内容提要：广播电视立法制度，主要介绍了广播电视的法律关系、法律渊源、立法理据、立法体例，力求让读者把握广播电视法的渊源、内容结构和理论学说，理解宪法规定的言论自由与广播电视法规定的公共利益、社会责任的有机统一。
广播电视活动既包括新闻报道、文艺创作等精神生产活动，又包括节目制作、播出、传输、接收等生产环节。广播电视立法目的就是要规范广播电视活动，最大限度解放和发展广播电视生产力，最大限度满足公民群众的精神文化和资讯信息需求。由于广播电视立法涉及公民的言论自由、创作自由、表达自由、出版自由等基本权利，而这些基本权利，各国宪法都明确规定给予保护，除非涉及国家安全、国家秘密、公共利益、个人隐私等事项，不得非法限制。为此，许多国家由于担心违宪，没有选择规范节目内容作为广播电视的立法途径，而是选择以公共利益的名义规范无线、有线、卫星等传播载体作为广播电视立法的突破口，进而延伸规范广播电视节目内容，从而形成了广播电视的立法制度。
第一节广播电视法律关系
广播电视立法，首先要把握广播电视法律关系，明确广播电视法的调整对象和范围。这是广播电视立法的基础和前提。法律关系是法律在调整人们行为过程中形成的权利和义务关系。法律关系属于上层建筑的范畴，是以相应的法律规范为前提、以国家强制力为保障的社会关系。法律关系由主体、客体和内容三个要素构成，三者缺一不可。法律关系的主体是指法律关系的参加者，即在法律关系中依法享有权利和承担义务的个人和组织；法律关系的客体是指法律关系主体的权利和义务所指向的对象，又称权利客体和义务客体；法律关系的内容是指法律关系主体所享有的权利和应承担的义务，是人们之间利益的获取或付出的状态。从各国广播电视立法看，广播电视法律关系比较复杂，既包含行政法律关系，如广播电视监管机构与运营机构、从业人员之间的行政法律关系；也包含民事法律关系，如广播电视运营机构、从业人员与受众之间的民事法律关系；还包括刑事法律关系，如果广播电视监管机构、运营机构、从业人员和受众违反了刑法的规定，也就存在了刑事法律关系。
一、广播电视法律关系的主体
广播电视法律关系的主体是指在广播电视法律关系中依法享有权利和承担义务的个人和组织，包括广播电视的运营机构、从业人员、监管机构和受众。
广播电视运营机构包括广播电视节目制作机构、集成机构、播放机构、传输机构等。节目制作机构包括广播电台、电视台和独立制作机构。节目集成机构包括广播电台、电视台和付费频道集成机构等。节目播放机构包括广播电台、电视台。
节目传输机构包括广播电视发射台、转播台、有线电视网络公司、卫星直播公司、通信公司等。广播电视运营机构是广播电视法律关系中最重要的主体，没有广播电视运营机构的存在，也就无所谓广播电视从业人员、监管机构和受众；没有广播电视运营机构参与的法律关系，也就不属于广播电视法律关系了。广播电视运营机构一般为法人主体，法人成立必须具备一些条件：有必要的财产或经费，有自己的名称、组织机构和场所，依法成立，能够独立承担民事责任。我国《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。目前，我国广播电台、电视台、广播电视发射台转播台属于事业单位法人，有线电视网络公司、卫星直播公司、付费频道集成运营机构等属于企业法人。
广播电视从业人员包括记者、播音员、主持人、编导、制片人、工程技术、经营管理人员等。这些人员与广播电视运营机构之间存在着劳动人事法律关系，与监管机构之间存在着行政法律关系。
广播电视监管机构包括立法机关、行政机关和司法机关。许多国家设有专司监管广播电视的机构，如美国联邦通讯委员会、英国通讯管理局、加拿大广播电视电信委员会、韩国广播通信委员会等。
受众是指广播电视等媒体的传播对象和各种文化艺术作品的接受者，包括听众、观众、读者等。广播电视的受众主要是听众、观众和广播电视的服务对象。听众、观众主要指公民，广播电视服务对象既包括公民个人，也包括法人等组织。比如有线电视运营机构与一些宾馆饭店等组织签订服务合同，就形成了民事法律关系。
二、广播电视法律关系的客体
广播电视法律关系的客体是指权利和义务所指向的对象，包括物、行为、智力成果和人身利益。
