近年来，与百姓生活息息相关的食品安全问题频频被媒体曝光。以乳品业为例，2001年，天津学生乳中毒事件；2003年，海城豆奶事件，广州结核奶事件；2004年，昌平卖病牛牛奶事件，安徽阜阳劣质奶粉引发的“大头娃娃”事件。尤其，2008年三鹿奶粉因掺入三聚氰胺，近5.3万个婴儿受害，有近1.3万名婴幼儿因此住院治疗。
“三鹿奶粉”事件，牵连出的伊利、蒙牛、雅士利等多家国内知名企业都存在添加三聚氰胺的问题，由此引发整个奶粉行业的地震，许多不为人知的潜规则不断浮出水面。“三鹿奶粉”事件以后，社会、媒体、公众对食品质量安全检验制度，对法律和监管体制问题谴责纷至沓来。
在我国当代社会转型期，食品安全有关的法律法规体系处于零散状态，有待于进一步建立、健全，法律法规盲点的存在严重削弱了国家对食品安全的监管和控制。
本章以议程设置理论为框架，先后分析了乳品安全问题的现实议程、政策议程、公众议程和媒介议程，并在此基础上探析乳品安全问题的舆论引导空间和策略。
第一节当前乳品安全问题的现实呈现
“国以民为本，民以食为天，食以安为先”。随着国民经济的持续发展和居民收入的不断增加，人们的食物结构发生了变化，乳制品逐步成为家庭日常生活的必需食品，而乳品一旦发生变质或被污染，就可能成为伤害人类健康的“危险品”。本章所谓的乳品安全问题，即指在当代社会转型期，由于乳品安全制度的不健全，导致乳品领域出现危及人们健康的各种安全隐患。
一、当代乳品安全问题的现实议程
过去的十年，中国的乳业格局发生了重大变化，一些竞争力差的中小乳品企业或被兼并或倒闭，初步形成了以光明、伊利、蒙牛和三鹿等十大乳品企业为主的乳业骨干。中国乳业已基本结束了无序发展的状态，正处在从单纯数量扩张阶段向整体优化结构、提高产业素质和产品竞争力阶段转变的关键时期。经过此次“三鹿”毒奶粉事件，中国乳业的结构性矛盾和体制性问题更加突出。
（一）整个乳品行业遭遇信任危机
一方面，中国乳制品行业遭遇重创。国家质检总局专项检查显示，有22家乳品企业（在中国奶粉市场所占的份额超过60％）的牛奶样品含有三聚氰胺，国内乳品龙头企业如蒙牛、伊利和光明的样品亦含有三聚氰胺。首都经贸大学数字调查中心针对三鹿奶粉事件的调查显示，78.2％的受访者认为该事件对消费者的打击很大和非常大，仅有4.6％的受访者认为不大。为了挽回公信力，中国已宣布撤销相关企业的名牌产品称号和撤销免检制度。作为最早发现三聚氰胺的三鹿集团为此付出惨重的代价，而其他奶粉及液态奶检测出含有三聚氰胺的企业也受到应有的惩处，实际上遭遇重创的是整个中国乳制品行业。
另一方面，三聚氰胺事件还影响中国乳业在国际市场上的声誉，使中国乳制品出口受阻。中非国家加蓬、布隆迪已宣布禁止出售中国乳制品，而亚洲的新加坡和马来西亚也已对中国乳制品下达了进口禁令。
由于三聚氰胺事件，乳品企业的诚信遭到广泛质疑，信誉受损，企业及其产品遭到消费者唾弃，尽管并非所有企业的所有批次都有问题，但消费者的恐慌情绪短时间内仍然存在，必然会影响到乳制品的消费。
（二）奶牛饲养方式有待专业化集中
三鹿事件后，经历了超常规快速发展，“疯狂的奶牛”终于放缓了步伐，我国牛奶行业整体进行了冷静的思考。在各类新产品、新概念堆砌起奶制品消费大厦之后，终于回到最基础的环节——奶源。
奶源质量取决于饲养方式。近十几年来，适逢奶业大发展期，奶源紧张，乳品企业想方设法上项目、抢奶源。结果，各地政府纷纷抓奶牛，企业养，大户养，一家一户养，懂技术的、有设施条件的养，不懂技术的、没条件的也跟着养。一些企业为了快速扩张，不顾质量标准收奶。其结果，企业不是毁约，就是毁信，招来养殖户和消费者两头责备。
因此，无论是企业自建养殖基地，还是组织农民发展养殖小区、走规模化的路子，都必须向专业户集中，只有专业才能集中精力，养殖才能上水平，奶源才能有保障。
