在构建和谐产权关系的过程中，政府起着关键性作用。奥尔森（1995）指出，产权制度的变迁不完全取决于效率原则，还取决于不同利益集团的规模、地位及与统治者的关系。国家形成了无效的产权制度，其主要原因是国家为了自身利益最大化强化了行政权而弱化财产权，也由于国家对产权形式的选择和歧视。樊纲（1993）也指出，制度变迁方式是要受制于一个社会利益集团之间的权利结构和社会的偏好结构。各种产权主体的相对地位反映了政府的“产权偏好”。由于意识形态、现实需要、历史习惯等原因，政府对不同类型的所有制经济成分采取了不同态度，通过产权干预手段实现政府的意图。政府的产权偏好和产权干预，深刻影响着各种所有制经济成分的相对地位和权利，导致不同产权主体之间具有不同的讨价还价能力，造成强势产权对弱势产权的“产权侵害”。
产权侵害的结果，必然加剧产权残缺。产权的强度与产权的残缺程度有关，一个社会的产权越是残缺，产权的交易价值就越低，因而产权的强度相应也越低（党国英，1998）。通过限制性措施的强制所导致的产权的“削弱”，会影响所有者对他所投入的资产的使用预期，也会影响资产对所有者及其他人的价值，以及作为其结果的交易的形式（菲吕博腾和配杰威齐，1972）。因此，产权残缺会使一种产权表现出弱势的特征。
德姆塞茨（1988）指出所有权残缺（the truncation of ownership）的原因在于，“权利之所以常常会变得残缺，是因为一些代理者（如国家）获得了允许其他人改变所有制安排的权利。对废除部分私有权束的控制已被安排给了国家，或已由国家来承担”。 153菲吕博腾和配杰威齐（1972）认为，通过限制性措施的强制所导致的私有（或国有）产权的“削弱”，会影响所有者对他所投入的资产的使用的预期，也会影响资产对所有者及其他人的价值，以及作为其结果的交易的形式，而导致产权“削弱”的“大多数限制是由国家强加的”。 154如果产权纯粹是一种私人之间的合约，并且可以由私人信守来得到履行，那么国家就并不构成产权安排的一个要件。但在任何大规模交易的现实中，并不存在这样一个世界。在一般情况下，一个社会的产权，不仅是私有产权，也包括公有产权、集体产权等其他不同性质的产权，不能完全不要国家而得到有效的界定和执行，产权的强度也不能不涉及到国家所提供的保护的有效性。在诺斯（1973）的国家模型中，国家一方面是保护个人权利的最有效的工具，因为它具有规模经济的特性，因而国家的引入会提高整个社会的总体福利，另一方面国家为使自己的租金最大化，在界定产权的同时又会施加一些限制，并不能保证有效率的制度安排总会出现，这说明国家在产权制度安排中的作用具有双重性。巴斯夏（1850）认为，为了保障每个人的自由和财产而建立的政府，实际上却把侵犯一切自由和一切财产当作自己的任务。于是，政府到处都在忙着人为地改变劳动、资本和责任的配置。由于政府和法律的过度干预，劳动与报酬的关系受到了损害，工业和交换的规律遭到破坏，资本和劳动的投向发生偏差，教育的自然发展受到干扰……于是各种利益彼此争斗。因此，国家的引入非常容易导致所有权的残缺，国家权力的干预或限制会导致一般意义上的产权残缺，这对于各种性质和形式的产权都是普遍存在的，特别是集体所有权的残缺。周其仁（1995）指出：集体公有制既不是一种“共有的、合作的私人产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体承受其控制结果的一种农村产权制度安排。我们看到，集体产权除存在一般意义上的所有权残缺之外，还具有来自于国家过多干预和强势产权主体侵害的所有权残缺。
