同时，传媒制度的三个层面又是相互依存的，在较低层面制度创新的成功将有助于上一层面制度创新的展开。制度创新成本的差异，以及各制度层面的相关性，决定了成功的传媒制度创新必然遵循“成本最小化”的原则，采取不同层面先后递进的态势。各个层面制度创新的先后次序是经营分配制度领先，然后采编运作制度跟进，最后才轮到宏观管理制度。
二是依照区域收益由点到面展开创新。传媒制度创新出现的概率取决于改革成本与潜在收益的对比，全国统一的传媒体制使各地制度改革具有类似的成本。
中国各个地区经济发展的差异导致传媒最主要的市场收益——广告收入呈现长期的非均衡分布。因此，传媒创新制度在中国的不同地区的发展并非齐头并进，而是分区域先后渐进。总体来说，在京沪粤三地制度创新的发生概率将是其他沿海地区的数倍，是内陆地区的数十倍。传媒制度创新一般会首先在北京、上海或广东发生，然后扩散到其他沿海省市，最后才为内陆省区采纳。此外，在同一省区，广告资源集中的大城市将比省内其他地区更先采纳新制度。而位于广告资源稀缺地区的传媒出于自身利益的考量，可能继续依赖旧制度，尽量推迟接纳新制度。
三是制度创新的路径表现为自下而上、上下“合谋”。改革开放以来的传媒制度创新，不是自上而下的“激进式”的改革，而是由媒体自下而上推动的。
传媒为即时获利而“以身试法”，但又无意放弃旧制度的“优惠”。政府力保其根本利益，但也在旧制度的架构中提供有限的创新空间。在这种自下而上的制度变迁过程中，国家并不直接提供制度安排，只是通过反复观察和考量志愿团体的违规行为，再以默许、鼓励、追认和批准的方式，逐渐促进新制度的产生，或者以限制、干涉和禁止的方式来阻滞或取缔新制度的产生。传媒的自发创新和党政部门的规限不断互动发展，新制度逐步成形。中国传媒制度改革中的经典之作——恢复传媒广告经营，可为例证。
四是在制度创新的方式上采用的是连续的边际调整。中国传媒市场的封闭性以及来自非市场因素的影响，使边际调整成为唯一可行的制度创新方式。制度架构的报酬递增特性又使边际调整具有连续性。制度变迁的过程一旦踏上一种具有某些特性的发展路径，继续累积的变动就将会进一步加强这一制度变迁路径的韧性，直至根深蒂固，难以扭转。中国传媒制度变迁中，报业结构的改变就是生动的例证。中国传媒制度迄今最主要的改革之一——报业结构的调整，是通过“周末版”、“扩版”和“兼办子报”这三个阶段的连续边际调整来完成的。
也有人以报业的制度变迁为例，根据制度变迁主体、制度变迁内容、制度变迁方式、制度变迁动力四个关键因素，把报业发展分成两个阶段：第一阶段即以政府为主导，以经营分配环节为制度变迁突破口的“财政成本拉动型”的强制性企业化；第二阶段是指以报社为先导，政府规范，以采编运作环节为制度变迁突破口的“市场利益推动型”的诱致性市场化。具体如下：第一阶段指的是，以政府“断奶”为起点，原本“靠吃皇粮”的报社被政府“无情地”推向了残酷的市场大潮，“事业单位”开始了“企业化经营”。时间上大致是从1978年到1992年。其关键词是“企业化”、“商品化”（初步市场化），以1978年人民日报社的改制为标志。
第二阶段指的是，报社抓住了国民经济高速发展、广告激增的有利外部因素，在短短的十多年间获得了“奇迹般”的产业起飞。时间上大致是从1992年至今。
在第二阶段中，报社自我创新和政府管理调控两者交织的市场化进程成为报业发展的主流。其关键词是：“集团化”、“产业化（高度市场化）”，以1992年邓小平南行讲话为标志。这种分析有利于将我国传媒制度变迁的讨论进一步引向细致和深入。
（二）中国传媒体制创新的路径选择