物是广播电视法律关系中的第一种客体，是指法律关系中可以作为财产权利对象的物品和一切物质财富，比如广播电台、电视台的采编设备、制作设备和播出设备，发射台的发射设备和发射的无线电波，有线电视网络公司的传输设备和有线电波等，广播电视节目必须借助这些设备和电波才能从电台、电视台传播到千家万户。
行 为是广播电视法律关系中的第二种客体，是指具有法律意义的人的活动，包括作为或不作为。比如，广播电视记者的采编活动、节目主持人的主持活动、电台和电视台的播放活动等都属于广播电视法律关系客体所指的“行为”。
智力成果是广播电视法律关系中的第三客体，是指人们在智力活动中所创造的精神财富，是脑力劳动的成果。在广播电视法律关系中，智力成果主要表现为具体的广播电视节目内容，包括新闻作品、文艺作品、娱乐游戏作品等。
人身利益是广播电视法律关系中的第四种客体，包括人格利益和身份利益，是人格权和身份权的客体。在广播电视法律关系中，电台、电视台形成的知名品牌利益，著名播音员、著名主持人、著名节目栏目形成的品牌利益等都属于人身利益范畴。
三、广播电视法律关系的内容
广播电视法律关系的内容是指广播电视运营机构、从业人员、监管机构和受众各自所享有的权利和应承担的义务。权利是指法律关系主体依法享有的某种权益或权能，义务是指法律关系主体依法承担的某种必须履行的责任。权利与义务是有机的整体，权利是履行义务的前提，义务是实现权利的基础。广播电视立法的重点就是要明确广播电视法律关系的内容，确定广播电视运营机构、从业人员、监管机构、受众各自的权利和义务关系，调整广播电视运营机构、从业人员、监管机构、受众在广播电视节目采编、制作、播放、传输、接收各个环节中的法律关系。这里主要介绍广播电视法律关系主体的权利，以后有关章节将介绍广播电视法律关系主体的义务规定。
1.广播电视运营机构的权利和义务
广播电视运营机构是广播电视法律关系中最重要的主体，包括广播电视节目制作机构、集成机构、播放机构和传输机构等多种运营机构，他们的权利主要表现在：（1）拥有独立的节目采编、制作、播放、传输的权利；（2）拥有独立使用运营广播电视资源的权利；（3）拥有节目内容创新、表现形式创新、技术途径创新、传播手段创新等权利；（4）拥有调查受众和了解用户需求的权利。但是，广播电视运营机构在行使权利时不得违反广播电视法等相关法律的规定，不得侵犯公民个人和社会组织的合法权益，特别是不得侵犯少年儿童和少数民族的合法权益。广播电视运营机构必须履行在节目内容、用户服务、接受监管等方面的法定义务，不断提高媒体的公信力、亲和力和感染力。在广播电视生产服务流程中，广播电台、电视台主要负责节目采编、制作、集成、播放；独立制作机构、频道集成机构负责节目制作和频道集成运营；有线电视网络公司、卫星公司、无线发射台、转播台等负责广播电视节目的传输覆盖和用户服务。广播电视运营机构之间存在着委托加工、版权保护、转播服务等民事权利和义务关系。
2.广播电视从业人员的权利和义务
广播电视从业人员包括记者、播音员、主持人、编导、制片人及录音师、摄像师等工程技术人员等，他们的权利主要表现在：（1）采访权。这是记者最重要的权利。 记者的采访权不属于国家权力，也不属于私人的个体权利，而是带有社会公共性质的权利。记者的采访实质上是在代表公众行使一种职权，通过记者的采访，才能实现公民的知情权和言论自由。（2）创作权。广播电视是艺术和技术的结合，属于意识形态和文化产品范畴，听众、观众需求的是内容高质量、视听效果好的广播电视节目。创作权是广播电视从业人员的基本权利。由于广播电视的社会影响很大，因此各国对广播电视从业人员的要求较高，特别是对知名播音员、知名主持人、知名记者等公众人物要求很高，规定了比较严格的职业道德和义务责任。
3.广播电视监管机构的权利和义务
广播电视监管机构的权利和义务由法律授予规定，一般表现为监管机构的职责。比如，韩国广播电视法第27条规定了韩国广播电视委员会的职责，美国通讯法第5条规定了美国联邦通讯委员会的组织与职能，澳大利亚广播法第5条规定了澳大利亚广播电视管理局的职能，法国传播自由法第一篇专门规定了最高视听委员会的构成和职责。对广播电视监管机构职责的规定是广播电视立法的重要内容。