如果一个社会不同性质和形式的产权存在地位和力量的差别，而国家由于产权偏好和社会意识形态的影响而保护程度有所不同，就会形成程度不同的所有权残缺，从而进一步强化事实上的强势产权主体与弱势产权主体。政府与强势产权的合谋，可能使强势产权主体获得较充分的公共品的供给，如对产权的特殊保护等，甚至使强势产权的特殊利益进入法律框架，这会削弱国家加强产权和契约保护的承诺，加剧产权残缺和产权侵害的趋势，降低财产权利的激励功能和约束功能，从而降低社会普遍权利保障水平，增加产权变迁成本，这是社会不和谐因素逐渐累积的产权根源。政府在产权关系调整中的作用应当是：（1）促进各种产权主体之间的利益均衡；（2）促进各种产权主体的权利平等；（3）促进各种产权主体的地位均势；（4）建立对各种产权主体平等保护的产权制度和运行规则。
从我国社会经济发展的历史事实来看，政府的产权干预行为不是偶然现象。计划经济时期的“割资本主义尾巴”，社会主义市场经济时期的“国退民进”，都体现着政府意志。政府的产权干预行为必然造成经济效率损失，“割资本主义尾巴”抑制了非公有制经济成分的补充功能；“国退民进”的比例变化和行业准入影响了不同产权的相对地位，国有企业改革过程中的国有资产流失造成了社会资源的浪费。政府行为的介入，扭曲了产权关系调整机制，破坏了整体经济空间内部的产权和谐性。特别是在我国农村地区，由于政府对集体产权制度变迁的长期干预，既使得私有产权很难介入农村经济领域；又使得集体产权长期处于低效运行状态，集体经济空间逐渐内敛。政府的产权干预行为深刻影响着农村地区的产权关系，农村集体产权主体也不断反思现实产权制度的缺陷，探索改善产权关系和经济效率的制度创新路径。
因此，政府必须从均衡性的战略视角来安排产权制度和运行规则，不掺杂自身的产权偏好或强势产权主体的利益取向。奥尔森（1995）指出，如果一个社会允许某些特殊利益集团居于强势地位，那么他们就会剥夺整个社会利益，如果各利益集团相对均衡，则会对社会有正面影响。政府对利益关系进行整合的过程，就是通过合理有效的产权制度和运行规则，引导不同产权主体在利益博弈中实现妥协和均衡的过程。通过不同产权主体的相互博弈和公共选择形成合理的制度安排，使不同产权主体之间的激励得到公平的反映。如果理性地追求自身利益的个人和集团，能获得产出增长额中的相当大的部分，并且会因为社会产出的下降而遭受巨大损失，那么这时是有共容利益（encompassing interests）的，共容利益诱使这些集团关心全社会生产率的提高，就会推动经济增长（奥尔森，2004）。这意味着个人、集团与社会之间，以及不同的个人和集团之间的利益均衡。制度均衡是各利益主体利益分享的结果。在此情形下，由不同产权主体博弈形成的和谐产权关系所确定的经济空间，也就是和谐的经济空间，也就是健康持续发展的经济体系。
另一方面，正如周其仁指出，所有权不能完全不要国家而得到有效执行，但国家的引入又非常容易导致所有权的残缺，并称之为“所有权悖论的逻辑”，以至于即使在理论上假设存在着一个理性国家，也无法完全避免无效产权的后果155，因此，必须对政府干预的范围、程序和规则作出限定。罗纳德·A·卡斯指出，那种对政府（损害产权的）自由裁量权做出限制的制度，以及明确界定产权且使各项产权的使用结果具备可预测性的治理体制，能够限制政府干涉财产的最佳使用（比如将财产自愿转让给出众最高者），避免政府以不可预测的方式改变产权的归属，才能使财产更加安全，从而使产权的行使结果更加具有可预测性156。因此，构建和谐产权关系，必须实现政府转型，对政府管制的范围和方式作出明确界定，防止政府在经济领域的过度干预，同时对不同产权主体的行为选择提供公共管理和公共服务。
4.4我国农村集体产权制度的非均衡特征
现阶段我国的集体产权组织主要集中农村地区，农村集体产权的主要表现形式是农村土地集体产权。集体产权制度是土地公有制的产物，具体来说是集体所有制的产物，集体土地产权制度的建立是为确立和维护土地的集体所有制。农村土地集体产权是使集体产权主体与其他产权主体保持“均势”的重要内容。考察我国农村土地集体产权制度，产权残缺特别是所有权残缺引致的制度非均衡是重要的现实特征，主要体现在四个方面：
