随着国家政治经济文化体制改革深化，党报机制体制创新也进入深水区，面临突破。如上一章分析，此时“摸着石头过河”式的探索显然已经不能适应新形势，理清目标，继续前行变得十分紧迫。本章拟从理论上探讨党报机制体制创新下一步的目标和路径，着力于建言献策。
第一节 党报机制体制的特殊性分析
明晰党报机制体制创新的目标首先需要考虑到党报运行的特殊规律，党报机制体制创新既要摒弃计划经济体制生态环境下的弊端，又不能简单照搬商业报纸的体制机制。党报机制体制有其特殊性，这是党报的任务和使命所决定的。
一、党报的任务
党报的任务是什么？
从政治学视角来看，党报是政党沟通机制的一个重要渠道。
执政党只有拥有有效的社会沟通机制，才能及时了解社情民意，并将其转化为有效的公共政策，从而巩固党的领导。现阶段，作为执政党的社会沟通渠道有党组织、信访制度、“两会”、社团组织、媒体。党报是党的舆论工具，其任务也以党的社会沟通为核心。
马克思主义新闻理论对党报的任务做了深入阐述。在马克思主义工人政党形成时期，恩格斯指出：“党的出版物是做什么的呢？首先是组织讨论、论证、阐发和捍卫党的要求，驳斥和推翻敌对党的妄想和论断。”中国人民大学陈力丹教授分析认为，马克思、恩格斯的新闻思想中，对政党报刊的基本任务的观点是宣传和维护“党的精神”，凡是被外界视为党的报刊的媒体，他们都要求办报人承担起维护党的理论的科学性和党的荣誉的责任。“党的精神”的含义近似我们所说的“党性”。
列宁则赋予了党报一项特殊的任务——党报的组织任务。
列宁在创办《火星报》时，提出“党报不仅是党报的宣传员和集体的鼓动员，而且是集体的组织者”。这成为阐述党报作用的经典语录。此外，列宁还提出，党的中央机关报应当成为全党思想上的中心。
毛泽东同志关于党报任务和作用的论述形成于延安整风时期，主要观点是党报要成为能够指导工作的党报，努力宣传党的方针政策。1942年《为改造党报的通知》指出，“报纸的主要任务就是要宣传党的政策，贯彻党的政策，反映党的工作，反映群众的生活，要这样做，才是名副其实的党报，如果报纸只是或者以极大篇幅为国内外通讯社登载消息，那么这样的报纸就是党性不强，不过为别人的通讯社充当义务的宣传员而已，这样的报纸是不能完成党的任务的。”
邓小平同志关于党报任务的经典表述是：党报要成为全国安定团结的思想上的中心。邓小平同志1980年提出，“为了实现安定团结，宣传、教育、理论、文艺部门的同志们，要从各方面来共同努力。……要使我们党的报刊成为全国安定团结思想上的中心。报刊、广播、电视都要把促进安定团结，提高青年的社会主义觉悟，作为自己的一项经常性的、基本的任务。”
江泽民同志继承了毛泽东、邓小平的新闻思想，并在此基础上有所发展。江泽民同志在中共中央宣传部举办的新闻工作研讨班上的讲话提纲及1996年他在接见解放军报社师以上干部的讲话中都引证了毛泽东在1948年《对晋绥日报编辑人员的谈话》中的观点：“报纸的作用和力量，就在于它能使党的纲领路线、方针政策、工作任务和工作方法，最迅速最广泛地同群众见面。”江泽民同志指出，党报“作为现代化的传播手段，能够最迅速、最广泛地把党的路线、方针、政策贯彻到群众中去，并变为群众的实际行动；能够广泛地反映群众的意见、呼声、意志、愿望；能够及时地传播国内国际的各种信息，直接影响群众的思想、行为和政治方向，引导、激励、动员、组织群众为认识和实现自己的利益而斗争”。这里江泽民同志把党报的任务从指导工作外延到反映群众意见和传播信息。江泽民同志最重要的观点是强调舆论导向，1994年1月全国宣传思想工作会议上，江泽民同志提出“四以”方针，其中“以正确的舆论引导人”是江泽民同志多次强调的内容，他认为新时期加强宣传思想工作的意义是要发挥它的思想保证和舆论支持的作用。
随着传媒环境发生变化，党的领导人的新闻思想也与时俱进。胡锦涛同志的新闻思想强调科学发展观，强调以人为本，并多次指示要革除文化发展的体制性障碍，满足人民群众精神文化需求和促进人的全面发展。2008年1月胡锦涛同志同全国宣传思想工作会议代表座谈，提出“宣传思想工作是党和国家工作的重要组成部分，在中国特色社会主义事业全局中具有重要地位，发挥着不可替代的作用。实现党的十七大描绘的宏伟蓝图，宣传思想工作担负着统一思想、凝聚力量的重大任务，担负着推动社会主义文化大发展大繁荣、兴起社会主义文化建设新高潮的重大使命”。这对党报提出了更高的要求。
