第一节公共广播电视制度变迁的背景和方式
一、公共广播电视制度变迁的背景
当今社会是一个充满变数的社会。“我们有幸生活在一个制度变迁的时代，我们正亲眼看着猿变成人”。在社会哲学层面，新自由主义思潮大行其道。新自由主义思潮的典型特征是，以市场价值为导向，主张自由市场经济取代一切规制。表现在传播领域，就是从上世纪80年代起席卷全球的媒介市场化改革。在商业化、自由化、私有化和去规则化的市场化冲击下，美国学者麦克切斯尼认为，“过去的十多年里，广播电视发展最突出的特点就是公共服务广播在全球范围内的衰落”。本书以为，与其说是公共广播电视的衰落，毋宁说是公共广播电视作为一种媒介的制度设计，正在经历一场市场化背景下的制度变迁。这种渐进式的变迁由来已久，持续至今，其中掺杂着媒介、政府与市场之间不断调和的关系，但实质都是围绕着应对挑战与危机的媒介制度的变革。
公共广播电视制度的基本特点就是相对独立的公共法人和以收视执照费为主的公共财政结构。这一制度在历史上曾经赋予公共广播电视机构较大的自主权和独立性，并创造了公共广播电视辉煌的历史。但是随着新的传播技术出现，旧的传播格局的瓦解和新自由主义思潮的影响，政治经济领域的制度变迁必然带动传播领域的制度变迁。尤其对于传统的公共服务广播制度而言，这种变迁显得更有必要。
直到上个世纪90年代早期，处于传统格局下的欧洲公共广播电视制度至少包含以下要素：（1）对作为公民的公众负责，而不受市场或行政力量的支配；（2）依靠公共资金的资助，虽然也接收商业税金，但这些资金只能用做节目或服务的目的，不能像私人商业系统那样用做赢利目的；（3）严格的内容管制，必须注意信息的平衡，不偏不倚，为大多数人的利益服务，禁止有广告、暴力和色情倾向；（4）普遍服务的原则，把受众更多地当作公民而非消费者，因此在节目的编排上更注重多元化，而不是一味地追求收视率；（5）准入管制，比如限制竞争性频道的数量；国家也许不会维护垄断，但可能会为实现正当的文化和社会公共服务的目标而进行干预。
以上对公共广播电视制度要素的定义建立在传统的传播环境中，在自由市场经济大行其道的新的传播环境中，公众的角色已经从公民向消费者转变，公共政策逐渐被市场政策所取代，经济的全球化带来了文化的全球化，所有这一切都在给传统的公共广播电视机构带来挑战的同时，迫使公共广播电视面临着制度变迁这一命题。
二、传播制度变迁的方式和特点
新制度经济学把需求-供给和成本-收益的经济分析方法引入了对制度变迁的考察。关于制度变迁的比较著名的模型是林毅夫在《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》一文中提出来的诱致性制度变迁和强制性制度变迁。林毅夫认为，“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。”由此可以看出，制度变迁遵循的基本原则是利益最大化的原则，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”诱致性变迁就是在原有制度无法得到获利机会的情况下发生的，而强制性制度变迁是在制度创新能够产生更大效益的情况下，由政府倡导并强制推行的制度变迁。另一方面，由于诱致性变迁中创新集团需要付出交易费用，而这种制度变迁的结果存在外部效应和搭便车问题，所以也需要政府凭借其强制力、意识形态等优势来减少搭便车现象，从而降低制度变迁的成本，因此，“对经济制度变迁中国家也即政府的作用应给予特别注意”。
大众传播是一种制度化的传播。媒介制度受制于一定的社会制度，包括政治制度、经济制度和思想文化制度等。对于媒介产业来说，有学者认为当下媒介产业的变革主要表现在以下方面：首先是媒介内部要素变革，包括产业结构变迁，呈现出规模经济、范围经济特点；产业组织变迁，表现为网络化结构、管理方式和策略以及管理机制变革；产业供应链变迁，电视产业日益成为频道过剩而内容短缺的经济形态；产业技术变迁带来媒介产业生产、流通和消费形态的重大革命等。其次是媒介产业的外部要素变迁，包括实行自由主义的产业政策等新的制度安排。
