【专题材料4-2]株洲市城市管理工作学习考察报告
宜昌城市管理工作在连续两年全省考核排名第一，特别是今年顺利实施城区城管体制改革后，如何乘势而上，更进一步，向“国内一流”迈进，服务现代化特大城市建设？与我们城市定位、规模框架、人口总量、经济实力相近的湖南株洲给出了答案。近期，市城管局主要负责人带队，按照突出重点、统筹兼顾思路，围绕城市综合管理、市容环境治理、建筑渣土管理、考核评价等城管工作重点难点问题，采取座谈交流、现场参观等方式，再次学习考察株洲城管工作，具体情况报告如下。
一、关于城市综合管理
（一）株洲特点及做法。株洲市城市管理委员会成立于2000年，经过10余年的摸索、实践，目前株洲“大城管”体制成熟稳定、运行高效，真正做到了实体构建、实质运行。
一是“法制化”，锻造“尚方宝剑”。2012年2月，株洲市委市政府联合出台了《关于加强和创新城市管理工作的意见》，以规范性文件形式明确了行业究竟“管什么”、责任主体究竟“干什么”、工作目标“是什么”等重大问题，为实施城市综合管理提供了理论支撑、“法律保障”，成了部门调动各种行政资源实施城市管理的“尚方宝剑”。
二是抓“一把手”，抓住“核心人物”。株洲把各县市区、市直各部门主要负责人作为城市管理核心人物，构建了城管工作坚强的组织保障。市城管委由市委书记任政委、市长任主任，各县市区及街办、乡镇主要负责人为辖区城市管理第一责任人，形成“一把手抓、抓一把手”的责任体系和工作格局。
三是建机制，确保“实质运转”。建立主要领导主抓机制。市委市政府主要领导对城市管理工作亲自过问、亲自调度、亲自督办，解决了部门“平级指挥”的体制尴尬。建立联动机制，分管副市长和相关部门领导定期召开碰头会，研究解决城管工作中遇到的困难和问题，一级抓一级、一环扣一环。建立工作派单机制，城市管理突出问题由市城管委向对应责任主体派单，可谓是“无声胜有声”。
（二）宜昌问题及对策。宜昌市城市综合管理委员会于2010年9月成立。客观讲，宜昌市“大城管”体制建立三年来，目前仅停留在框架上、纸面上，存在虚化和空心化问题。结合株洲先进经验，当前，我们主要抓好以下工作：
一是出台文件，宏观上进行战略布局。代市委市政府起草《关于加强和创新城市综合管理工作的意见》，以今后五年为总体时间安排，重点解决宜昌市城市综合管理的职责内容、奋斗目标、主要任务、责任主体和保障措施，对“大城管”进行战略布局。
二是明确职责，中观上划清各自责任。制定《市城管委成员单位城市管理工作职能职责》，明确各县市区政府、市直各部门、关联企业城市管理工作职责和任务，解决目前职责不清问题。
三是建章立制，微观上推动实际运行。建立市城管委领导巡查、指挥协调、定期会议、现场督办、问题整改等工作制度和运行机制，确保各成员单位责任上肩、任务落地。
二、关于市容环境治理
（一）株洲特点及做法。株洲城市面貌总体感觉就是既“养眼”又“舒心”。其主要特点和做法是：
一是主题明确，工作连贯。株洲在治理市容时，一年一个主题、一年一个目标。如2008年提出“三创五改”；2009年实施“四创四化”；2010年打响“三大战役”；2011年开展“城市再提质”；2012年提出“打造全国最干净城市”；2013年提出打造“城市管理升级版”。可以看出，株洲市容治理重点突出、方向明确、连续连贯，一步一个台阶往上走。
二是以建促管，品质优先。先后对157条背街小巷、40公里城市道路、5.6万平方米的人行道板、176公里的地下管线进行了综合改造，提高了市容管理的硬件档次，解决了城市管理的“先天不足”。同时，十分注重市容品质和形象。实施“美化、亮化、绿化”工程，对城区29条主次干道临街1511栋建筑物立面进行总体改造，规范了防盗窗、空调外机、广告招牌设置位置和样式；亮化了10条主要道路、126条背街小巷、636栋建筑物，促进市容成为城市夜间的观赏点；栽大树、建绿地，城市绿化覆盖率达50%、绿地率45.5%、人均公园绿地面积14.3平方米，城市绿意盎然。
