二、供给主导型的渐进式改革
由于出版业的特殊地位，为了维护社会的稳定，转型期的中国出版业改革采取的是渐进改良的模式。按制度经济学理论，渐进式制度变迁是一种演进式的分步走制度变迁方式，具有时间、速度和次序选择上的渐进特征。供给主导型渐进式制度变迁作为一种改革模式，具有三个特征：一是增量改革，二是试验推广，三是非激进改革。
增量改革在尊重原有计划体制及其界定的利益格局的前提下，实现了市场制度在计划体制内的局部改革，因而也是一种成本较低的成功改革方式，它在中国市场化改革中发挥了相当大的作用。纵观三十年来的出版改革，我们可以看到它始终采用增量改革方式，从商品化、市场化到企业化、资本化，都是着眼于在增量配置上引入市场机制。这种增量改革的特征还体现在较长的时间内新旧体制双轨并存，这样既可利用旧制度提供的保护和便利，又可使新制度提供的许诺得以实施。以前些年推行的人事制度改革为例，相当多的出版社在推行全员聘用制时，都不约而同地实行了“老人老办法、新人新办法”，老员工是事业编制，而新招聘的员工则实行人事代理制，以此保证既得利益。调节增量的边际调整手段，在确保效率的前提下可使出版健康协调发展，符合我国渐进式改革的总体要求。
同时，出版改革总是先在创新集团中试行，然后由政府进行试验推广。这种试验推广的局部性改革方式在某种程度上降低了改革风险，保证了整个改革过程的可控制性和稳健性，但也有其局限性，尤其在经验推广阶段，由于政府过多地关注改革成功的机构，一旦以行政力量强制大多数出版和发行单位按照同样的方式进行改革时，对那些不具备创新条件的机构来说，旧的利益矛盾未解决，又增添了新矛盾，反而加大了转型的成本和难度，最终也会影响政策的权威性。因为，“局部性改革本身的推广依赖于国家对不同领域和不同地区的强制性与行政性的隔离与割裂，在不同地区和不同经济部门造成竞争机会和市场环境的不平等，割裂了市场机制的整体性，从而导致不同地区和经济领域的发展与改革的不均衡性与收入不均等”。
渐进式改革是非激进式改革，尽量采取成本最小的方式，使各个利益主体的福利水平不降低。一般而言，在制度变迁过程中，参与制度变迁博弈的社会力量主要是政府、企业和公民，三方从各自的目标函数出发，都企图最大限度地发挥对制度变迁方向和路径的影响力，变迁的结果就是三方博弈均衡的结果。我国的出版业制度改革中也存在着三个利益主体：一是国家，由涉及出版管理的各级党委和政府构成；二是出版单位；三是公民。对出版系统的改制同样要经过三方的博弈，改制前有既定的博弈均衡，改制则要达到新的均衡。改制中，三方有各自的目标函数。政府一方面希望通过出版改革，反对垄断，进而争取大多数公民的拥护；另一方面，又得谨慎地处理出版者或出版商的利益，以尽可能多地取得出版系统的支持，减少改革中的成本。
以出版社领导为代表的出版单位一方面希望国家继续实行优惠政策，以使他们的代理业务和寻租机会同时增加；另一方面，又担心国家完全放开市场后利润下降或导致最终“破产”，使他们失去“饭碗”。这里所说的公民包括两个群体，一是出版业之外的普通公民；一是出版业的普通从业者，这个群体虽小，但改革若取得不了他们的支持，就会影响整个行业的稳定，进而动摇整个出版业改革的进程。在出版社转企改制过程中，随着出版从事者身份的转变，他们与作为事业单位的出版社利益一致关系转化为与出版企业之间的劳资关系，利益主体地位凸现。对于普通公民来说，他们既要求国家充分保障自己的言论自由、出版自由等政治权力，同时也希望尽可能多地获得物美价廉的出版物。对于出版从业者来说，在其社会身份不得不改变的情况下（由事业编制转化为企业编制），尽量追求经济利益的最大化。
在这三个利益主体中寻找成本最小的改革路径，让三者都满意，是改革者的主要制度变迁思路。要让国家满意，改革成本最小的路径是在不投入资金的情况下维持旧有的行政控制，又不必向出版单位投入资金，让出版单位实现自给自足，这就是在改革初期就开始实行的出版社“事业单位、企业化管理”。因而，中国出版业制度改革在很长时期是将出版限制在行政体制内，允许出版社和发行单位利用所掌握的公共资源进行创收。
对出版单位来说，成本最小的路径是维持公共机构运转的前提下，完成党和政府的出版任务和实现利润最大化。在改革中政府为出版业提供了税收上的优惠，禁止外资和民营资本进入编辑出版环节，逐步放开外资和民营资本进入发行领域，从而使国有的出版单位获得长期的垄断性经营地位，并把这些优势转化为现实的经济利益。在三十年的出版改革中，政府基本上没有取消出版单位的这些优势，出版单位借此获得了丰厚的利益。