同经济制度改革一样，传媒制度改革也是主要受市场化——即将获取利润作为机构的主要运作目标——的推动。不过，中国传媒制度受到政治体制制约的程度大大高于经济制度，传媒制度的改革无论是在时间还是规模上都明显落后于经济制度。有学者指出，中国传媒“几乎亦步亦趋地仿效、移植中国国有企业改革行为的方式，只是时间进程上有所滞后”。中国传媒制度创新是一种“束缚创新”（bounded innovation）。
1.“阶段式”演进的制度变迁模式
从历史发展的角度来看，中国传媒体制的变迁有着典型的阶段式特点，在不同的时期，有着不同的转型，有着不同的发展思路，其制度变迁的主体、内容、方式、受益者等也不尽相同，从上述四个关键因素的角度考察，我国传媒制度呈现阶段式演进的特征，大致可分为四个阶段：
第一阶段从1978年起延续到20世纪80年代末，是政府主导、以经营分配环节为突破口的“财政成本拉动型”的企业化制度变迁，它的核心是媒体由准行政单位向“事业单位，企业化管理”的转变。
第二阶段从20世纪80年代末至20世纪90年代中期，是由下而上，以新闻采编环节为突破口的“经济效益推动型”的市场化制度变迁，其核心是从以传者为中心过渡到以受者为中心，以传播信息为核心的多元化报业新体系代替党委机关报一统天下的旧的报业格局。
第三阶段从20世纪90年代中期至本世纪初，是创新集团推动、以产业组织环节为突破口的“行政力量控制型”的产业化制度变迁，其核心是报业结构的调整和报业的集团化发展，也即报业向产业化和集约化发展过渡。
第四阶段开始于2003年，是上下合谋、以培育市场主体为突破口的“政治与资本合作型”的资本化制度变迁，其核心是要“培育新型市场主体、完善投融资体制”，而实质是政治、资本与媒介之间的又一博弈过程的开始。
2.自下而上的改革路径
在封闭的竞争环境中，传媒制度创新是自下而上、上下合谋。传媒为即时获利而“以身试法”，但无意放弃旧制度的“优惠”。政府力保其根本利益，但也在旧制度的架构中提供有限的创新空间。
制度创新可以自上而下地由国家推动，也可以自下而上地由个人或基层组织推动。国家凭借政权的力量展开的制度变革一般是“激进式”的，可以在较短的时间内“遍地开花”，大功告成。如20世纪50年代初期新中国在社会主义改造时期，仅用三年时间就将庞杂的中国传媒体系改造成清一色国家所有的“宣传工具”。
自下而上的自发制度创新是“渐进式”的，它在初始阶段往往表现为以即时获利为目的的违规行为。国家并不直接提供制度安排，只是通过反复观察和考虑志愿团体的违规行为，再以默许、鼓励、追认和批准的方式，逐渐促进新制度的产生，或者以限制、干涉和禁止的方式来阻滞或取缔新制度的产生。
任何制度变迁都是利益格局的调整，自下而上的传媒制度渐进改革也是对传媒与政府之间的利益格局的适度调整。随着中国经济改革的深入，政府要求传媒仍然必须履行其宣传和公关的职能，并逐步实现自负盈亏。传媒的双重属性逐渐演变成为政府的正式制度。作为利益格局中其中一方的上级党政部门既要“马儿好”（提供宣传公关服务），又要“马儿不吃草”（自负盈亏），这刺激鼓励了传媒去开辟新的收入补偿渠道。主管部门对传媒的“违规”举动最初往往不直接表态，当其他传媒纷纷仿效扩展新制度，并且可能“失控”时，上级部门就会以比较正式的形式，如暂行规定、政策等，对新制度作出规限。传媒的自发创新和党政部门的规限不断互动发展，新制度逐步成形。中国传媒制度改革中的经典之作——恢复传媒广告经营，便是其典型例证。
1979年1月28日，为了弥补春节没有照例缩减版面而多耗用新闻纸的损失的上海《解放日报》和为寻求因政府财政拨款不足而财政困难的上海电视台在同一天刊播“文化大革命”后中国首次传媒商品广告，在中国掀起了轩然大波。但主管《解放日报》和上海电视台的上海市委宣传部未置可否，而上海当地和其他省市的报纸和电台则相继跟进刊出广告。到了1979年4月中旬，连中共中央机关报《人民日报》也步了上海报纸的后尘。中宣部发文至上海市委宣传部，肯定了恢复广告的做法。时任中宣部部长的胡耀邦批示：赞成逐步地搞。就这样，上海传媒自发的、意在“蝇头微利”的小小创举，无意中成为重大制度创新的先声。
