一、社会问题进入政策议程的触发机制
部分国际危机事件的爆发反映了国内社会存在的某些亟待解决的社会矛盾或者社会问题，而这些社会问题的存在则暴露出公共政策的失误或者缺陷。在现实社会中，社会公众要求政府采取行动解决各种各样的社会问题，但只有一小部分被公共决策者所关注。“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程（policy agenda）。”只有这些能够进入政策议程的社会问题所涉及的公共政策，才有可能通过政策创新，弥补其失误或失当之处。
1962年，美国政治学家巴查赫（Peter Bachrach）和巴热兹（Morton Baratz）发表了一篇文章，题为《权力的两方面》。这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：“能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。”政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。不进入政策议程，社会问题就没有通过公共政策加以解决的可能性。那么，社会问题通常经由哪些途径进入政策议程呢？
美国学者拉雷·N.格斯顿(Larry N.Gesron)将社会问题转变为政策问题的触发机制分为国内和国际两方面。“国内方面的因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和生活演进等内容；国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等内容。”他提到的这些因素中有一部分指的就是国际危机事件。
另一位美国学者詹姆斯·E.安德森(James E.Anderson)提出了推动社会问题加速进入政策议程的四种触发机制：“政治领导、危机事件、抗议活动、传媒曝光”。在安德森的理论中，明确提出了危机事件是推动社会问题加速进入政策议程的一种触发机制，其中当然也包括国际危机事件。在对危机事件的阐述中，他认为，某种危机事件或突发事件会使某些事情尽快提到政策议程上。尽管社会上有大量的问题已被人们觉察到，引起了广泛关注与议论，但还没有达到非采取行动不可的地步，这样政府也不会采取什么行动。但在某一突发事件的影响下，把社会上与之相关的事都统统与这一事件联系起来时，会使决策者为之震动，很快认识到问题的严重性。同时，当特别的问题吸引了大众传媒的注意，通过大众传媒的报道与传播，能使问题成为政策议程上的重要内容。
这一观点是把危机事件和传媒曝光作为两种不同的触发机制来进行分析的。关于危机事件、大众传播与公共政策的关系，美国学者托马斯·伯克兰在1997年提出了自己的观点。“他的理论基础，是建立在议程设置功能和对危机传播事件的公共政策运用上的。他认为那些‘突然发生的、不可预知的事件’，在促进公共政策讨论方面起着重要作用。”伯克兰称这些事件为“焦点事件”。一个焦点事件有极大的冲击力，能够唤起公众的注意力，并且在制定公共政策方面容易被人接受。
在以上学者理论的基础上，我们认为国际危机事件在促使社会问题进入政策议程中扮演了主要角色，而媒体的议程设置功能则对政策创新起到了重要作用。一些与国内社会问题紧密相关的国际危机事件突然爆发，很快成为大众传媒的报道重点，进入媒介议程中，通过对这一危机事件的大众传播，引发公众的关注，进入公众议程，形成一定的舆论焦点，从而促使相关问题很快进入政策议程，并最终通过政策的创新加以解决。比如，基于“非典”事件颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，基于孙志刚事件废除了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并代之以《城市流浪乞讨人员救助管理办法》。
因此，危机事件在促使社会问题进入政策议程过程中扮演了主要角色。在国际危机事件的大众传播中，议程设置的过程是这样的：媒介议程→公众议程→政策议程。那么，我们先来了解一下，在国际危机传播中，媒体、公众与政府各自承担什么功能，它们之间有怎样的互动关系。
二、国际危机传播中的媒体、公众与政府
国际危机传播是处理危机的有效手段之一，由于危机事件是不断变化的，而不是静止的，危机传播也处在一个急速变化的环境中，具有动态性和多维性的特点。大众传媒是国际危机传播的主要平台，在危机传播中，大众媒体具有不可替代的作用。但是，国际危机传播的主体并不仅仅是媒体，政府与公众也都会在危机事件发生、发展的不同阶段成为传播主体，三者应该是良性、互动的关系。下面以近年来我国发生的部分国际危机事件为例，对媒体、政府与公众的作用分别加以分析。
（一）媒体在国际危机传播中的功能
1.传递信息
