三、制度竞争与中国媒介管理体制的演化
晚清至中华人民共和国成立以前，媒介竞争还存在于媒介宏观管理制度即媒介体制和媒介管制制度、方式之间。一般而言，媒介体制安排由一国政府垄断，因为政府天然具有这样的制度供应排他权。但恰恰在晚清以来，清政府一度垄断的制度供应权受到挑战，出现了另一种制度管理模式，即殖民地（如香港）和租界这个“国中之国”的管理模式。殖民地和租界的出现，从制度竞争的意义上说，相当于将中国纳入“全球化”。与后来中国加入联合国不同，1840年代的清政府是被“拉入”了“联合国”，或者说，“联合国”加入了清政府，一国之内存在“八国联军”，这实际上形成了一种一国之中的“内部全球化”。
从制度竞争的角度上看，不管是内部的全球化还是外部的全球化，从此中国政府的制度模式要面对全球化带来的国际竞争，无法逃避国际制度竞争的压力。从1840年前后“联合国”加入中国，到1946年中国加入联合国（这期间中国在两次世界大战中都有参战），这期间中国制度模式与西方制度模式始终同台竞技，直到1949年“全球化”进程才被中断（1978年重新延续）。从制度分析的角度看，“全球化”的重要功能或者说本质在于它能够导致“制度竞争”，通过竞争将无效率和低效率的制度安排淘汰，保留高效率的制度安排，并通过制度的迁移实现普遍性的制度效率的提高。我们强调国际力量在媒介制度变迁中的作用即在于此，这一点对于研究中国的媒介制度变迁十分重要。
因此，必须关注租界和殖民地的媒介制度安排给中国媒介制度变迁施加的影响。租界和殖民地的存在，从制度层面而言，无异于在本国之中建立了另一种制度模式，如果这种制度模式与本国政府的制度模式不同，且更有效率，且这一点能够被人们观察到、感知到，那么效率高的那种制度安排就无可避免地会对另一种制度安排形成挑战，通过渗透或移植，最终取代效率低的制度安排。晚清媒介制度变迁的过程其实就是这样一个过程。“邸报”的衰落，西式新报的兴起，乃至以《大清报律》为代表的媒介管理制度的出台与最终的破产，都和这种制度竞争有关。因为，在租界实行的是一种与清朝完全不同的媒介制度。
“租界是19世纪中期至20世纪中期帝国主义列强在中国等国家的通商口岸开辟、经营的居留、贸易区域。”近代租界以中外文件条约作为依据，有明确的地域，区域内的外国居留民行使独立完善的行政、司法体系。租界最主要的特点是内部自治管理，并不由租借国派遣总督，而是由“工部局”担任市政、税务、警务、工务、交通、卫生、公用事业、教育、宣传等职能，兼有西方城市议会和市政厅的双重职能。租界的领土主权所有国将租界视为外国领土，不敢轻易干涉租界内部事务，因此难以对租界内的行为进行司法活动。这个特点也往往令租界成为一些持不同政见者或战争时期平民的避难场所。据统计，在中国，自1845年英国从《上海租界章程规定》中取得第一块租界，至1902年奥匈帝国设立天津租界，前后共有27块租界，其中有25块租借国单一的专管租界，2块公共租界。20世纪初的上海公共租界外滩，其繁荣的程度远高于当时中国的一般城市。中国租界内的商务活动拉动了通商口岸城市经济的发展，刺激了中国民族资本主义的产生，传播了近代民主、科学、文化，在提供宗教信仰和政治宣传方面起到了很大作用，部分租界内公共设施完善，治安相对平稳，为部分政治流亡者和持不同政见者提供庇护。1927年开始，各地的租界被中国政府陆续收回。
租界成为中国现代报业的重要发源地。从制度上看，租界相当于“国中之国”，租界内的媒介制度完全移植于西方，管理比较宽松自由。
尤其在媒介的准入制度上，几乎没有太多限制。
近代以来，西方各国的新闻法规对报刊的出版管理一般采用两种不同的制度，即“预防制”和“追惩制”。预防制是一种事先限制，具体分为四种：注册登记制（只要注册就可以出版发行）；保证金制（交纳一定数额的保证金后才能出版发行）；批准制或许可制（出版前须经申请和批准，然后印行）；事前检查制或“事前呈查制”（出版发行前必须得到政府审查通过才能刊发）。四种形式中，“注册登记制”、“保证金制”和“批准制”管理的是报刊的创办权或说准入制度，而“事前审查制”或“事前呈查制”主要针对的是报刊的内容审查；追惩制则是采用事后惩罚的管理制度，较之事前审查，它是一种更自由、更宽松的管理制度，在此制度下，报纸可以自由出版发行，只有构成违法事实时，才依据有关法规接受惩罚。
租界内的西方国家在出版许可上实行的大多数是登记制，因为在进入中国之前或不久各种形式的“预防制”已经取消了。
