第一节 表明身份
一、表明身份的概念和特征
表明身份，是指调查人员在实施调查活动之前，运用法定标志和方法主动向调查对象表明自己身份的程序制度。表明身份虽然程序简单，但却具有充分体现公开、公正等民主法治原则精神和有利于当事人充分行使知情权、监督权和法律救济权的丰富内涵，因此，即使调查对象明知调查人员的身份或未要求调查人员表明身份，调查人员也有适时、主动表明身份的义务。表明身份程序具有以下特征：
一是证明性。知晓调查人员身份与职权既是调查对象的权利，也是调查对象履行接受调查义务的前提，可见，表明身份的法律意义在于向调查对象证明调查人员身份、职权的真实性与合法性。
二是法定性。适时、主动表明身份既是证据调查的法定程序，也是调查人员必须履行的法定义务，因为与调查人员表明身份的义务相对应的，是调查对象的知情权、监督权和法律救济权。如果调查人员不表明自己的身份，调查对象将因为不明确调查处理自己的是哪个执法机关而无法行使知情权、监督权和法律救济权。
三是有效性。调查人员表明身份时必须使用统一的法定标志与方法，而且该标志与方法必须是合法有效的。标志合法有效，是指未办理年审或未按统一规定更换的证件或超过有效期限的证件、公文等都不能作为表明身份的标志；方法合法有效，是指表明身份时既需要出示证件或公文，又需要口头申明，不得默示。
二、表明身份的意义
（一）有利于证据调查活动顺利进行
表明身份是调查人员必须履行的法定程序或义务，与此相对应的是调查对象依法享有的知情权、监督权和法律救济权等权利，只有调查人员首先履行了表明身份的义务，调查对象才能知晓调查人员的身份、职权及其所在的执法机关，并同时赋予调查对象接受、配合调查的义务，调查人员也才能在调查对象的配合下，顺利、有效地实施证据调查活动。从权利义务的对应关系看，调查人员不履行表明身份的义务就展开调查，等于剥夺了调查对象的知情权等权利，不仅构成程序违法，也赋予了调查对象拒绝接受调查的权利。从这个意义上讲，对身份不明的人，调查对象不仅有权利拒绝接受调查，也有权利向有关纪检监察部门检举揭发。
（二）有利于方便调查对象维护自己的合法权益
表明身份可以让调查对象知晓自己将要接受哪个执法机关的调查，当其合法权益在接受调查过程受到侵害时，有明确的责任主体，调查对象可以通过法律救济途径维护自己的合法权益。
（三）有利于预防违法执法
表明身份让调查对象明确调查人员的身份、职权和所属执法机关，便于调查对象监督制约调查活动，防止调查人员超越职权、滥用职权或假公济私等违法执法行为。
（四）有利于防止其他违法活动
表明身份程序明确了执法机关与调查对象之间调查与被调查的法律关系，这种法律关系有利于调查人员与调查对象相互熟悉，相互信任，不给其他任何单位和个人留下可乘之机，可以有效防止不法之徒冒充执法人员实施招摇撞骗等违法行为。
三、表明身份的标志
表明身份的标志，是指由政府职能部门统一制作的、能够证明调查人员真实身份的证件、文书或标志等。目前，表明身份的标志主要有以下几类：
（一）工作证类
工作证，是指以“工作证”或其他文字为名称，用以证明调查人员合法身份的法律文件。其作用在于证明持证人确系发证机关所属的执法人员或持证人的特定身份，如警官证、法官证就具有证明警官和法官身份的作用。
（二）执法证类
执法证，是指由特定机关统一制作的以“执法证”或其他文字为名称，配发给本系统所有有执法资格的执法人员个人，用以证明持证人身份和资格或职权的法律文件，如执法证、检查证、搜查证等。与工作证相比，执法证既具有证明持证人身份或资格的功能，又具有证明持证人有权利实施某种执法活动的功能。
（三）公务函件类
公务函件，是指由执法机关出具的、用以证明持件人身份和实施特定公务活动的权限、内容与期限的法律文件，如介绍信、调查函、通知书、授权书等。公务函件与执法证一样，既具有身份证明功能，又具有资格和职权证明功能。
（四）制服与专用标志
制服与专用标志，是指经国务院有关部门批准，执法机关特有且全国统一的制式服装和专用标志。专用标志包括袖标、胸章、旗帜等，如税务执法车、工商执法车和警车所携带的标牌和车身图案、可以证明持有人身份的袖标、胸章及其他标志。制服与专用标志通常应具备经国务院有关部门批准、全国统一和执法机关特有三个基本特征，缺少一个就不能作为执法人员合法有效的身份标志。制服和专用标志与工作证的功能一样，仅具有身份证明功能，没有资格和职权证明功能。
四、表明身份的时机与方法
（一）表明身份的时机
表明身份的目的是让调查对象知晓调查人员及其所在执法机关，方便调查对象行使知情权等权利和履行接受、配合调查的义务，因此，调查人员必须在调查活动实施之前表明身份。
从理论上讲，作为法定程序，每一次与调查对象面对面调查之前调查人员都应当主动表明身份，但实践中这样做因过于机械、呆板和不利于提高执法效率而没有必要。在案件调查过程中，因工作需要新加入案件调查小组的调查人员，第一次与调查对象面对面时应当主动表明身份。
（二）表明身份的方法
法律对表明身份的方法尚无具体、统一的规定，但根据习惯做法可以归纳为以下几种：
1.制服加证件或公函
