综上所述，国际危机事件的处理与报道离不开政府、公众、媒体这三个因素，三者应该是良好的互动和合作关系。政府作为决策者，在危机传播中起主导作用，是否及时发布信息、是否信息公开，都对危机事件的有效解决至关重要。如果不让公众知道事情的真相，隐瞒事实甚至发布假信息，常常适得其反，制造出新的社会危机，不利于社会的稳定发展。媒体作为政府和公众的中介，是危机传播中遏制危机扩散、维护社会稳定的关键因素。在危机传播中，媒体通过信息发布和报道公众舆论，成为连接政府和公众的一个平台；同时通过媒体的议程设置，进入公众议程和政策议程，最终实现政策创新。在新媒体时代，公众的信息需求扩大，同时也成为信息发布的主体，成为危机传播的参与者、监督者，对政府和媒体的行为产生影响。
因此，在危机传播中，如果政府、公众、媒体这三者能够形成一种良性的互动，充分调动、发挥三者的功能，对内就能够起到提供和澄清信息、消除不确定性带来的恐慌并为公众行为提供指导的作用，对外可以在国际上产生积极的影响，树立负责任的国家形象。
三、从媒介议程到公众议程再到政策议程
通过上面的分析，我们明确了政府、媒介与公众在国际危机传播中的互动关系，那么，它们又是如何通过议程设置，将国际危机事件引发的社会问题引入政策议程，实现公共政策创新的呢？
为了便于分析国际危机传播中的议程设置，我们可以将议程分为三大类：媒介议程、公众议程和政策议程。下面我们将以2003年发生的孙志刚事件为例对国际危机传播引发公共政策创新的过程加以分析。
按照新华社的报道，2003年3月17日晚，在广州打工的湖北籍大学毕业生孙志刚因未携带任何证件上街，被错误作为“三无”人员送至收容遣送中转站。3月18日晚，孙志刚称有病被送至收容人员救治站诊治。3月20日凌晨，孙志刚遭同病房的八名被收治人员两度轮番殴打，于当日上午10时20分因大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。
在这里，我们先对我国曾经实施过的收容制度做一个介绍。收容制度所依托的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是1982年国务院发布的，以立法的方式确立了收容制度，目的是为了帮助在城市的无业游民返回家乡。在当时的社会环境下，这一制度是为了维护治安和保护公共利益的，因而在制定的时期有其合理性。但是，这一制度已经实施20多年，制度环境发生了极大变化，已经不能适应当前需要。而且，在实行过程中，部分收容所员工不但不是救助弱者，反而对被收容者进行敲诈勒索甚至辱骂殴打。因此，这一制度的不合理性已经渐渐显露出来，并随时可能触发危机。
3月底，一位传媒专业的研究生在网站“西祠胡同”的论坛上发布了大学毕业生孙志刚在收容所被殴打致死的消息，引起了《南方都市报》深度报道记者陈峰的注意。陈峰与他的同事在采访孙志刚的亲属和有关部门以后，于4月25日率先在报纸上对此案进行了揭露——《被收容者孙志刚之死》。其后，其他媒体纷纷转载。虽说对这一事件的揭露起源于网络，但当时网民数量有限，只有在进入媒介议程后由传统媒体进行报道，并被各大媒体纷纷转载后，才真正发挥出它的巨大影响力。事情发展至此，还只是一个国内的危机事件。
但是，这一事件很快引起了海外媒体的关注。虽然此前也发生过收容所员工犯法的案件，但是由于此次受害者身亡，并且其身份不是流浪汉而是大学生，因而产生极大影响。许多媒体详细报道了这一事件，并曝光了许多同一性质的案件。同时，媒体的曝光在全社会掀起了对收容遣送制度的大讨论，至此，这一事件进入公众议程，先后有八名学者上书全国人大，要求对这一制度进行违宪审查。这在我国历史上是没有先例的。此事引起了国际上的关注，海外媒体对此事的报道对我国的形象也极为不利，使得这一危机事件最终转化为国际危机事件。
公众与专家学者利用媒体发表看法，“通过上书、召开研讨会等各种方式向政府提出政策变革的要求和解决问题的建议，从而形成社会各个利益群体解决社会问题的强大社会力量，对社会政策的制定起到了助推器作用”。
在公众强大的持续的舆论压力下，相关部门进行了研讨，国务院法制办公室邀请了五位国内著名的法律专家，进行了一场重要的专家论证会，这一事件进入了政策议程。此时，新闻媒体、专家学者和公众等多股力量相互作用所形成的集中而有针对性的公共舆论对政府部门构成一定的压力，加速了政府回应突发事件的速度和效率，促使政府对社会问题进行调查研究并使问题得到最终解决。
6月20日，国务院公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。8月1日起，新办法正式施行，1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。在孙志刚事件后出台的《救助管理办法》，无论是从管理观念还是管理方式上都实现了政策创新，主要表现在平视受助对象而不是污化受助对象，救助而不是管制，给受助者以选择的权利，政府承担社会责任等。
四、与国际危机传播相关的公共政策创新特征
除了上面的例子，世界各国由国际危机事件带来公共政策创新的案例并不少见，例如“9·11”恐怖袭击事件发生后，2001年10月25日美国国会通过了《反恐怖主义法》的修正案，也被称为《爱国者法》；1995年日本发生阪神大地震后修改了《灾害对策基本法》；2003年“非典”公共卫生危机发生后，我国于当年的5月12日通过了《突发公共卫生事件应急条例》，随后相继通过《中华人民共和国突发事件应对法》（2007）、《政府信息公开条例》（2008）。通过对这些公共政策创新案例的分析，我们可以看到以下一些特征：
（一）公共政策创新呈现多种形式