公民在出版业制度变迁中处于较弱的地位。首先看出版从业者，他们在改革之初，处于被动接受的地位，但随着改革的深入，他们的主体性利益诉求不可避免地变得越来越强烈，对于他们来说，改革成本最小的路径是在维持和扩大原有经济收入和地位的基础上引入新机制。从改革的实践看，只要全身心投入到工作中，职工的收入和地位就会逐步提高。据有关调查，出版工作者在各行业中属于中高收入阶层，因而他们成为改革的接受者和推动者。其次看普通公民，在转型过程中随着公众民主意识和经济意识的苏醒和成长，他们对具有一定公共品属性的出版产品和服务提出越来越高的要求，这些要求一部分转化为现实的市场需求，一部分转化为公民的政治权利诉求。在政治改革相对滞后的转型路径制约下，保障普通公民出版权益可行的改革路径就是一方面放开出版物的流通和生产市场，满足其文化消费需求；另一方面，及时把意识形态和政治体制的改革成果运用到出版体制上面，不断扩大公民的政治权利。
三、边际成本最低的连续性调整
新制度经济学认为，制度变迁是一个渐进性的连续的演变过程，是通过制度在边际上的不断调整而实现的。“这种制度的变迁首先发生在旧有体制危机最严重、机会成本最低和收益最高的场合，因为旧有体制的危机使得这种场合的交易很容易达成，重新签约的交易成本较低”。
纵观中国出版业三个阶段的制度变迁，都是遵循着成本最小化的原则，按旧体制中各个制度层面危机由低到高，逐步递进改革。而且，边际性调整使每一次改革的深度都会达到而且也仅仅达到边际收益等于边际成本的那一点。从制度变迁的历程可以看出，出版业制度改革首先是从微观层面展开的。第一阶段中，“长沙会议”和“哈尔滨会议”主要涉及出版社内部的出书结构、管理方式、岗位责任制等微观的改革。以后逐步扩大到中观和宏观的改革，例如扩大出版社自主权，就涉及出版社与主管部门的关系。进入第二阶段，微观层面的改革进一步深化，重点在于转换企业经营机制，以及实行三项内部制度改革；在宏观层面，重在调整出版结构、培育图书市场体系、转变政府职能等方面。第三阶段更是侧重宏观的出版市场的培育、政府职能的转变、出版法治建设等方面的全面深化改革，同时深化中观和微观层次的改革，因而是全方位的立体改革；在中观改革上，一是给出版企业及时制定符合产业发展规律和趋势的产业政策、区域发展政策，二是理顺出版社与主管主办部门的关系；从微观层次上看，要探索建立产权关系明晰的现代企业制度，完善法人治理结构。
制度变迁的路径选择更是有着深刻的政治、经济、社会、历史与文化根源。中国出版业制度变迁中的路径依赖倾向非常明显，例如，出版机构的经营、决策机制依赖。改制后，国有资产出资人代表开始行使资产受益、重大决策和选择经营者三大权力。这些与过去事业单位体制下，经营管理层面的“集体领导、分工负责”和“社长负责制”有着很大不同。但实际上，出版社经营者的行政级别不能彻底取消，依然保持党政干部管理方式，干部在平级职位中交流，或按行政级别及论资排辈晋升。干部任免还是按照党政干部标准，在小范围内民主推荐并任命产生出版社经营者，而不是更多地采用市场化的方法，在较大范围选聘出版企业经营者。选聘的评价不是以业绩或完成经营目标的能力取人，相反的是，不能承担经营业绩指标，不具备实现经营业绩指标能力的人，往往由于非经济因素被选聘为企业经营者。对经营管理者的考核不是突出国有资产保值增值、国有资本收益最大化和企业可持续发展能力等方面的内容，而是沿袭过去要么基本没有考核，要么将执行方针政策、履行社会职责情况等方面作为主要考核内容。对行政权力路径的固定偏好，使得管理与决策上沿用过去的金字塔结构，习惯从上到下的命令方式，使中下层缺乏决策的积极性。
路径依赖对中国出版业制度变迁的影响是双重的：一方面它对于有效推进出版改革，降低改革成本起到了积极作用；另一方面，路径依赖的负面影响也是显而易见的。诺思指出，制度的报酬递增特征决定了制度渐进变迁基本方向，而行动者有限的信息和价值观所建构的主观模型决定了行动者的具体选择，因此，行动者有可能持续做出相对无效率的选择，低效率的制度安排就将长期存在下去。比如以连续的边际调整为特征的渐进式改革，使得逐渐壮大起来的利益集团反过来成为进一步改革的阻力，并造成出版市场环境的恶化；出版组织表现出的自利行为和内部人控制行为等在一定程度上妨碍了国家和公众的利益。