4.受众的权利和义务
受众包括广播电视的听众、观众和用户。在广播电视法律关系中，受众的权益保护应当处在非常重要的位置，因为从事广播电视活动的根本目的是为受众服务。
一些国家将“消费者主权”观念引入广播电视领域，提出了“受众至上”的理念。由于受众多为公民，受众的权利与公民的权利有重叠交叉。受众的权利主要表现在：（1）言论表达权。这是宪法赋予公民的基本政治权利，公民有权将自己的思想观点和意见表达出来，并通过合法的媒介渠道加以传播。（2）知情权。公民对国家事务、社会公共事务和攸关自身利益的事务有知晓的权利。比如用户对有线电视服务项目、收费标准等有知晓的权利。（3）接近权。普通大众拥有利用媒介阐述观点、发表言论的权利，接近权是言论表达权的引申，接近权更强调传媒应向普通受众特别是向弱势群体进行开放的义务和责任。（4）人身权。公民的人身权包括姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权等，公民的人身权受到法律保护，任何组织和个人不得非法侵犯。（5）媒介消费权。广播电视等媒介种类越来越多，市场化程度越来越高，受众有权自愿选择订购某种媒介进行消费，比如订购付费电视等。受众在行使权利时不得侵害国家、社会和他人的合法权益。
第二节广播电视法律渊源
立法是指特定主体依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充和废止法律的活动。国内法是指由本国制定或认可，在本国主权管辖范围内适用的法律，既包括宪法、行政法、民法、刑法、诉讼法等成文法，又包括国家认可的习惯、判例等不成文法。国际法是在国际交往过程中形成的，各国公认的，在国际关系上对国家具有法律的约束力的行为规范，包括原则、规则和制度的总和。德国、法国、日本、瑞士等大陆法系国家主要是成文法，国际法一经这些国家立法机关批准就可以直接适用。英美法系国家既有成文法，也有大量的判例法，国际法必须经过该国的国内立法行为，将其转化为国内法，才能在这些国家适用。广播电视立法大致包括国内的成文法、判例法以及国际法，广播电视法律体系由各国国内的成文法、判例法及国际法中有关广播电视的规定构成。
一、成文法
成文法通常是指由国家立法机关制定的以成文形式出现的法律规定。在大陆法系国家，成文法占主体地位；在英美法系国家，成文法的地位越来越重要。我国借鉴了大陆法系的立法体例，成文法是我国法律体系的主体。在广播电视领域，许多国家都有成文的法律规定，并且制定了专门的广播电视法。
1.境外广播电视成文法
宪法
各国宪法对广播电视活动的规范主要表现在言论自由。根据《世界宪法全书》登载的111个国家的宪法或宪法性文件，只有英国、以色列、新西兰、新加坡、奥地利、波兰、捷克、拉脱维亚、安道尔等9个国家没在宪法里规定公民的言论表达方面的权利，其余102个国家宪法中都规定了言论自由、言论和出版自由、表达思想自由、言论和表达自由、发表意见自由、传播思想自由、表达和传播思想自由、言论和新闻自由等。1766年瑞典出台了世界上第一部新闻自由法。1789年，法国国民议会通过了《人权与公民权利宣言》，第一次将言论、著述和出版自由作为公民的基本权利写入宪法，其第11条规定：自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一，每个公民都有言论、著述和出版的自由，但在法律所规定的情况下，应对滥用此项自由负责。1982年法国通过一项法律宣布视听广播自由，规定公民有获得视听传播机构播送的自由多元报道的权利。1791年美国宪法第一修正案第1条规定：国会不得制定关于下列事项的法律：确立宗教或禁止信仰的自由，剥夺人民言论或出版的自由，剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利。德意志联邦共和国基本法第5条规定：人人有以口头、书面和图画自由表达和传播自己观点的权利，有自由地从一般可允许的来源获得消息的权利，出版自由和通过广播、电影进行报道的自由受到保障，不得设置检查制度。