三是群众参与，齐抓共管。没有一座城市的管理是单靠行政力量进行的，群众参与是城市管理的重要组成部分，直接关系工作成效。株洲聘请1000名“4050”人员和享有城市低保人员为“市容环卫监督员”，分布在城区27条主次干道、107个执勤点，对乱倒垃圾、乱贴乱画、乱停乱放、乱穿马路等“六乱”行为进行纠章处罚。制定有奖举报政策，动员市民举报城市管理问题，举报一经核实确认，每条信息奖5元，直接充入手机话费，形成了全民参与城市管理的良好氛围。
（二）宜昌问题及对策。目前宜昌城区市容治理最大问题自“三城联创”结束后，一直缺乏一个新的总抓手，导致各区开展市容治理时，比较“散、碎、小”。当前，市委市政府正在开展大绿化大美化行动和城市整理工程，我们将以此为契机进一步延伸和拓展，开展城市环境综合整治行动。
一是实施城市空间整治。摸排城区违章建筑情况，继续实行违建举报奖励制度，开展“百日拆违”行动，建立防违控违电子档案，确保城区违建治理做到“增量为零、存量减少、总量降低”。拆除违法设置户外广告及各类经营性布幅条幅，城区户外广告“只减不增”。统一主要道路门店牌匾位置、设置标准，7月底前，规范桔城路、白沙路、合益路门店招牌；12月底前，规范泰江路、八一路、云集路、西陵一路、沿江大道门店招牌。
二是实施市容秩序整治。采取错时执法和徒步执法相结合方式，加大出店经营查处力度，规范北门等夜市经营时间，确保市容管理实现“主次干道严管、背街小巷规范”。抓好“门前三包”责任制落实。重新划定“门前三包”责任主体、范围面积，研发“门前三包”信息库和管理系统，在城管工作考核中单列15分权重，确保“门前三包”责任制从“纸上谈兵”到落实见效。
三是实施环境卫生整治。规范垃圾清运行为，杜绝清运车辆挂袋现象。推进生活垃圾分类收集试点，西陵区、伍家岗区各选择1个社区、其他区选择3——5个居民小区开展试点工作。引导群众参与市容环境治理，组织2次以上“万人洁城”行动，清除卫生死角和暴露垃圾。
四是实施市政设施整治。维修和更新各类指示牌、路名牌、垃圾箱、通信箱、排水井盖等“城市家具”，修补美化道路侧石站石，安装井盖防坠落保护装置，及时修复路面，确保市政设施完好率保持100%。
三、关于建筑渣土管理
（一）株洲特点及做法。在株洲，看不到路面有建筑渣土，看不出车辆是运输渣土。我们认为得益于以下几点：
一是源头控，把住管理第一关口。株洲城区每个建筑工地都安排专人值守，主要负责监督工地内车辆冲洗设施是否设置，车辆是否密闭，车辆出场是否全身“洗澡”。同时，每个建筑工地安装摄像头，与数字城管监控系统对接联通，规定建筑渣土运输只能在夜间10点至凌晨4点进行，把住建筑渣土运输第一关口。
二是过程查，突出动态全时巡检。株洲市城管局在市城管执法支队组建了一支由16名执法队员组成的巡查专班，采取三班倒方式，每天24小时对城区路面渣土运输情况进行巡视。对发现的问题，规定辖区城管部门半小时处置完毕。所有建筑渣土运输车辆安装GPS定位系统，做到精确定位。
三是末端考，倒逼责任主体自律。株洲的建筑渣土考核采取“双重考核制”。一方面对建筑渣土公司进行考核。成立株洲市建筑渣土运输协会，对全年渣土运输情况进行考核奖惩。年终排名后三名的分别处罚3万元、4万元、5万元，所有罚款奖励给排名前三名的运输企业，排名末名的停运半年。另一方面对各区政府进行考核。将建筑渣土考核纳入各区城管工作考核，发现渣土污染路面现象，除对运输企业进行考核外，还对辖区政府进行考核。
