第二节中国保单持有人利益受损的制度根源
以上保单持有人合法利益广受侵害的表现形式充分说明，在我国的现实背景下，保单持有人的权益难以得到充分有效的保护，从制度根源上看存在一些缺陷：
（1）立法制度
发达国家的保险实践表明，一国的外部法律制度的完善程度直接影响着一国保单持有人的保护水平，也就是说，完善的保险法律制度对于保单持有人的利益保护具有十分重要的意义。从立法角度考察中国的保险法律制度，尽管从无到有，逐步建立，但仍可以发现其在保单持有人的利益保护方面存在以下缺陷：第一，立法理念不突出。我国的保险法律制度主要以《保险法》为主，1995年制定和2002年修订的《保险法》总则中第一条体现了立法宗旨，即为了规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，促进保险事业的健康发展，制定本法。2009年10月1日通过的新《保险法》在立法宗旨中增加了“维护社会经济秩序和社会公共利益”一项，与原先相比，虽然有所完善，但仍未明确指出保护保单持有人（或保险消费者）的利益。与之相比较，德国《保险法》中则明确指出立法目的就是保护保单持有人的利益。第二，立法内容不尽完善。如前所述，与以前的《保险法》相比，2009年施行的《保险法》在许多方面都做了不少的修改和完善，然仍有不足之处。如在保险公司破产后保单持有人权益保护的具体方式上，一般来说，保险公司破产后，保单持有人（尤其是寿险公司的保单持有人）面临两种情况：当保险事故未发生时，选择解除保险合同（退保）或同意将保险合同及其对应的准备金转移到一家新的保险公司；当保险公司破产时保险合同约定的保险事故已经发生，要求保险金给付。在这一点上，我国现行的《保险法》的相关规定尚不明确。再者，英美保险法上已经成熟的有利于保护保单持有人的一些制度，如合理期待原则9等，并未在我国保险法中体现。因此，为了更好地保护保单持有人的利益，我国的保险立法还有待进一步完善。
（2）行政监管制度
实践显示，中国保单持有人的保护水平与国外相比还存在相当大的差距，其中一个主要的原因在于中国保险行政监管制度的缺陷。首先，在我国，保险监管机构主要由中国保险监督管理委员会以及各地的保险监督管理局等官方监管机构及部门组成，保险监管主体较为单一。虽然保险行业协会在制定保险行业规范、自律准则等方面发挥了重要的角色，但还远未达到其应该发挥的作用。这一点，英美国家的经验很值得我们借鉴。美国的保险市场上有着丰富的行业组织和民间机构，它们构成了美国政府监管的有益补充，如保险行业组织、保险咨询机构、评级公司和消费者组织等，它们在不同的领域为保护保单持有人的利益发挥着不可或缺的作用。在英国，自律监管在英国监管体制中处于非常突出的地位。随着保险市场上保险组织形式的多元化、新型保险产品的不断推出以及违规新手段的不断涌现，单一的监管主体客观上已难以满足我国的保险监管需求，大量损害保单持有人权益的案件难以得到规制和惩处。其次，我国的保险监管存在着执法不严、效率低下的现象。政府介入市场源于市场失灵的存在，公共利益理论认为政府应代表公共利益进行监管。但是，这里有三个问题：一是政府监管机构是否始终是公共利益的忠诚代表；二是政府监管能否真正达到保护公共利益的目标及效果；三是监管是否有效率。显然，从实践来看，在我国，不管是出于“维护社会经济秩序和社会公共利益”还是“保护保险活动当事人的合法权益”，从监管实施效果看，很多监管政策并没有起到应有的作用，在行政监管中甚至表现出对保险公司有利的倾向。另外，政府监管的本意在于解决市场失灵中的低效率，然监管本身也同样存在失灵，监管过度将导致市场机制不能正常发挥作用；监管不足将导致市场秩序紊乱，违规现象严重。在我国，在市场准入、费率监管等方面过于严格，在培育市场环境，促进保单持有人利益保护方面却做得还远远不够，监管效率较为低下。
（3）保险市场环境培育制度
