二、逐步建立规范的发行外包机制
与广告外包机制相似，发行外包机制的设计前提也是党报的现实条件以及党报采编与经营两分开的管理体制。
发行外包在过渡期内指定委托给集团内发行公司，过渡期后可采取招标方式，外包对象扩大到市场上的发行公司。一方面给了集团内发行公司市场保护期；一方面逐步引入市场竞争机制，有利于提高党报发行质量。
发行外包的优势有二：一方面，有利于建立“两分开”之后报纸与经营性发行公司之间的协作关系。宣传与经营完全分开后，采编人员可以集中精力搞好宣传报道，有利于报纸宣传质量和新闻报道质量的提高。但发行公司与报纸之间的关系若处理不好，会形成宣传与经营“两张皮”，从而影响报纸的发行，甚至影响党报的整体运营。建立报纸与发行公司之间有效的协作关系是至关重要的。发行外包机制理顺了党报与发行公司之间的委托代理关系，实现了党报与经营性发行公司分而不离的良性协作。另一方面，发行外包也有利于党报跨地区发行。党报跨地区经营虽然仍有很多困难，但跨地区发行较早实现。中国记协1999年的一项调查结果显示，我国省级党报基本上都已具备了在全国市场发行的外部条件：90％的省级党报的发行范围是全国市场，有些省级党报甚至已经发行到国外市场，而仅有10％的省级党报的发行范围仍局限于本省（市、区）。发行外包给其他地区的发行公司不仅节省成本，也可利用该公司的地缘优势做好该地区的发行工作。例如，从2005年开始，《人民日报》在天津等地进行发行试点，天津日报报业集团每日新传媒发展有限公司利用其网络、终端及发行队伍承担《人民日报》在天津的发行任务。
建立党报规范的发行外包机制应从以下几个方面入手：
（一）建立规范的发行外包配套机制
建立规范的发行外包机制应该注重“外包的全过程管理和控制”。党报主报作为战略决策方，应把发行公司纳入自身的管理体系中统筹规划。
在机构设置上，“两分开”以后，党报内部仍应设置发行部，不过发行部不负责具体发行业务，而是负责制定党报发行战略规划、对外洽谈发行代理事宜，并考核发行公司业绩。
规范的发行外包配套机制应包括：
服务水平协议。通过服务水平协议的形式明确双方职责和工作范围，双方应承诺风险共担、利益共享。
发行外包风险防范机制。发行外包也存在一定的风险，尤其是发行外包逐步过渡到把非党报集团发行公司纳入竞标范围之后，风险更大。例如发行公司一般会建立读者数据库，其可能产生的风险是发行公司通过控制终端来控制渠道，再如发行公司管理不善，也会影响党报发行等。党报应该预设风险防范机制，以防患于未然。
发行外包激励机制。经营性发行公司是党报集团组建的，在初始阶段，理所当然地能拿到党报发行业务的订单，没有竞争机制的介入，容易形成发行公司“等、靠、要”的思想。这不利于经营性发行公司的成长，也容易影响党报的发行，因而建立发行外包的激励机制十分必要，奖勤罚懒、奖优罚劣。
发行外包评估机制。应对经营性发行公司的管理、质量、成本和绩效进行定期考核，并将考核结果直接与发行费用挂钩。这不仅有利于提升发行业绩，也有利于党报做好整体运营的规划。
（二）摒弃行政摊派式发行手段
建立规范的发行外包机制，需要逐步摒弃行政摊派式发行手段。
中国报刊的地方所有制对于发行而言，既是天堂也是地狱。
一方面，地方所有制成为欲外向突破的党报发行的地域壁垒；另一方面，地方所有制仍是党报行政手段发行的强有力支持。在各地方，党报以行政手段促发行的情形仍很严重。事实上，管理部门对这一问题已经数次发文加以规范。
中共中央办公厅、国务院办公厅2003年发布《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》（中办发[2003]19号，以下简称《通知》）。《通知》要求中央党政部门所办报刊，除公报、文告外，要管办分离，读者自费订阅。这一通知的实施细则对报刊摊派行为做了很多具体规定：利用职权发文、下指标，或采取电话通知、利用系统工作会议强调等手段都在禁止之列。