（二）宜昌问题及对策。现在宜昌市城区建筑渣土污染城市情况比较突出，关键在于没有形成相适应的管理机制，对此，我们将采取以下措施予以治理。
一是组建专职队伍。从市市政环卫处和市城监支队抽调7名同志组建建筑渣土整治专班，配备车辆、摄像机、照相机等设备，全方位全时段巡查考核城区建筑渣土运输。
二是强化行政审批。对白天和跨区域运输建筑渣土，实行审批制，由市城管局负责。对各区批准的辖区建筑渣土运输行为，均报市城管局备案。
三是实施人技监控。建筑工地派专人值守，杜绝车辆带泥上路。车辆安装GPS监控系统，并与宜昌市数字城管系统对接，实现车对路、路找车。
四是优化考核方式。对建筑渣土运输企业收取质量保证金，提高运输企业的危机意识。在各区城管工作考核中单列建筑渣土考核，分值为15分。
四、关于城管工作考评
（一）株洲特点及做法。株洲城市管理既“考”更“评”，形象概括为“五子登科”：一是镜子。市城管部门制定城市管理工作标准。二是鞭子。市城管部门对各责任主体进行考评督查。三是票子。设立2400万元的城管奖励基金，每月考评排名，第一名奖100万元，第二名奖60万元，第三名奖20万元，第四名不奖不罚，最后一名罚30万元。四是面子。每月考评结果公开见报，不仅公布名次和奖罚金额，同时公布区长和分管副区长姓名。五是帽子。连续两次排末名的各区政府负责人在媒体公开说明原因，连续三次排末名的各区党政负责人由市委市政府主要领导约谈。为做到“五子登科”，株洲采取以下方式：
一是纲举目张。出台长达100余页的《株洲市城市管理工作考评办法》（附《考评标准》）。在这个“总纲”下，按行业和工作，又细分为建筑渣土、户外广告、园林绿化、环境卫生、市政设施、数字城管等10余个子项；按考评方式，又分明检与暗考，其中明检占40%、暗考占60%，建立了统分结合的考核体系。
二是全员考评。株洲市城管局从“一把手”到普通职工，人人都是考核员，人人都有考核任务。株洲市城管局规定每月最后一周为考核周，全局干部职工全体上街考核各区城管工作。考核办可以直接安排领导与职工考核，可以直接调度城管系统人力资源上街巡查。
三是检考合一。株洲把城市管理工作日常检查与考评结合起来，树立了“检查就是考核”的工作思路，其株洲市城管局的市容科、环卫科等业务科室每天检查发现的问题，直接纳入各区城管工作考核范畴，提高了考核效率。
四是纪律严明。考评工作坚持公平、公正、廉洁、科学的原则，对考评队伍，规定了“四不准”纪律，严格执行考评标准，不打“人情分”。同时，聘请了40余名人大代表、政协委员、退休老干部、网民代表、市民代表担任考评委员和监督员，全程监督考评工作。为确保各区考核奖励资金用于城管工作，他们每月检查奖励资金使用情况，看票据、看账目、看实物，防止奖励资金被挪作他用。
（二）宜昌问题及对策。目前宜昌市城管工作考评突出问题主要是考评的方式手段、结果运用比较单一，考评工作没有触及被考对象根本利益。针对上述问题，我们已经着手调整。
一是调整考评机构。由市城管委办公室（市城管局）全面负责宜昌市城管考评工作，包括制定考评办法、细则、标准及方式等，市城管监督指挥中心负责具体组织实施。
二是优化考评方式。每月实行日常即时考核、每周专项考核、月底综合考核。日常即时考核就是对问题即时发现即时扣分。除专职考核人员外，市城管局机关工作人员配发城管通，每名工作人员每月至少发现问题10个。周专项考核就是每周进行一个专项内容的考核，市城管局及市级相应行业管理部门参加。月综合考核就是每月对市容、环卫、市政设施等城市管理工作实施综合性考核。
