在媒介场域中还有许多其他表现形式。如许多媒体就有这样不成文的规则：有重要领导参加的各种党政和商业活动，尤其是会议新闻，只要有比较重要的党政领导出席，就能够发稿，而且还可以上很重要的版面。但报道党政领导的讲话，是必须慎而重之的。一位实习生参加一个商业会议，当地领导出席并讲话。这位实习生写稿时老编辑提醒他，领导讲话内容一定要让会议主办方提供，并送相关部门审过，切不可只依据自己在会场上记下来的笔记。“没有送审，谁敢随便发稿？如果出了问题，市委责怪下来，谁负责？”在媒介资本市场的运作中存在着更多的潜规则，尤其在离“媒介内容”较远的印刷领域、发行领域与广告领域等。即便在内容制作领域，资本也突破了政策的限制，渗入到了媒介运作的方方面面。目前我国的相关媒介管理制度明确规定外资和民营资本不得进入媒介领域。
1990年国务院批准公布的《外资企业法实施细则》把新闻、出版、广播、电视、电影列为禁止设立外资企业的行业。1994年新闻出版署再次发布《关于禁止在我境内与外资合办报纸期刊出版社的通知》，重申原则上禁止创办中外合作传媒。1997年8月1日起施行的《广播电视管理条例》第10条规定：“广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。”“国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。”但实际上，资本的多元化在中国媒介的产业构成中已是不争的事实。有些已由“地下”走入“地上”。我们看到了许多业外资本投资传媒的案例，如北大青鸟投资《京华时报》，昆朋网城投资《北京娱乐信报》，山东三联投资《经济观察报》，投资有线电视的上市公司更是举不胜举。由于媒介资本运作的监管较之媒介内容的监管远为复杂，因此，除了公开披露的我们看到的资本合作外，更多的媒介与资本的合作我们难以察觉，它处于一种政策的“灰色地带”。如期刊的买卖刊号是不允许的，但许多媒介机构刊号的所有权当做其收入的重要来源。期刊的所谓“挂靠”操作模式其实就是一种转让承包。在图书出版中也有类似的情况，出版社和私营企业家在营销领域中的协作为书商提供了新的空间，书商由此可以推荐书稿，参与编辑过程，从而承担许多出版社的职能，以至于可以通过“买卖书号”方式来变相地从事出版活动。此外，像“内部刊物外部化现象”、“报中有报、刊里带刊现象”、“图书期刊化现象”等，都处于“合法与非法”的政策边缘地带，是一种潜规则的外显。显然，这些潜规则的出现是为了规避目前的报刊准入的管制所采取的变通行为，某种意义上说明报刊准入制度的滞后性以及改革的迫切性和现实性。除了报纸和期刊市场。在电视领域也充满了这样的潜规则。如私营公司也参与生产电视节目，例如长沙一个老板居然获准出资几百万元来支撑长沙电视台“政法频道”的创办，这种行为显然违反了《广播电视管理条例》。而在离“时政新闻”等意识形态较远的领域，国有电视台与民营资本及其他资本的合作更是司空见惯。中国国有电视台到底有多少节目（栏目）处于“外包”状态，没有确切的数目，但这种做法已是业内“公开的秘密”，“公开的秘密”即潜规则。市场化背景下媒介领域出现的这些潜规则一定程度上打破了现有的媒介制度安排，形成了某种意义上的体制多元化。
第二节潜规则的制度根源
在中国的历史发展包括中国媒介制度变迁的过程中为什么会出现如此众多的潜规则？其制度根源何在？
一、正式制度的失效导致了潜规则的盛行
如果我们仔细研究正式规则与非正式规则在制度变迁中的作用，我们可以发现，潜规则的产生很大程度上是正式制度失效的结果。在青木昌彦看来，一项制度之所以能够被称为“制度”，在于它是可实施的，如果不可实施，这样的制度就不是真正的制度，真正的“制度”是那种能够自我实施的规则。不管它是显规则，还是潜规则。青木昌彦给制度下的定义为：“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。制度的本质是对均衡博弈路径显著和固定特征的一种浓缩性表征，该表征被相关域几乎所有参与人所感知，认为是与他们策略决策相关的。这样，制度就以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互动，并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。”因此，制度并不表现为“条文”，它不是“宣布”的结果。一种制度，只有当所有的当事人真的相信并遵从它时，才能真正地成其为有效的制度。成文法、条例、命令，如果没有人把它们当回事，或只在表面把它当一回事，它们就不构成制度。