1、集体土地所有权和国家土地所有权不平衡。农村集体组织享有的土地所有权但在很大程度上不能自己支配物权，如集体所有土地则不能设置建设用地（农民宅基地除外），不能依所有权人意志按城镇规划直接出让建设用地或自主开发建设用地，等等。甚至有的学者认为“集体土地所有权由于受法律过多限制，不具有所有权一般意义上的绝对性”，仅为“对归其所有的土地所享有的受法律限制的支配性权利”157。阿尔钦（1967）指出，由于这些过多限制往往只是对一些人的限制，那些没有受到如此限制的人就从其他一些受到了不必要限制的人的行动中获得了一种“法律上的垄断权”。集体土地产权受到法律的过多限制变得残缺，而国家则取得了建设用地使用权市场的垄断权。由于集体土地所有权的不完整性，集体土地所有权和国家土地所有权存在交易地位不平等情况，这显然违背了权利平等的基本市场准则。因此，“这种不完全性在将来民事立法中应予以修正，以使集体土地所有权成为完全的所有权”158，以推动土地资源的合理流动。比如，依照现行担保法，“集体土地使用权不能抵押”，农民和企业都不可能借此获得银行贷款。国有土地与集体土地的使用权法律地位不平等，企业为获得贷款，最后还是倾向于购买国有土地使用权。
2、集体土地所有权主体模糊，且所有权主体的权利和义务没有明确界定。我国宪法和法律有关条文规定农村土地所有权属于农民集体，农村土地承包法规定集体土地所有权的主体是村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体和乡（镇）农民集体，但由于农民集体与农村集体经济组织的内涵不清，土地所有权和经营管理权的界定不明，在现实经济活动中，农村集体土地的所有者经常处于模糊或缺位状态。这表现在：（1）乡、村集体组织的经济职能和行政职能混淆，它们经常以行政权力代替土地财产权利。从经济职能的角度来看，乡、村集体组织应当维护集体土地产权的所有者利益；从行政职能角度来看，村委会和乡政府必须遵照上级行政机关的政策规定。在行政权力对财产权利的侵害过程中，农村集体土地的所有权主体实质上处于虚置状态。（2）“共同拥有”必然导致产权主体的权利模糊。在农村土地资源的交易过程中，经济利益往往被强势群体获取，村委会和乡政府享有土地剩余利益的分配权力；经济成本往往由弱势群体承担，农民失去作为生产资料的土地资源，却难以获得足够的经济补偿。这种不平衡性使得三种类型所有者的权利和义务严重失衡，违背了市场经济的权利义务对等原则，也不利于农村集体土地产权的合理流动。
3、我国法律对集体土地产权的具体内容未作概括性规定，但对集体土地实体权利的运用则进行了诸多限制。主要表现在：（1）支配权方面，农民和农村集体组织没有拥有集体土地的租让权、交易权、抵押权，农村集体土地的产权转让也仅限于经营权。法律规定集体土地不得出让、转让用于非农业建设；集体土地所有者不得擅自改变土地用途；集体土地使用权转让于非农业用途，必须经过相关行政机关的审批。在现实经济活动中，集体土地的支配权只剩下了“发包”权能；农民和农村组织无法真正行使农村集体土地的支配权，只签订承包合同的形式权利。（2）收益权方面，农民和农村集体组织不具有土地交易的谈判权，无法保证集体土地产权利益。我国法律规定，当农村土地用于工业建设或其它非农业用途的时候，必须先由政府“征用”，随后产生的土地市场增值收益与征用价格之间具有巨大差额。这个差额由地方政府合法拥有，农民和农村集体组织仅能获得征用补偿。显然，巨大的经济利益差额损害了农村集体土地所有者的收益权，也引起了日益增多的农地征用纠纷。