3.“供给主导型”的渐进式改革
对于幅员辽阔、人口众多的中国来说，高度整合是存在与发展的重要前提，集权体制具有可行性。这种以国家、政府为主导的现代化发展模式，很重要的特征是注重发展的有效性，从而超越了单纯的速度型。渐进模式采用先易后难的渐次推进的改革策略，除了对一些非改不可的、否则改革进程就要停顿的旧体制进行直接改革的情况之外，对于大部分改革任务从总体上讲是先立新再破旧，在旧体制影响相对比较薄弱的部位培育新的事物、新的体制，并使之发展起来，然后以此为突破口向周围扩散。“根据过去的经验，经由渐进变迁的过程，而获致共同一致的政策……基本上是保守的，其以现行的计划、政策与消费为基础，而将注意力集中于少数几个增加的新计划与政策，和增删或修正现行计划。”如图5-1所示。
中国的传媒改革是与这一模式相契合的。由于传媒的特殊地位，为了维护传媒和社会的稳定，转型期的中国传媒改革采取的是一种在维护传媒既得利益的前提下进行妥协式、过渡式的“供给主导型制度”（杨瑞龙，1994）渐进改良。这种改革的特征：一是增量改革，二是试验推广，三是非激进改革。“增量改革”是在原有体制基本不动的前提下，靠对新增资源、新开辟领域实行全新方式的运作，靠增值达到改革的目的。纵观30年来的传媒改革，我们可以看到它始终是增量改革，从企业化、市场化到产业化、资本化，都是着眼于在增量配置上引入市场机制。这种“增量改革”的特征还体现在较长的时间内新旧体制的双轨并存，这样既可利用旧制度提供的保护和便利，又可使新制度提供的许诺得以实施。
我们还可以看到，传媒改革总是先在创新集团中试行，然后由国家进行试验推广，这种“试验推广”的局部性改革方式在某种程度上降低了改革风险，保证了整个改革过程的可控制性和稳健性。
渐进式改革是非激进式，改革尽量采取成本最小的方式，使各个利益主体的福利水平不降低。我们可以看到，传媒的体制改革存在着三个利益主体：一是以上级主管部门为代表的政府，二是传媒单位的领导者，三是大量“经济人”类型的普通职工。在这三个利益主体中寻找成本最小的改革路径，让三者都满意，是改革者的主要制度变迁思路。
要让党委政府满意，改革成本最小的路径是在不投入资金的情况下维持旧有的行政控制，又不必向传媒投入资金，让传媒实现自给自足。因而中国传媒制度改革是将传媒限制在行政体制内，允许传媒利用所掌握的公共物品进行创收。
四、对中国传媒体制建构的思考
目前，我国文化产业发展面临的困境不容忽视。2009年，我国文化产品占有世界市场19％份额，这说明我们已经具有相当成熟的文化产品加工能力，但是在文化创造力方面，我们与文化产业强国仍相距尚远，创新意识、创造能力仍有待提高。以动漫产业为例，我国动漫企业规模小，集约化程度低，原创能力弱，产业素质不高，拥有自主知识产权的产品很少，在全球产业链中仍处于下游，85％以上的企业仍处于亏损状态，这些问题如不解决，动漫产业的繁荣无从谈起。为改变这种局面，首先，要提高对经营性文化单位转企改制重要性、紧迫性的认识，不仅制订路线图，而且制订时间表，进一步整合资源，盘活存量，一方面鼓励强强联合、自由联姻，打造旗舰型的文化企业，一方面适当运用行政手段，对重复设置、经营不力的文化单位进行资源重组，优化结构。其次，要提高面向资本市场融资的意识和能力。行政的资源是有限的，市场的资源是无限的，经营性文化单位要具备出海远航的能力，就必须积极主动地运用资本市场运作手段，有效吸引社会资金的进入，促进文化企业快速成长，同时放开搞活，为多种所有制形式的资本进入文化领域创造适宜、优惠的政策环境，形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。