三是建立考评会议制度。主要是日重点督办。市城管监督指挥中心巡查人员对每日巡查发现的突出问题，明确责任主体30分钟的处置时间，并在现场守候，直至处理完毕。周分析会议。每周召开一次分析督办会，由局考评办组织，市城管局相关科室及直属单位、各区城管局负责人参加。主要是对周考评情况进行通报、下发问题整改书。月调度会议。每月第一周与城管委例会套开，主要是通报上月考核情况，安排下月考核计划和要求。
四是强化考核结果运用。一方面，进行媒体公布。每月考评结果在三峡日报头版固定版面进行公布，突出问题在曝光台进行曝光。另一方面，实施一票否决。对督办整改要求落实不到位累计达两次的，或出现重大突发事件处置不力的，或在重大活动过程中措施不力造成严重后果的，对责任单位实施一票否决，当期考核排名直接排末位。再一方面，实行经济奖惩。今年设立1400万元的城管工作考评奖金，对各区城管工作实施奖惩。
【专题材料4-3]武汉市、咸宁市城市管理工作学习考察报告
如何在属地管理体制下对城市实施高水平管理，塑造“洁绿亮美静畅”的城市面貌，为现代化特大城市建设提供一流的环境支撑？带着上述问题，近期，市城管局学习考察了武汉、咸宁城市管理工作。通过考察，深刻感受到两地城市面貌脱胎换骨、翻天覆地的变化，看到了差距，开阔了视野，进一步增强了奋起直追、后发赶超的责任感和紧迫感。
一、两地工作特点
（一）综合管理实现常态。现在全省各地都在推行城市综合管理，但如何落实，确是困扰各地城管部门的难题，武汉、咸宁多措并举，实现了城市综合管理实质运转。一是用“法”保障。武汉市相继出台了《城市综合管理条例》、《提升武汉市城市综合管理工作的意见》等法规、规范性文件，明确细化了城市综合管理的主要内容、法律来源、组织架构、责任主体、运行机制，实现了“大城管”的法制化。二是靠制度落实。武汉建立了目标管理制度，市长每年与成员单位主要领导签订责任书，市城管委每年以1号文件向责任单位派遣城市管理工作；咸宁建立了城市综合管理委员会相关制度，每年召开“全市城市管理工作会议”，定期召开“城市规划建设管理工作调度会”，确定了市级领导巡街和部门牵头管街实施方案，每季度组织市直机关干部开展义务清扫保洁，实现城市综合管理由“虚”向“实”、从“随机”到“固定”的转变。三是用服务推动。武汉实行属地管理后，市级城管部门积极为区级城管部门工作争取政策、资金、编制；对各区公共厕所、垃圾转运站建设，市财政给予一定经费补助；对能干事、干成事的干部给予相关政治待遇。2012年，将江岸区城管局局长提拔为市城管局副局长。
（二）作业管理规范精细。一是出台标准。武汉市出台《城市综合管理手册》，明确市政养护、环卫作业、园林绿化、市容管理的标准。咸宁规定门店经营不能超出门框，变不准“出店经营”为不准“出门经营”，有效解决了以往城市管理中尺度不一，“各吹各的号，各唱各的调”的问题。二是制定规划。武汉、咸宁制订了市政、环卫、园林等行业专项规划，远期干什么，每年做什么，最终达到什么要求都进行了细化明确，远近结合，条块互动，避免了作业管理“走一步算一步”。三是细化工序。武汉编制《道路机械化清扫作业规程》等文件，规定道路清扫保洁“先立面、后平面，先空中、后路面”和“洗、扫、冲、收”的程序，又如规定道路维护按照“发现—受理—处置—办理施工行政许可手续—设置施工围挡—组织施工—验收清场”的程序进行，等等。
（三）环境整治严管重罚。以治理建筑渣土运输为例，武汉、咸宁均对建筑渣土运输公司实行统一管理，主要是“统一车辆牌照、统一车身颜色、统一加装密封盖板、统一作业时间、统一运行路线”，在建筑工地安装摄像头，为运输车辆安装GPS定位系统，实现了精确定位，过程监控。同时，武汉向大型工地长期派驻1名至2名执法队员，实施全程监管，主要监管内容为：车辆冲洗装置是否设置，出入口路面是否硬化，监督车辆是否冲洗后上路，并对违法违规当事人实行重罚。去年，咸宁对家违法施工单位和个人处以罚款万元。