2004年，中宣部、国务院纠风办、新闻出版署发出《关于进一步规范党政部门报刊征订工作的通知》，重申“《人民日报》、《求是》杂志、省委机关报、地市党委机关报，可以通过党的组织系统开展征订”，但是不得任意扩大征订范围，党报党刊订阅数量不得层层加码。
2004年9月，中办、国办再次发出通知，强调中央和国家机关以及各级地方党委、人大、政府、政协等各部门均不得通过发文件、下指标等手段摊派发行报刊，不得将基层单位是否订阅报刊与工作考核、评优达标挂钩，不得利用工作之便向服务和管理对象摊派报刊，不得以任何名目向报刊社收取管理费、发行费，报刊不得采取提取回扣、赠钱赠物、出国考察、公费旅游等办法进行推销，不得搞有偿新闻扩大发行。
但是，直到2008年报刊征订仍然没能解决上述问题，例如中共甘肃省民乐县县委办发[2007]91号文件为《关于认真做好2008年度重点党报党刊征订工作的通知》，该通知规定，“按照中央要求和省、市报刊征订的规定，党政机关、企事业单位和学校公费订阅的报刊主要是《人民日报》、《求是》杂志、《甘肃日报》（包括《甘肃日报》农村版、《甘肃农民报》）和《张掖日报》，以及中央级党报党刊《光明日报》、《经济日报》、《半月谈》，省级经济类报刊《甘肃经济日报》和县级报纸《三农资讯》。”文件要求公费订阅的报刊达11种之多，并且文件还要求党政一把手亲自抓好这项工作。“各乡镇、各部门党委（总支、支部）负责同志是重点党报党刊征订工作第一责任人，对重点党报党刊征订工作要亲自安排部署，督查落实。”该文件的附件是一份“民乐县2008年度重点党报党刊征订任务分解表”，分解表中以上11种报刊被分派给各单位订阅，公安局（含基层派出所）除了要订2份《人民日报》、2份《求是》杂志以外，还被要求订阅《甘肃日报》（包括《甘肃日报》农村版、《甘肃农民报》）15份、《张掖日报》50份、《三农资讯》25份及几份其他报刊。显而易见，前述管理部门的一系列文件并没能从根本上解决党报党刊的摊派发行及其他报刊搭车的问题。甚至有党报发行部负责人感慨，最怕的不是不再让党报以红头文件发行，而是一些非党报以红头文件发行挤占了党报的公费订阅市场。
行政发行手段给党报机制体制创新带来很多问题：——党报难以政事分开。以行政手段发行实质是党报借用了行政权力，这损害了党报的美誉度。
——以行政手段发行，党报难以真正做到采编与经营“两分开”。很多党报抓发行工作期间，不得不为基层单位刊发关系稿，版面上经常可以看到关于某某地区发行工作有成绩的报道。
在一些党报，采编业务部门的领导要亲自挂帅，分赴各地促发行，这分散了采编部门的精力，重则影响报纸内容质量。
——影响发行业务的发展，在以行政手段促发行的党报，发行公司难以按照市场规律运作，党报发行外包也难以进入市场竞争，走向规范化。
——行政手段发行提升了发行量，但难以实现有效发行，这不利于党报对发行公司业绩进行准确评估，不利于党报制定整体运营战略。发行量标准应该客观对待。报纸发行的数量标准并不等同于发得多就是发得好，多多益善，以量取胜。发行量只是发行的一个表面现象，因为发行还存在成本问题，发行量提高了，发行成本也就随之加大。一般情况下，报纸发行量越大，广告收入越多。两者之间是一种正相关的关系。但这并非意味着发行量增加多少，广告收入就按一定比例增加多少；发行量减少多少，广告收入则又按原比例下降多少。例如美国《星期六晚邮报》在1969年发行量达到700万份时因严重亏损而倒闭，英国《每日论坛报》也以150万份的发行量倒闭。《每日论坛报》的失败是因为发行目的不明确。它的发行对象年龄偏大，收入较低，缺乏购买力，这些都严重影响广告投放的效果和广告商的决策。
报纸发行量是制订广告媒介计划的一个重要参数，但不是唯一参数。党报以行政手段促发行，其发行量并不是有效发行量，对于报纸整体运行难有实际意义。
此外，发行是报纸质量的晴雨表之一，发行的非市场化也会影响到报纸对内容生产的判断，使报纸难以真正贴近读者。从一定意义上来说，以行政手段发行无异于饮鸩止渴。
（三）发行方式的选择因报制宜