传递信息是大众传媒的基本功能之一。在国际危机发生时，媒体及时、准确、全面地披露相关信息，可以有效地促进危机事件的解决。媒体的信息公开，可以让公众及时、准确、充分地了解相关信息，包括决策者对事件的处理和应对，因而可以极大地消除危机发展过程中的不确定因素，为决策者和公众搭起一座沟通的平台。既可以让公众理解支持政府，也可以让公众参与到危机的处理中来。
2.提供交流平台
公众在危机事件突然发生时，往往会把积压在内心深处的许多相关事件加以整合，并发表自己的意见，尤其是需要进行宣泄。包括互联网、手机等新媒体在内的各类媒体应该成为舆论阵地，便于政府决策者了解舆情，使危机事件朝着最有利于迅速解决的方向发展。国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝都透露，2003年“非典”肆虐期间，他们都曾上网了解舆情。
3.议程设置
议程设置是危机传播中常用的手段之一。随着危机事件的发生、发展、解决，不同阶段的危机传播应该具有不同的侧重点。在汶川地震报道中，大众传媒根据抗震救灾的进度，在不同阶段设置不同的媒介议题。地震刚发生时，灾情、伤亡情况是最重要的需要向公众公布的信息，与之同步的是对地震后救援情况的报道，接下来如何抹平公众的心理创伤、抚慰公众的心灵成为媒介议题，实际上就是要求媒体在不同的阶段突出某些信息，同时又自觉地控制某些信息。正是通过这些议题分阶段的设置，汶川地震报道真正起到了引导舆论、众志成城、抗震救灾的作用。
（二）政府在国际危机传播中的角色
美国前国防部长罗伯特·S.麦克纳马拉(Robert S.McNamara)曾说：“今后的战争可能不复存在，取而代之的将是危机管理。”政府作为负责制定公共政策、管理公共事务、提供公共服务的机构，其危机管理的能力和机制非常重要，其中包括危机传播的能力。在国际危机传播中，政府是新闻信息发布的主体，应及时公开信息，满足公众知情权，从而提升政府的公信力，塑造负责任的良好政府形象。而且由于国际危机事件的重大性，一般都会引起国内外媒体的普遍关注，如果政府不能及时将权威性的信息在国内及国际范围内公之于众，就可能出现小道消息、传言乃至谣言通过其他渠道传播的情况，甚至有时候会由国外媒体将一些带有西方价值观的新闻信息传入国内。
2005年11月13日发生的我国松花江水污染事件，显露出一些地方政府在信息公开、满足公众知情权等方面仍然存在不少问题。11月13日，吉林省石化双苯厂发生爆炸，对松花江水质造成污染。但当地政府首先选择了发布有违事实、误导民众的假消息。比如11月14日的哈尔滨市委机关报《哈尔滨日报》就这样报道：“经吉林市环保部门连续监察，整个现场及周边空气质量合格，没有有毒气体，水体也未发生变化，松花江水质未受影响。”接下来，11月21日到22日，两天之内，哈尔滨市政府分别发布了25号、26号和27号公告，对于市区停水原因分别作出了管道修理、爆炸污染等不同的解释。政府朝令夕改，引发公众议论纷纷，小道消息通过网络、手机短信、人际等方式迅速传播，不仅政府的公信力受到严重打击，而且造成了极其不良的国际影响。以美国《纽约时报》为例，在这一危机事件期间，《纽约时报》共发表了12篇报道文章，是当年关于我国的报道中有关社会生活类新闻的一个重要议题。在这12篇报道中，有10篇都是有关中国政府应对这一事件的态度和措施，其中包括化学药品泄漏对中国各个方面带来的影响，如环境、和俄罗斯的关系等，并对政府信息发布的不公开进行了指责和解读。鉴于《纽约时报》在国际上的影响力，这样集中的报道对我国政府的形象非常不利。
在危机事件的后期，当我国政府开始采取措施积极应对这一危机事件后，该报也对此予以报道，态度有所转变。
（三）公众在国际危机传播中的作用
1.信息发布与交流
新媒体兴起以后，信息传播渠道呈现出多元化的趋势，新闻信息的发布渠道不仅仅是传统的大众媒体，还包括交互性更强的互联网、手机等新媒体，而且，新闻信息的发布者也不仅仅是媒体和专业的新闻工作者。因此在危机传播中，公众既是危机信息的接收者，也是危机信息的传播者。
公众作为信息发布者和传播者的功能体现在两个方面。一方面，在危机发生时，当通讯中断、道路不通时，公众通过互联网或其他渠道传递的信息就成为危机事件相关情况的重要来源，成为大众媒体之外的补充信源，为政府掌握更多信息、解决危机提供参考。例如，汶川地震时期救灾工作的开展，除了已经掌握到的情况外，还有一些地区的灾情是通过公众在互联网上的信息发布了解到的。
另一方面，当公众无法从大众媒体及时得到准确全面的信息时，就会自发地成为信息发布者和传播者，而这样的信息真假难辨，充斥着谣言和小道消息，而且也常常被一些别有用心的人利用。
2.舆论监督
在新媒体时代，公众以互联网为主要阵地的舆论监督，成为我国舆论监督中的重要力量。公众形成的舆论在危机传播中也发挥了监督作用，如汶川地震中成都部分救灾物资外流就是首先由民众发现，经媒体报道后得到处理的。