（四）指挥调度便捷快速。武汉市投入3000万元建立了数字化城市综合管理监督指挥系统，在各区组建城市管理监督指挥中心，对城区实行“两级监督、两级指挥”；通过无线呼叫、视频会议、视频监控、专业管理、车载指挥等系统，直接指挥调度街面上的每台作业管理车辆、每名网格管理员。
（五）工作保障投入有力。一是财政投入大。武汉市投入2000亿元开展“城管革命”，投入2.5亿元，综合改造社会小区；投入8000万元进行楼顶环境综合整治；采取“政府拿钱，统一运作”方式，对主要道路沿街门店招牌进行更新和规范。咸宁将城管工作经费由1158.9万元提高到1348.9万元，增幅达16.4%；参照公安标准，城管局机关公用经费由7000元上调到1.3万元；城管执法队员人员经费由5000元上调到7000元，协管员打包经费由2.5万元增加到3万元，拆违经费由60万元增加到100万元，并单列专项整治经费1380万元，两地城市管理可以说是“不差钱”。二是公安保障强。武汉市公安局在市城管局成立行政执法大队，常驻公安民警10余人，各区公安分局在区城管执法分局设置治安科，派驻公安民警2人。咸宁市公安局向城管局派驻10名民警（含6名交通警察、4名治安警察），公用经费由市公安局直接划转到市城管局，不足部分由市城管局补助。
（六）考核奖惩客观严格。一是内容全覆盖。武汉市将空气质量、交通管理、公共秩序等纳入其中，共分16个大项、19个子项。同时，两地除有总体考核办法外，还配套制定了行业考核子办法。如武汉制订了《环境卫生作业考核办法》、《广告招牌考核办法》；咸宁出台了违法建设考核方案，做到了统分结合。二是增强客观性。武汉市每年投入500万元，聘请第三方机构每天对城市管理问题进行巡查上报和处置核实，实行“背靠背”考核。设定考核难易系数，提高了考核公信力，解决了以往存在的“一刀切、一锅煮”的弊端，让考核对象口服心更服。三是奖惩动真格。武汉市考核结果通报实行“八笔会签”制，即起草人、市城管局督察处、市城管局分管领导、市城管局主要领导、市文明办主要领导、分管副市长、市委宣传部部长、市委分管副书记。设置了5000万元的考核资金，对工作成效实施经济奖惩。2011年，奖励总额达4870万元，处罚960万元。咸宁则前3名的镇（办）给予30万元的重奖，排名末位的实施“一票否决”。2011年取消了马桥镇2012年度目标考核评先资格，镇长进行了诫勉谈话。
二、宜昌对策措施
（一）强化行业发展研究，做好工作顶层设计
认识决定意识，高度决定深度，思路决定出路。要牢固树立“先战略后战术、先整体后局部、先长远后当前、先全国后本地”的工作理念，加强行业发展的全局性、通盘性的顶层研究，切实做到“谋定而后动”。
一是抓好规划布局。按照“统分结合”原则，围绕城管工作“全省第一、全国一流”，研究今后五年城管工作的指导思想、奋斗目标、重点任务，对长效机制建设、城市环境治理、队伍规范管理进行整体布局。建立健全城管与规划部门联系互动机制，依托城市发展总体规划，修编市政设施、环境卫生等专业规划，指引行业发展，规范作业管养。
二是制定标准规范。按照“借鉴外地、立足实际、适度超前”思路，完成市政设施、环境卫生的管养标准、作业定额及操作规程编制工作。加强规范性文件制定工作，建立新的起草、申报、发布等规章制度，力争出台涉及数字城管、餐厨垃圾的规范性文件，确保完成“门前三包”管理办法、“市政府125号令”等规范性文件修改工作。
三是加强信息收集。建立全市城管工作信息系统，做到情况互通、知识互学、经验互鉴。拓宽工作视野，建立与省内外管理先进城市联系机制，建立相关信息数据库，通过实时动态更新、定期统计分析，抢占发展制高点，掌握工作主动权。
（二）转型升级管理方式，实施现代城市管理