（三）服务有待向区域化集中
牛奶对加工、运输环节要求很高，尤其是鲜牛奶，不仅要全程在冷链中运行，销售半径也是有限的。一定的奶牛养殖规模，满足一定区域的牛奶供应，质量上才可靠，经济上才划算。在奶业发达的国家，也都是一定的牧场供应一定区域的消费。不会像矿泉水那样，一地罐装，销售全国。而目前奶业服务区域过于分散是乳品安全的又一现实隐患。因此，下一轮奶业发展振兴中，奶源基地、工厂的区域布局和配套网络建设，应当更加科学合理。
2009年，三聚氰胺事件给整个行业带来了深刻的教训，行业在反思，越来越多的乳品企业都在重新思考生存与发展之路，特别是主要乳品企业在纷纷调整公司战略和策略，以应对新的市场和政策环境。业内人士分析，2010年，中国乳业面临与2009年大相径庭的市场环境，原料奶价格及乳制品价格高企将是最主要的市场特征。另外，新的乳品安全质量标准出台，对奶牛养殖者、乳品企业及政府监管部门都会带来重要影响。
二、乳品安全问题的公众议程
（一）精英视角下的乳品安全问题
社会精英们关注的问题，多是三聚氰胺事件对中国乳业的影响，给中国乳品行业带来的危机以及外资品牌在中国发展的契机。
中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智认为，此次奶粉事件对中国乳业打击极大，需两三年才能恢复。对于蒙牛和伊利这样的企业来说，现在最重要的是重新找回消费者的信任，恢复产量等尚在其次。业内人士指出，外资品牌在本地化的过程中一旦没有掌握本地奶源，就在成本控制上大幅落后，这对于讲求投资回报率的外资品牌来说是必须要思考的。因此，中国乳业的最后格局还没有敲定，中外企业都是有机会的，也许博弈刚刚开始。对于中国乳业来说，三聚氰胺风波是危机也是契机。
根据中国奶业协会理事王丁棉估算，以2007年全国乳制品总产量3650万吨计算，如果不发生三聚氰胺事件，2008年的产量应该会在3800万吨以上，但从去年第三季度开始整个乳品市场萎缩的幅度大概在一半左右，由此，2008年的乳制品总产量约在3400万吨，全年萎缩10％以上。“整个乳制品行业，特别是奶粉业，与2008年同期相比仍有较大差距”。
同时，大量的奶粉企业过量承担了当地消化剩余奶源的任务。由于市场萎缩，各地政府为了避免更大规模的杀牛和倒奶现象，消化原奶的任务自然落到了奶粉企业的肩膀上，因为液态奶的保质期太短，不足以沉淀大量原奶。
此外，进口奶粉的大幅降价也让国内奶业雪上加霜。王丁棉介绍，从去年到现在，进口奶粉的价格从4万元/吨降到2.2万元/吨，价格几乎下降了一半。“进口奶粉价格大幅下调对国产奶粉影响相当巨大”。在多重变量的积压下，国产奶粉价格大幅跳水。与进口奶粉相对应，国产奶粉的销售价格比去年同期下调了一半左右，从3万元/吨下降到1.5万元/吨。
总之，专家精英所关注的问题，以整个乳品行业为主，宏观为主，而对于微观也就是普通消费者而言关注较少。
（二）网民视角下的乳品安全
网络被称为第四大媒体，由于其可参与性，越来越受到普通民众的追捧，也成为百姓发表言论的阵地，以下就“问道”调查问卷平台发起的针对乳品安全问题的问卷调查，了解广大百姓对乳品安全的关注点。
1.消费者对乳品安全问题的关注度高
对于“您知道三鹿奶粉事件么？”的问题，100％的受访者回答是肯定的，有超过41％的人对三聚氰胺事件表示“熟悉并关注”，59％的人“知道并不关注”。该数据表明，此次三鹿奶粉事件把公众对于乳品安全的关注度推向了一个新的高度。
2.消费者对乳品安全的信任度下降很多
对于“三鹿奶粉事件对您的食品安全信任感有何影响？”的问题，100％的受访者都表示对于乳品安全“信任感下降很多”。