1.彻底废除，代之以新的政策法令。如2003年孙志刚事件后，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废除，标志着我国长期以来实施的对城市流浪乞讨人员的收容遣送制度被废除，取而代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。
2.在原有政策基础上，制定补充条例。比如美国有关危机管理的法律、法规众多，有《国家安全法》、《全国紧急状态法》、1996年通过的《反恐怖主义法》等。“9·11”恐怖袭击事件之后，美国国会基于“9·11”恐怖袭击事件所体现的恐怖主义的新态势，对《反恐怖主义法》进行了修正，这个被称为《爱国者法》的修正案，“极大地增强了美国联邦执法机构的权力”。
3.通过政策创新填补过去法律法令中的空白。我国已经制定和颁发了一些应对危机的法律和法规。如应对国家安全的《国防法》，应对社会动乱的《戒严法》，应对自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生事件的《传染病防治法》，但是“非典”危机依然暴露出了应对突发事件方面公共政策的不足。
2003年12月，全国人大常委会的立法规划中提出要制定《紧急状态法》。在相关立法工作的讨论中，逐渐将《紧急状态法》的制定转变为《突发事件应对法》的制定。因为紧急状态是一个国家中较为极端的社会危机状态，因而也较为罕见。目前我国较多发生的是各类突发性的公共事件，“所以当前迫切的问题是制定一部法律，以供行政机关应对这些频繁发生的突发事件”。2007年8月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。
（二）公共政策制定周期短
从这些案例中可以看出，在这样的政策创新模式中，新的公共政策制定周期很短。一般而言，一项公共政策涉及的将是无数人的利益，所以从公共政策效果评估、公共政策问题构建到公共政策方案的制订，是一个很长的过程，而危机事件带来的公共政策创新，则是突破了常规的政策分析过程而快速完成的。
“9·11”恐怖袭击事件发生一个多月后的10月25日，美国国会即通过了《爱国者法》，极大地增强了美国联邦执法机构的权力；“非典”事件还未结束，2003年5月13日，我国就通过了《突发公共卫生事件应急条例》；《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》所代表的收容遣送制度，也是在孙志刚事件见报后不到两个月的时间里被废除的。
当然，在危机事件结束后的一段时间里，它所带来的对社会其他方面的影响以及对其他相关政策的影响还会逐渐显现出来，比如“非典”事件带来的最直接的冲击，是我国对突发公共卫生事件的应对上的政策失效，所以有关突发公共卫生事件的政策创新是最先，并在最短时间内完成的。之后，这一危机对社会其他领域的冲击，如新闻发言人制度、信息公开、突发事件应对等，不断被媒体和公众所关注，并在之后的几年里，相关公共政策逐渐得以完善。
（三）公共政策创新意义深远
政策创新是政策变迁的一种，在旧的公共政策老化失效的情况下，通过探索良性的政策替代方案，从而摆脱政策困境，使适应相关制度环境的、新型的公共政策回到常态社会当中，可以更好地整合各方利益，满足人民的物质和精神需要以及促进整个社会健康、和谐地发展，因此意义深远。
例如，2003年的“非典”危机在国内外都造成极大的影响，从公共政策层面来看，它对中国公共卫生领域的一系列公共政策，甚至对整个国家层面的公共政策产生了强烈的推动作用。它最大的作用在于，“政府不得不重新进行政策评估与政策学习，并促进政策风格和政策范式的变迁。范式变迁最重要的成果和标志，是形成了以人为本和全面、协调、可持续的新发展观”。
在这样的政策范式下，“非典”危机带来的公共政策创新包括：
1.建立新闻发言人制度。我国于2004年开始建立新闻发言人制度，包括三个层次：国务院新闻办公室、中央各部委、省级人民政府。
2.颁布《突发公共卫生事件应急条例》。这一条例是“非典”危机所带来的第一次政策创新。
3.颁布《突发事件应对法》。2007年8月30日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，建立了较为完善的应急管理体制，其中包括应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类事件的预案体系，具体包括一个总体预案、25个专项应急预案和50个部门预案，并且明确了我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。
4.颁布《政府信息公开体例》。“非典”之后，突发危机事件中的新闻发布、媒体报道和满足公众知情权等问题引发极大的关注。2004年2月，国务院通过了《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》；2007年4月5日，《政府信息公开条例》由温家宝总理签署公布，2008年5月1日正式施行，可以说，这一条例的实施是一个重要的里程碑。十几天后，汶川地区发生大地震，在对汶川地震的报道中，信息公开、透明，报道及时、开放，得到国内外舆论的一致称赞，被认为“汶川大地震报道必将载入国史”。
总之，对于我国的公共政策创新而言，“非典”事件是一个契机，引发了政府公共政策范式和公共政策取向上的变化，因而意义尤其重大。
思考题：
1.什么是公共政策？
2.国际危机传播中，媒体的议程设置功能如何影响到公共政策的创新？试举例说明。
3.国际危机传播引发的公共政策创新呈现出哪些特征？