在城区城管体制改革基础上，乘势而上，深化推进，沿着“三条主线”推动管理方式从传统型向现代型转型升级：一是以实现格局“大城管”为主线的体制改革；二是以实现运行“大提速”为主线的机制改革；三是以实现工作“大落实”为主线的考核方式改革。
一是实施综合管理。制定《城市综合管理办法》，编制《城市综合管理手册》，细化市城管委成员单位城市管理职能职责，建立市城管委定期会议制度，研究市直部门、关联企业城市管理工作考核方式。
二是实现数字城管。按照《宜昌数字城管建设方案》规定，2012年要完成项目二期建设，时间很紧迫，任务很艰巨。必须打破按部就班的传统做法，引入工程建设理念，推行二期建设“项目经理制”和“流水作业法”，确保数字城管主系统及扩展系统建成使用，确保《城市部件事件处置（指挥）手册》出台实施，确保各区工作平台与市城管监督指挥中心顺利对接，确保中心城区实现数字化城市管理。
三是严格考核奖惩。发布全市城管工作年度考核大纲，出台《宜昌市城市综合管理考核办法》，继续实行第三方考核，设立城市综合管理质量考核专项资金，建立市、县（市）区、镇（乡）三级检查考评和奖惩激励机制，对城管工作进行考评奖惩。
（三）刷新城区城市面貌，努力打造美丽宜昌
坚持把提升城市形象摆在更加突出的位置，贯穿到基础设施建设、市容市貌治理等各个方面，突出重点，分层推进，推动城市环境治理从治乱保秩序型向扮靓提形象型转变，让宜昌“洁绿亮美静畅”，达到《宜昌市城市容貌标准》各项规定。
一是中心城区抓好城市整理。编制《城市环境综合整治三年行动计划》，开展建筑渣土、违法建设、“门前三包”、广告招牌、停车管理、噪音治理、不文明行为等专项整治行动，规划和设置一批流动摊贩疏导点，加快垃圾焚烧发电、餐厨垃圾等环卫重点项目建设步伐，继续推进生活垃圾分类收集试点，力争再添两条省级市容环境美好示范路。
二是城市新区抓好谋篇布局。建立与新区建设推进办联动工作机制，及时掌握信息和情况。建立城市管理重点项目储备库，抓好城市新区的垃圾中转站、公共厕所、停车场等市政、环卫基础设施布点工作，预留建设用地。同时，强化防违控违工作。建立房屋影像数据库，完善与公安、工商、房管等部门联动机制，强力开展违建拆除行动，重点查处“层高、面大、连片”违章建筑，确保新增违建零增长。
三是城市外围抓好环境卫生。加强运河沿线、高速公路沿线、铁路沿线、城市出入通道、城乡接合部环境卫生治理，清理卫生死角，拆除违法设置户外广告，统一门店招牌规格、材质、样式，增设果皮箱等垃圾容器，打造城市轮廓景观线。
（四）纵深推进城乡统筹，着力构建全域城管
在提升县城城市管理水平的同时，对乡镇和村城管工作给予更多关注、更多支持，投入更多时间、更多精力，让村庄有城市的面貌、村民享受市民的环境，实现城市管理全区域覆盖。
一是健全组织机构。坚持“大城管”的体制改革方向，各县市要全部成立城管委。抓住市委市政府推进新型城镇化重大机遇，推动各乡镇组建和单设城市管理机构。积极探索村城市管理机构设置方式，力争人口多、面积大、实力强的村配备环卫专干，建立健全从市到村的城市管理组织体系。
二是强化环境治理。结合新农村建设，做好乡镇和村的城市管理规划工作。实施县市容貌提质工程，重点对出入通道、公铁沿线、护坡堤岸的市容市貌进行治理，8个县市各创建1条市级市容环境美好示范路。建立户分类、村收集、镇转运、县处置的生活垃圾收集清运处置体系，防止“进门现代化，出门脏乱差”。
三是试点示范推动。有针对性地选择两个县市开展城管工作城乡一体化试点，加强指导帮助，提供管理服务，努力建成一批统筹城乡发展的示范县市、示范乡村，带动县市城市管理工作发生新变化。适时召开经验交流会，全面推广试点经验，建立城乡城管工作一体化的制度体系和工作模式。