从马克思主义新闻理论对党报的任务的论述来看，党报作为党指导工作的重要思想舆论工具，其任务可以归纳为以下几个方面：
第一，党报是党的重要宣传思想文化阵地，必须无条件地、创造性地宣传党的理论、路线、方针、政策和党的主张。
第二，党报应该成为全国安定团结思想上的中心。
第三，党报要能够广泛地反映群众的意见、呼声、意志、愿望。
第四，党报要能够及时地传播国内国际的各种信息，积极参与国际舆论斗争。
党报旗帜鲜明，并不讳言其立场倾向。列宁曾指出：党报不是与党的事业无关的个人事业，而是全党工作的重要组成部分，是一部“统一的、伟大的、由整个工人阶级的整个觉悟的先锋队开动的社会民主主义机器的‘齿轮和螺丝钉’”。这一论断指出了党报的根本职能。党报的职能决定了党报的根本任务。
二、党报机制体制的特殊性——非营利性特征
党报任务的特殊性决定了党报机制体制的特殊性。党报机制体制的特殊性是其非营利性特征。
按照新闻学一般规律，报纸的运行是双重销售模式，即成功的内容制作赢得较大发行量，较大发行量赢得社会影响力，进而带来较多广告收入。对于西方商业报纸而言，报纸运行基本沿着这一直线运动。这是报业企业的商业模式。作为中国报业最重要的业态，党报运行也符合双重销售这一普遍新闻规律，但是党报有其特殊的使命和任务，这决定了党报运行的特殊性。最核心的一点是党报作为党的思想舆论工具，就其任务和职能而言，不能带有报业企业的营利目的，党报是事业性质。
从历史沿革来看，党报始终保持事业性质未变。新中国成立以后，151家共产党机关报确立了事业体制。1978年，财政部批转《人民日报》等首都几家报社试行企业化管理时，明确指出报社属于事业单位的体制不变。2001年《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》明确“报业集团属于事业性质，可分别以中央、省级党报和有相当实力的省会城市、计划单列市党委机关报为龙头组建”。2003年6月中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署印发的《新闻出版体制改革试点工作实施方案》再一次明确了党报的事业身份：“以党报为龙头的试点报业集团及非科技、专业类试点报社，是重要的思想舆论阵地，应确保党和人民喉舌的性质不能变，党管媒体不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变。在国有事业体制下深化改革，以资本和业务为纽带，通过收购、兼并、重组、联合等方式扩充实力，优化结构，整合资源，搞活机制，突出主报的核心作用和辐射功能。”
什么是事业体制？西方国家学术词汇中并无事业单位这一提法。在我国，“事业”与“企业”相对，企业是以营利为目的，进行生产经营，为社会提供产品和服务的经济组织。事业单位则是我国特有的一种公共组织类型。据学者考证，1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》首次使用了“事业单位”这一概念，并一直沿用至今。1998年4月国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》中明确规定的事业单位的概念是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。事业体制是指事业单位的现行体制框架。
在党报以往的机制体制创新实践中，出于对现实情况的综合考虑，更侧重于企业化管理的突破和创新，而忽略了对党报事业体制本质的探讨。如果仔细考察党报的事业性质，更有利于我们了解党报特殊的运行规律，也有利于确定党报机制体制创新下一步的目标。