一是诚信制度不健全。从前文保险公司以及保险中介者对保单持有人利益侵害的表现形式的分析中，我们可以发现一个重要的制度根源在于诚信制度的不健全。保险业是经营风险的行业，也是经营信用的行业，诚信对于保险业而言无疑是生命之源，最大诚信原则视为保险业经营的圭臬。中国保险业的诚信缺失现象严重：首先，保险公司的诚信经营理念较弱，追求短期利益，在以保费为中心的指导思想下，违规经营，欺诈误导保单持有人，该赔、不赔或少赔等严重侵害了保单持有人的合同利益。其次，保险中介者在业务中夸大保险产品功能，甚至欺骗，同样给保单持有人造成了经济损失。据统计，从近几年保单持有人信访投诉的情况看，销售误导和理赔纠纷的比例达65%。另外，一些保单持有人利用对保险标的的信息优势骗保骗赔，增加了保险公司的管理成本，导致守信的保单持有人支付更多的保费，等等。这些行为严重损害了保单持有人的合法权益，阻碍了保险业的健康可持续发展。有学者甚至预言，中国保险业若再不解决诚信问题，则有可能危及到行业的生存。二是保单持有人自我保护制度的匮乏。在众多保单持有人利益受损的案件中，保单持有人自身的保护意识不足是一个重要原因。一方面，一些保单持有人在购买保险产品时未能“货比三家”，真正阅读和了解保单的条款内容，除了专业上的原因外，保险意识和自我保护意识的淡薄也是一个重要的方面。一些保单持有人购买保险不是基于自己的切实需求而是“碍于情面”，这些都为其日后的保险理赔埋下了隐患。另一方面，保单持有人未能履行好自己的义务导致自身利益无法得到满足。保险合同是对价合同，为获得保险合同保障，保单持有人应全面、及时地履行自己的义务以确保自己的合法权益得以实现，如按时缴纳保险费，履行最大诚信义务等。我国社会公众的保险意识还不强，大多数保单持有人对于保险知识还不熟悉，据统计，2006年浙江保监局接到的信访投诉中1/3是由于对保险的模糊认识所引起的。可见，当前我国还未建立行之有效的保单持有人的自我保护机制，影响了保单持有人利益保护绩效的提升。
（4）保险公司内部治理制度
保险公司内部股权结构和控制权结构影响着公司内部治理制度建设。在内部治理制度建设上，我国的保险公司存在许多不足。首先，保险公司治理理念的偏差。纵观国外公司治理实践的发展过程，主要存在两种公司治理模式：股东单边治理模式和利益相关者共同治理模式。前一种模式中，股东拥有公司的剩余控制权和剩余索取权，公司经营以最大化股东利润为目标；后一种模式中，利益相关者与股东有着同等重要的位置，企业经营以最大化社会公共利益为目标。由于保险公司属于风险经营型企业，其资本结构中保险公司的自有资本在所有资本中所占的份额很小，股权与债权比例相差悬殊，作为主要债权人的保单持有人极为分散，而由少数股东掌握公司控制权，因此，保险公司治理中既存在作为委托人的保险公司股东与作为委托人的保险公司经理人之间的经典的委托-代理问题，还存在作为委托人的保单持有人与作为代理人的保险公司股东之间的委托-代理问题。面对高额风险回报的诱惑，能够获得剩余索取权的股东自然会产生高风险项目投资的激励，这就使保单持有人承担了额外的风险。可见，保单持有人在保险公司治理中应尤其加以保护，保险公司的治理应采用利益相关者共同治理的治理理念。在我国，绝大多数保险公司的治理结构不完善，且以股东利益最大化为经营目标。其次，保单持有人参与保险公司经营的制度缺失。如前所述，作为保险公司的消费者和主要债权人，保单持有人的利益应特别加以重视，应赋予保单持有人平等参与保险公司经营的权利。这一点对于我国保险公司来说还相距甚远。第三，保险公司治理结构不合理，存在诸多问题。当前，我国保险公司的治理结构还很不合理，主要问题有：股权结构不合理；独立董事没有发挥应有的作用；监事会的监督制约作用不强；外部治理机制的作用发挥有限；公司治理中风险控制意识较差；对于经理人员缺乏有效的激励和约束机制等。此外，一些股东或高层管理人员为追求短期利润，甚至挪用保险资金进行不正当关联交易。2004年7月，东方人寿因大股东德隆系挪用公司资金导致巨损而被勒令停业；新华人寿前董事长关国亮在实际控制新华人寿8年间，累计挪用公司资金130亿元，案发时尚有27亿元未能归还。期间，关国亮利用以股权代持等形式，将新华人寿资金大规模用于违规投资、担保或拆借。130亿挪用资金中包括多处物业投资，如北京永安里的新华保险大厦、万寿路地铁东北角的西贸中心、北京饭店二期改造工程北京宫，及延庆一培训基地等。这些事件为完善我国保险公司治理敲响了警钟。
第三节本章小结
本章通过案例分析说明了我国保险市场上保险公司、保险中介者等主要的市场参与主体对保单持有人利益的侵害及保护乏力的表现形式，试图探究我国保单持有人利益受损的深层次的制度根源，提出我国在法律制度、行政监管制度、保险市场环境培育制度以及保险公司治理制度等方面，还有待进一步完善以更好地保护保单持有人的利益。