事实上，无论是媒介产业内部要素的变革还是外部要素的变迁，归结起来主要是内部组织结构的变化和外部媒介政策的变化，并由此引起媒介制度的变迁。作为政治和市场浸淫交融的媒介产业，它的任何变革都不可避免地受到市场的诱致性因素和政府的强制性因素的双重影响，并在诱致性变迁和强制性变迁的相互作用下渐进式进行。其中的内部要素变革是诱致性变迁的结果，外部要素变革是强制性变迁的结果。
站在社会环境的角度分析，对传媒制度的安排可以从两方面着手考虑，一是依据非正式的制度安排，比如所处国家的意识形态、文化传统与风俗习惯；二是依据正式的制度安排，比如一个国家的政治体制、行政、法律框架等。值得注意的是，由于受到意识形态刚性、集团利益冲突、科技发展等因素的影响和制约，政府不一定能建立最有效的制度安排。因此，创新主体的诱致性与政府强制性两种制度变迁应互补进行。公共广播电视作为一种肩负政治民主和社会文化使命的特殊的制度安排，一方面会受到市场因素和政策因素的影响而产生诱致性变迁和强制性变迁的可能，另一方面，社会文化的因素也是影响其制度变迁方向的一个重要因素。
第二节公共广播电视制度的变迁：以BBC为例
一、BBC的组织结构和特点
在欧洲，公共广播电视制度作为一种文化遗产具有悠久而辉煌的历史，而这一历史的创造者就是英国广播公司BBC。从1927年1月新的公营英国广播公司BBC成立开始，BBC的最高权力机构就是英国广播公司理事会（Boardof Governors）。理事会是公众利益在英国广播公司的受托人，他们由社会各界12位人士组成，政府提名，女王任命。理事会之下，BBC的执行机构是英国广播公司执行委员会（Executive Board）。包括总经理和各部门负责人共9人，负责公司的日常管理和运行，并对理事会负责。在执行委员会下面，还有创意委员会、新闻委员会、市场委员会等对其负责，在政策和战略框架内开展工作。另外，英国广播公司还有顾问机构，包括全国广播理事会、世界广播顾问团以及宗教广播顾问委员会等。他们以受托人的方式与英国广播理事会合作，就节目和公司事务组织社会辩论，参与年度工作目标的制订、发表评论和提交报告。可以看出，英国广播公司的内部组织结构仿佛一座“金字塔”。位居塔尖的是英国广播公司的理事会，作为塔身的是一个要对理事会负责的庞大的经营实体，包括对内、对外的众多广播、电视台、行业协会和教育、研究机构等。
通过BBC的组织结构可以看出，英国广播公司是一种自上而下的制度设计。而之所以说英国广播公司是一个公共广播电视机构，除了广播电视作为公共产品的考虑和西方政治民主的要求使然，还与其特殊的经济制度———信托制度有关。
信托制度的核心是受托人以受益人的利益为目的对公司进行管理和运营。
对于BBC来说，是政府采用委托的方式由其行使的对广播电视的经营和管理。
这样，公众是名义上的直接受益人，政府也成了潜在的受益人，BBC是唯一的受托人。虽然政府不直接经营日常的广播活动，从这个意义上，BBC是独立于政府的。但根据英国《受托人法》的有关规定，受托人必须保护受益人的利益，不能获取秘密收益，也不能收受他人财物或秘密佣金。所以，受托人制度使得BBC不得不考虑到政府的利益。在BBC的历史上，不论是两次世界大战期间BBC与英国政府的亲密合作，还是2004年“凯利事件”中BBC与英国政府之间的较量，无不说明了英国广播公司与政府之间的关系并非我们想象的那么简单。站在公共利益的立场，BBC的确做到了最大可能的独立于政府，事关国家利益时，BBC则成了政府控制的对象。但是否政府行为一定代表了国家利益或公共利益？这种历史遗留的制度桎梏也成为BBC制度变迁过程中需要考量的因素。
二、BBC的制度变迁方式