2008年2月18日的《中国青年报》报道《大学生迎来父亲就业时代家人地位越高工作越好》一文曾举某电视台的招聘为例说明父亲“背景”在大学生就业中的重要性，同时也让我们看到了媒介“招聘制度”中的潜规则：同是南京某大学的新闻系毕业生，来自苏北农村的曲文与另一位有背景的同班同学何超同在省城电视台实习，但业务能力很强的曲文没能“台聘”，同学何超却悄悄去了一场该台组织的有“部分人员”参加的“第二次考试”，参加考试的人无一例外都成了“台聘”人员。一位当时同样参加“第二次考试”的校友坦言，为了进入那场考试，他家托到了“省里的关系”。父亲在台里当官或家里有背景，就可以通过特殊的考试弄个“台聘”编制，各种福利全有；家里没有背景，能力再出色，也只能弄个“临时工”。这种正式的“公开招聘制度”下的“不公开的做法”显然是一种潜规则。从这种潜规则的制度效用看，它显然是非帕累托的，反效率的，因为它不能实现人才资源的最优配置。陶菊隐先生在《记者生活30年——亲历民国重大事件》一书中描述了二三十年代的记者和媒体之间的竞争，那时就已有记者招聘制度，但绝无这样的潜规则。《申报》招聘的时候也“只问才华，不问门第”，为何在当代中国媒介中还存在这样的潜规则？
显然这种潜规则的存在有其制度根源。笔者认为，这种不能实现帕累托改善的坏的潜规则之所以能在媒介制度中占有一席之地，原因还是如青木昌彦所说的，是因为“正式制度无法自我实施”所致。电视台的公开、公平、公正的招聘制度难以完全实施才造成了用这样一种潜规则来替代，而之所以难以实施是因为在现行的制度设计下，电视台不是一个独立的市场主体，其内部的制度设计被整合到一个行政科层制的链条中，受到行政权力的约束。这一制度链条表现为电视台管人事招聘的主管不能得罪“台里的领导”，“台里的领导”也不敢不买“省市领导”或“主管部门领导”的账，对行政上级负责而不是对市场负责的制度设计扭曲了电视台的招聘制度。首先，“一元体制”的制度设计决定了现有的媒介组织是非市场竞争主体，行政垄断仍然是中国媒介最为明显的制度格局，在这种制度格局下，媒介无法通过竞争实现人才资源的最佳配置，人浮于事，能力与岗位脱节在媒介组织中在所难免；其次，媒介所有制上的国有制也导致媒介无独立性，媒介的人事权与业务审核权等被上级“主管”了，自然无法摆脱“来自上面”的压力，这种压力可以通过媒介领导的“政绩考核”与“职务升迁”来传导，媒介领导考核与升迁不是由受众说了算，也不是由台里的员工说了算，甚至不是媒介的市场盈利说了算，而是上级主管部门说了算，既然台领导的工作业绩的评判权及评判标准都由上级主管部门评定，媒介组织无法不受“关系潜规则”的支配。
了解潜规则及其背后的制度根源是我们理解1978年以来中国媒介的一个视角：我们看到，中国的媒体（报纸、广播、电视台）是一个“双面角色”，既是一个市场主体，又是一个政府机构。作为市场主体，它也要从市场上谋取利润以养活自己，政府的财政支持要么已经取消，要么杯水车薪，从这个角度看，它有点类似于企业。熊彼特认为，企业家是制度创新的主体，制度创新的动机来自于追求企业利润，在这个意义上，中国媒介存在着制度创新的动机，也产生了不少制度创新的“媒介企业家”，媒介的微观制度安排在许多层面上已经实现从行政化向市场化的转型。说它是一个政府机构，是因为媒介在所有制上是国有制，产权上归属于国家，媒介挣的钱要归国家，亏损也由国家负担，这样的制度安排必然使媒介如国有企业一样，在竞争中作为“企业”的效率不能完全发挥出来。因为产权的不明晰无法产生足够的激励机制，迫使媒介进行更大程度的制度创新；也正是由于媒介的国有性质，媒介的人事权由国家控制，通过干部考核制度与升迁制度，将媒介整合进政治体制之中，政治运作中的“任人唯亲”等潜规则同样会传导到媒介运作中来。
这一点在理解中国媒介制度的演化中非常关键。