1895年前后，上海的报刊多为外国人所办，租界当局对这些报刊没有严格管制，活动比较自由，因而这种“外报”比中国的“官报”好看，信息量大，时效性强。租界的这种制度后来也适用所有租界内的报刊。随着中国人报刊的兴起，这种相对自由的媒介制度成为一种“庇护”。租界报刊的言论尺度更大，影响日增。民主革命兴起后，革命派也将报刊创设在租界内，直接抨击清政府的腐败。之所以敢如此，是因为在租界内没有严苛的媒介法律，清政府媒介法律也难以管束租界内的媒体活动。尽管如此，清政府还是向租界施压以打击“反政府”的媒介。“苏报案”即是一例。由于租界的存在，清政府无法将“苏报案的主犯”引渡，更无法用《大清律例》来对其加以审判，“苏报案”完全是依照租界的相关法律制度来进行裁决的，这是中国境内依照与传统的媒介管制不同的另一种方式处理“文字狱”的第一次尝试，这次诉讼给中国人上了宝贵一课，在媒介史上具有划时代的意义。
当然，“苏报案”在媒介制度变迁史上的另一个意义是它使租界当局开始考虑制定报律，以适合中国国情。由于“苏报案”的诉讼从1903年6月至1904年5月，近一年的时间使租界当局深感费时、费力，于是便有人提出加强法制化管理，在《上海土地章程》中加入管理报刊的条款，即“印刷附律”。然而当公共租界工部局致函北京公使团领袖威尔彭，提议使“工部局有权检查及管理租界内的华文报纸，并列入土地章程附律第34款”时，公使团却没有同意，威尔彭回信说：“工部局对于这等事无权干涉。”这客观上使租界保持了一种没有“媒介审查”的制度，它使得一切反对政府的报刊有了生存空间。1907年以后，资产阶级革命派报刊在租界内纷纷创刊，特别是辛亥革命后，他们创办了《中华民报》、《民国新闻》、《民国日报》等，开展激烈的反袁斗争，打破了袁世凯的新闻封锁。在1913年至1916年，尽管工部局多次提出在《上海土地章程》的附律中增加“印刷附律”提议，但均未果。1919年五四运动后，上海租界当局又向北京公使团请求给予他们管理租界内华文报刊的权力，并详拟了“印刷附律”条文，公开刊登在报刊上。这两个条文比起中国政府的媒介管制，显然要宽松多了，但一出台仍然遭到上海新闻文化界和知识界的反对，无法获得北京公使团的批准。
上海租界最早颁布的新闻法规，是1919年6月12日由上海法租界总领事签署公布的《上海法租界发行印刷出版品定章》，共7条：
一、凡欲在法租界内开设华文报馆，或华文杂志印刷品等，应经法总领事许可。
二、凡请求许可时，应指明出版宗旨，负责经理人姓名，并将组织公司章程存案。
三、倘得许可，应将出版品先送至法捕房及法总领事署各一份，而后始可发行。
四、如捕房查出发行出版品有碍及治安及风化者，即将负责经理及编辑人送堂讯究；或有必要，印刷人受同一处分。
五、凡违犯以上第一条者，捕房随时可将该房屋封闭，并将违章者送究。
六、本定章于公布之日施行。
七、法总巡捕受委托监察施行定章。
可以看到，法租界对印刷品实行的是“登记制”与“追惩制”，虽存在管制，但没有严苛的“事前审查”，即便违规也没有严厉的处罚。
如果比较中国的媒介管理制度，我们会发现，这种制度安排与租界内的媒介制度是完全不同的两种制度安排，在制度效率上显然存在高低优劣之分。
以晚清至1949年期间颁布实施的几部有影响的新闻法规，如1906年的《大清印刷物专律》、1908年的《大清报律》、1911年的《钦定报律》、1914年的《报纸条例》、1930年的《出版法》、1931年的《出版法实施细则》、1937年的《修正出版法》等为例，我们可以看到中国对报刊出版管理都是采取“预防制”（除《大清报律》与《钦定报律》及1930年的《出版法》采用注册登记制外，其余均为批准制，而《出版法》实施不久便被《出版法实施细则》规范为批准制），许可制度与审查制度从来没有真正取消过，处罚也异常严厉。
比较租界内的媒介制度和中国政府的媒介管理制度，可以发现，除法租界管制稍多外，租界内的媒介管制非常宽松。英美等国在上海租界内移植了本国的媒介体制，在办报的准许制度上没有太多限制，实行注册制或登记制；在报纸内容上基本上没有规定，最多只禁“有伤风化”的内容，没有“审查制度”，对媒介没有太多管制；这样的一种制度设置显然比中国政府的媒介体制更有效率，更适合媒介发挥它本身的“信息传播功能”，最明显的表现即是外国人的报纸办得比中国人好，租界内的报纸比租界外的报纸办得好，这个原因人们只能归结到清政府落后甚至反动的媒介管理制度上去。正是在这种“比较劣势”下，中国人特别是中国知识分子抨击政府的媒介管制制度，要求废除媒介的“许可证制度”、废除“媒介审查制度”的呼声因而从未停止。清政府的管理制度始终处于被比较、被参照并被指责的境地。显然，和清代以前文人反对言论专制不同，晚清以来的知识分子有了切切实实的制度参照物，他们除了知道“不能怎么做”外，还知道“应该怎么做”。梁启超在《论报馆有益国事》中主张“开报馆、开言路”的建议清楚地说明了这一点。而之前的鸦片战争、甲午战争、庚子之变等让知识分子很容易将国家失败的原因之一归结到“言论管制”上去，在对两种制度效率的观察与比较下，要求实行西式的媒介管理制度于是成为知识分子的“共识”与“行动目标”，中国的媒介制度向着西方媒介制度安排的方向演化也就成为必然，清末新政引入日本的《新闻法》，辛亥革命后宣布“废除报律”等，都是在媒介制度效率的竞争与比较下做出的选择。