BBC在1927年正式开播后很快建立了覆盖全国的广播网，并不断增加对外广播的语种和播出时间，形成独家垄断局面。这种独家垄断的时代一直到1955年英国独立广播公司IBA的成立，进入双头垄断时期。两大广播公司之间的扩张与竞争持续到20世纪80年代，随着卫星电视和有线电视技术的发展，新兴的天空卫星电视台（Sky TV）等的加入，改变了BBC与IBA双头垄断的格局，英国广播电视业进入多元发展时期。1984年《有线广播条例》颁布，英国建立了有线电视局，BBC和IBA也于1987年先后建立了有线电视频道，参与有线电视的竞争，到1990年，国内主要电视公司发展到9个。1990年，英国颁布新广播法并于1992年正式实施，这是一部不涉及BBC的商业广播电视法，旨在开放广播电视市场，营造更为自由的竞争环境。根据这一法案，新的独立电视委员会（ITC）和无线广播局（RA）分别负责管理商业电视和广播，颁发许可证，制定有关的行政法规并实施监督。
在新的传播环境下，技术与社会环境的变化使现行的传播制度安排已不能满足传播主体的实际需要，BBC面临着来自内部和外部的制度变迁压力。
（一）政府“绿皮书”：一种强制性变迁因素
英国广播公司BBC赖以存在的法律文件有英国“皇家宪章”的特许证书和执照协议书。“皇家宪章”特许证书规定了公营的英国广播公司的性质、宗旨、任务、节目制作标准和运营方式等，每十年为一轮。在每次新的经营期限到来之前，政府都要成立专门的工作小组，广泛征询广播电视业界、社会、公众和政府部门的意见，对英国广播公司过去十年的绩效进行评估，根据新形势的需要修订“皇家宪章”特许证书。与此同时，英国广播公司还要和政府之间签订支持该特许证书的协议，以获得新的经营执照。在这一过程中，工作小组要在不同阶段向政府提交其调研结果和建议，反复征询广播电视业界、社会各界、公众的意见，分别形成绿皮书、白皮书，直至最后形成新的“皇家宪章”特许证书。
2005年3月2日，英国文化、媒介和体育大臣特萨·乔威尔公布了关于英国广播公司BBC未来蓝图的绿皮书。这一主题为《英国广播公司皇家特许证书评估》、副标题为《一个强大的同时独立于政府的英国广播公司》的绿皮书，从BBC的节目、资金、管理到对公众承担的责任等各个方面，在对它们进行考察的基础上，提出了BBC在数字时代应如何发展的建议。
这次审核非同一般，因为这次经营的十年：1997年到2006年，是英国和世界广播电视格局发生最大变化的十年。在数字化发展和全球化竞争的冲击下，英国广播公司和世界所有的公共广播电视机构一样面临着何去何从的选择。
事实上，英国从上世纪80年代就已经开始了广播电视的改革。尤其在1996年的新特许证书中，第一次明确提出了英国广播公司可以进行“商业服务”的许可，并对“商业服务”的定义、内容、经费来源、运营、会计等做出了严格规定，从而把BBC向市场推进了一大步；在经营方面，1996年的特许证书允许BBC把电视的编播业务和传输业务分离，可将传输设施的资产、权利和债务转让给民营企业；在经费来源上，明确提出BBC可以在执照收视费之外，增加新的收费方式，比如订阅收入、新的技术接收费等，当然，这些费用仍然不得用于商业用途。即便如此，对于有着世界公共广播电视典范之称的英国广播公司来说，这已经是不小的改革。
如果说1996年前BBC发展的70年经历了不同程度的制度调整的话，到了第80个年头的2005年，英国政府关于BBC“绿皮书”的公布，则为公共广播电视制度带来了深层次的机构性改革。这份“绿皮书”中最重要的改革建议是：取消目前的英国广播公司理事会，由一个新机构———英国广播公司托管委员会（BBC Trust）负责监管BBC；正式组成执行委员会，负责在英国广播公司托管委员会制定的框架内贯彻执行BBC的公共服务职责。英国文化、媒介和体育大臣在解释改革BBC理事会和执行委员会的理由时说，现在的BBC理事会有着双重角色———既要管理又要监督，因而缺少透明度；而新成立的BBC托管委员会和执行委员会“将使两种互相独立的职能———管理运营BBC和确保BBC运行良好———保持十分必要的透明度。因为电视执照费交纳者需要确切地了解谁在为他们说话，谁在负责，所做出的决策重要性是什么”。绿皮书发布后，理事会接受政府关于BBC体制改革的意见，认为这是现在及今后数字转换过程中，对BBC作为英国公共广播电视的基石这一重要作用的巩固。