事业单位作为一个社会服务组织，既不同于政党、社团，也不同于政府机构和企业。与政府机关相比，虽然都提供公共服务，但事业单位大多不具有政府机关所拥有的强制力；而政党、社团是实行会员制、代表其成员共同意志的非实体组织。事业单位的特征是：第一，设立的宗旨是为了公共利益，不以营利为目的；第二，组织职能是提供公共产品和公共服务，事业单位的公益属性决定了其社会效益第一的目标；第三，劳动成果表现为难以量化的精神产品。
党报是各级党委的机关报，是党的各级组织利用国有资产主办的社会服务组织，这一性质决定了党报的运行规律。
首先，党报作为党的机关报，无条件宣传党的政策，坚持党性原则，维护党的主张。
其次，党报实行国家所有的所有制形式，办报启动资金由国家按预算拨给，报纸的领导由党委按干部管理权限指派。
最后，不以营利为目的。对于报业企业来说，虽然也注重社会效益，但参与市场竞争，优胜劣汰。党报作为事业单位，作为提供公共精神产品的社会服务组织，社会效益为第一位，注重经济效益，但不应以营利为目的。社会效益、经营业绩如何考量应该另有标准。
非营利目的决定了党报机制体制的特殊性。党报机制体制创新不能不对此特别考虑。
第二节 党报机制体制创新的目标
前一章笔者分析了党报机制体制创新历程中产生的一些问题，总的思路是党报机制体制创新需要实质性突破。突破从何处开始？本节着重于明晰党报机制体制创新的目标和战略。
一、总体目标——坚持和重归公益性文化事业本质
通过对党报机制体制的特殊性加以分析，针对党报机制体制创新中所产生问题作对策性研究，笔者以为党报机制体制创新下一步的总体目标应该预设为党报要逐步发展成为坚持和强调公益性文化事业性质的、有市场竞争力的权威时政大报。这一总体目标可以从三个方面来理解：
坚持公益性文化事业性质并非指坚持党报现行事业体制，而是意味着党报机制体制创新要坚持和重归公益性文化事业本质。
改革开放以前，我国经济体制是完全的计划体制，与之相适应，事业单位体制也表现出高度集中、政事不分、企事不分的特点，这里称之为传统事业体制。党报一直实行事业体制，尽管不断进行机制体制创新，并且取得了很大成绩，但其传统事业体制下形成的性质功能、组织特征、管理体制多数保留了下来，而且随着“事业单位，企业化管理”的实施，又合并产生了一些新的困扰党报发展的问题。党报现行事业体制的弊端主要如下：政事不分。行政单位和事业单位职能有所混淆。这表现在很多方面。首先，管办一体，各级党委既是主办单位，又是计划、指令、政策等“游戏”规则的制定者。管理部门不仅对党报进行编制、经费、发展规划等方面的宏观管理，而且很多时候直接对党报的微观经营活动及业务工作发号施令。其次，党报养成了对行政机关的依赖，缺乏活力，效率低下，甚至养成了准国家行政机关的作风，在向受众提供信息服务时高高在上的作风未能完全转变，不以受众为导向，而是唯行政层级马首是瞻。这导致党报机制体制落后。例如人事机制，人员任用采取国家行政机关的“干部化”的用人模式，“干部化”使党报工作人员有了终身不变的身份，既限制了人才流动，又导致党报机构臃肿、人浮于事。
企事不分。企业单位职能和事业单位职能有所混淆。过去30年，党报机制体制创新虽然摸着石头过河，但是大体方向基本连贯，焦点多集中在革新政事不分的层面，致力于企业化管理的改革。这一取向带来一系列革新，党报也从削减拨款发展到自负盈亏。并且在管理上获得了更大的自主权，如工作计划、预算制定、用自创收入进行投资、职工激励机制、建立或取消内部机构等等。但是企业化改革进程也带来一些新的问题。党报作为事业单位，其性质与企业仍有很大差别，机制体制如何体现党报的非营利目的？而且，更值得担心的是，改革使党报有了很强的创收积极性，改革赋予了党报更大的管理自主权，但对其机制体制创新的市场化取向缺乏强有力的监控。例如，允许其扩大服务范围，而且把管理层和职工的收入和创收联系起来，但是这样在党报内部分配的时候就出现了“工资外收入”。“工资外收入”甚至已经制度化并已成为报酬结构的一部分，例如一些党报以收入提成鼓励各部门搞活经营，栏目冠名等收入成为党报部门创收的渠道。这给有偿新闻的出现提供了温情脉脉的土壤。