对于“您认为近年来中国的食品安全环境怎么样？”的问题，有66.67％的受访者认为近年来中国的食品安全环境“越来越差”；对于“你觉得超市食品安全吗？”66.7％的人回答“说不清”；对于问题“你觉得自由市场食品安全吗？”33.33％的人表示“说不清”，33.33％的人表示“很差”。由此可见，此次三聚氰胺事件不仅令乳品安全遭受信任危机，也给整个食品行业带来了信任危机。
3.提高食品安全的监管意识
三聚氰胺事件之后，我国乳业遭受重创，但同时也进行了反思，消费者认为完善政府职能部门监督管理，建立食品安全全流程管控机制是解决乳品安全问题的最有效的途径。
对于问题“您觉得目前应该采取何种措施来保证食品安全？”66.67％的受访者在多选项中选择了“国家立法、严格执法、舆论监督、提高国民食品安全意识”。
在回答“如果现在针对食品安全问题立法，您有什么建议？”100％的受访者选择“食品安全执法队伍应独立于其他相关部门”，66.67％的人认为应“严格执法队伍”。
（三）公众议程的综合分析
从公众议程内部来看，我国乳品安全问题的公众议程并不统一，乳品安全问题的相关舆论，由于社会群体的不同呈现出两种不同的议程模式，一种是社会精英群体议程，一种是以网民为主体的社会公众议程。
社会精英眼中的乳品安全问题和网民群体的乳品安全问题议程是有着很大差别。由于两个群体的认知差异，社会精英们关注的问题，多是奶粉事件对中国乳业的影响，三聚氰胺给中国乳品行业带来的危机以及事件后外资品牌在中国发展的契机。总的来说，专家所关注的问题，以整个乳品行业为主，关注普通百姓的较少。大多数网民所关注的，则是与自己切身利益相关的问题，如对乳品的信任问题，完善政府职能部门监管、立法等。
三、乳品安全问题的政策议程
Roger W.Cobb和Charles D.Elder在《政治参与：建构议程的动力》（Participation in Politics：The Dynamics of Agenda Building）中提到，一个问题要得到政策制定者的考虑，必须符合三个标准：首先，该问题必须是受到广泛关注的问题；其次，相当大量的公众必须有采取行动的要求；第三，该问题必须是一个适当的政府部门所重视的。
2008年震惊全国的三鹿奶粉事件，暴露了食品安全监管不力的局面。一是食品安全法律法规不健全，法律的漏洞使监管活动缺乏必要的法律依据，也让不法分子钻了空子；二是食品安全监管主体较多、职能交叉、责任权利不统一，影响和制约了行政监管效能的发挥；三是食品免检制度不适宜，市场监管制度不健全、不完善、不落实。针对这些不足，2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国食品安全法》。
《食品安全法》的出台，体现了我国对加大食品安全工作监管的决心，通过这部法律明确了在食品监管各环节中各级各部门的职责。
（一）开展食品安全风险监测
新《食品安全法》明确规定，国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。建立原料奶质量第三方检测制度，可将第三方检测机构检测结果交乳品企业，按质定价，并实施矛盾仲裁。开展食品安全风险监测与评估是目前国际上普遍的做法。食品安全和其他安全有共同的地方，也有不同之处，特殊性就在于它没有试错机制，所以食品安全的监测和评估很重要。新《食品安全法》规定，国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。建立健全国家利益补偿机制，补偿的方式可以是政府、企业、民间三者的互动，以恢复其生产和生活的造血机制，弥补制度缺陷，提供切实保障。