在选择外包的发行公司，制定发行战略时，党报需要对发行方式做出选择。尽管目前对自办发行褒多贬少，对邮政发行贬多褒少，但是从党报实际情况来考量，笔者以为党报发行方式的选择还是要因报制宜。
长期以来，特别是在计划经济条件下，很多党报一直采取邮发合一的发行体制，邮政部门充分发挥了党报发行的主渠道作用。随着报刊市场的竞争日益加剧，单一的邮发模式的弊端逐渐显现，已经成为制约报社发展的瓶颈。自1985年《洛阳日报》率先自办发行，越来越多的党报创新发行体制，走上自办发行之路。
《天津日报》是省级报纸自办发行的先锋。2001年，《天津日报》以无形资产作价占51％的股份，从天津药业公司、天士力、上海复兴三家公司融资5500万元，合资成立每日新发行公司。近几年，天津日报报业集团每日新传媒发展有限公司取得显著业绩：“600个‘天津日报新报亭’遍布全市，为2000多名下岗职工创造了再就业岗位；拥有100多万读者资源、近1600个零售摊点和4000多名员工；报刊零售进入全市400多家超市、便利店，200多个零售加盟店，1000多个社区和17所高等院校，扩大了党报的覆盖面，增强了党报的影响力；建立起全国最大的以期刊报纸分销为主的区域性配送网络，占领天津市78％的报刊发行市场，成为天津书报刊等文化产品的销售主渠道。”
2000年，《南方日报》借助已有地市级党报自办发行渠道，实现了由县、地市级市场到省级市场的建立。
自办发行的优势有：非第三方发行，发行公司是报社按照现代企业制度建立起来的，有利于提高投递时效、更积极更主动，服务更到位；能够建立自己的读者数据库，读者信息可做数据分析，这对于报社整体运营非常有利；有利于准确把握读者需求，不断提高办报质量；有利于扩大发行量。但是，自办发行的缺点很明显——成本太高。报纸要支撑一个覆盖全城的配送投递网，不亚于投资一个小型邮政局。省级党报的发行网络要覆盖全省，难度更大。
近年来越来越多的党报创新发行机制，并通过自办发行实现了报纸发行量的提升。但是，发行机制创新不能等同于自办发行，党报自办发行需要因报制宜。对很多党报来说，自办发行并不实际。特别是对于一些报纸发行量低，报社经营困难的党报而言，更是如此。以仍在依靠行政手段促发行的《甘肃日报》为例，1987年该报成为自收自支单位，但是由于甘肃日报集团是由行政力量主导组建而成的，子报与报业集团之间关系松散，集团14家子报只有部分上缴管理费用。《甘肃日报》在报社发行、广告、印刷收入之外，其他经营项目主要是依靠新闻大厦的宾馆营业，报社利润很低。这种情形下，《甘肃日报》要建立一个深入基层的自办发行网络行不通。发行机制创新应该因报制宜，不同党报应该采取不同策略。目前80％的城市党报已经采取自办发行。不过对于省级党报，由于建立一个深入乡镇的发行网络并不经济，一些省级党报坚持邮政发行亦有道理。特别是邮政发行渠道也在改革，服务质量有所提高，党报也可以选择“邮发”与自办发行相结合的方式。2007年1月，承担原中国邮政企业职能的中国邮政集团公司宣布成立，成为一家经营各类邮政业务的企业组织，而地方邮政体制改革也陆续进入实际操作阶段。实际上，在此之前就有地方邮局迫于竞争的压力已经有意识地改善自己的经营行为，加强与报社的合作关系。如1997年山东邮政发行部门与《齐鲁晚报》实行报邮联合发行（“邮发”和“自发”并行），不仅使《齐鲁晚报》的发行量后来突破80万份大关，邮政部门也获得了非常可观的发行收入。
此外，完全外包给市场上的发行公司也是值得考虑的一种发行方式。一些经营困难的党报采取邮发模式觉得服务性不强，价格昂贵；采取自办发行的方式又成本过高，不妨完全外包给发行公司或物流公司。完全外包的风险是要避免受制于外包商，一些外包商易于掌握渠道控制权。
不过，不论采取以上哪一种发行方式，党报发行机制创新最重要的是要在采编与经营两分开的框架下进行。党报与发行公司的关系为委托代理关系。党报发行外包机制的设计应着重于解决委托代理关系中可能出现的种种问题。