一般情况下，调查人员执行公务时应当着制式服装，同时向调查对象出示证件或函件，并口头申明所在执法机关名称和本人姓名、身份。
2.公函加证件
当执法活动需要以公函为依据（如实施强制措施时应当出示行政强制措施决定书）时，应当既向调查对象出示个人证件，还需要向调查对象出示盖有执法机关公章的公文函件并辅以口头申明。
3.证件
当公务活动不宜着制服时，调查人员可以不着制服，但必须随身携带有效证件。当需要向调查对象表明身份时，应当出示合法有效的证件并辅以口头申明。
4.证件、公函的出示方法
采用证件、公函方法表明身份时，应当主动将证件、公函交由调查对象查看和审阅。调查对象在查看和审阅过程中，有权利向调查人员核实有关事项，调查人员有义务如实回答。出示公函时，应当首先宣读公函内容，之后再交由调查对象审阅。需要送达调查对象的公函，必须送达，并制作送达笔录，然后执行公函所确定的任务。
第二节 回避
一、回避的概念
回避，是指案件调查处理人员与当事人或违法行为有利害关系，可能影响公正执法的，该案件调查处理人员不得参与本案调查、核审与审批，不得以任何形式对案件调查处理施加影响的程序制度。《行政处罚法》第三十七条第三款规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”与当事人有利害关系是指案件调查处理人员是本案当事人的近亲属或有其他利害关系的情形；与违法行为有利害关系是指案件调查处理人员是违法行为的受益者或受害者，本案处理结果对其有事实上的利益关系的情形。
回避是案件调查处理程序中的法定程序，回避的对象既包括案件调查人员，也包括案件核审人员和审批人员，依法应当回避的必须回避。《行政处罚法》没有关于违反回避程序作出的行政处罚决定可以撤销的具体规定，但当事人对应当回避而没有回避的情况下执法机关作出的行政处罚决定提出异议并申请撤销的，该行政处罚决定可以撤销，理由主要有以下几点：一是“应当回避”意味着该案件调查处理人员依法不具备调查处理该案件的资格，无权参与该案调查处理；二是应当回避而没有回避的情形违反了法定程序，使行政处罚决定失去了合法的程序保障；三是尽管应当回避而没有回避的情况下执法机关作出的行政处罚决定未必是不公正的，但由于违反法定程序而必然引起当事人疑虑、不满甚至抵触。
回避是贯穿案件调查处理始终的程序制度，即无论在案件调查阶段还是案件处理阶段，只要当事人申请回避且理由和法律依据充分的，案件调查处理人员都应当回避。
二、回避的意义
（一）体现程序的公正性
任何人不得裁决与自己或亲属有利害关系的案件是具有普世价值观意义的法律原则，回避制度正是这一法律原则在案件调查处理程序中的具体体现。尽管案件调查处理人员与当事人或违法行为之间的利害关系对行政处罚结果公正性的影响仅存在理论上的可能性而没有实践中的必然性，但对行政处罚程序公正性的影响却是必然的，回避的意义正在于消除案件调查处理人员与当事人或违法行为之间的利害关系对行政处罚结果公正性造成影响的可能性，以及对行政处罚程序公正性造成影响的必然性，有效减少当事人的疑虑，充分体现和维护程序的公正性。
（二）提高行政处罚决定的公信力和权威性
回避的本质是解除与当事人或违法行为有利害关系的案件调查处理人员的个案调查处理权，从程序上消除与当事人或违法行为有利害关系的案件调查处理人员对行政处罚结果公正性造成影响的可能性，以程序公正保证结果公正，从而提高行政处罚决定的公信力和权威性。否则，在应当回避而没有回避的情况下，即使行政处罚决定是公正合理的，但因为缺失了程序公正而增加当事人疑虑，从而影响行政处罚决定的公信力和权威性。
（三）有利于保护案件调查处理人员
案件调查处理人员也是生活在现实经济社会之中的普通人，完全摆脱个人利益、人情世故等因素对案件裁决产生的影响是困难的。因此，坚持回避制度既可以让与当事人或违法行为有利害关系的案件调查处理人员从调查处理案件的困境中解脱出来，也有利于案件调查处理人员廉洁自律。
三、适用回避的情形
下列情况下，案件调查处理人员应当回避：一是与调查处理的案件有直接利害关系。此类情况多种多样，如调查或审计自己曾经经手的财务会计资料，调查处理自己的债权人或债务人作为当事人的案件等，只要与调查处理的案件有利害关系的都应当回避。二是调查处理的案件与自己的近亲属有利害关系。近亲属包括夫妻、直系血亲（祖父母、外祖父母、父母、子女、孙子女、外孙子女）、三代以内旁系血亲（叔伯舅姨、兄弟姐妹、侄子女等）。调查处理的案件与亲属有直接利害关系的，应当回避。
四、回避方式
（一）主动回避
主动回避，也称自行回避，是指案件调查处理人员主动提出回避的情形。根据《国家公务员任职回避和公务员回避暂行办法》关于“国家公务员从事公务活动时，应主动报告应回避的关系，对隐瞒不报的，予以批评教育，其中因未回避给公务造成损失或者造成恶劣影响的，应给予相应处分”的规定，回避是案件调查处理人员应当承担的法律义务，主动回避是回避的常态。
（二）被动回避
被动回避，也称申请回避，是指依当事人申请回避的情形。申请回避是当事人依法享有的权利，而案件调查处理人员与当事人或违法行为有利害关系而可能影响公正执法时，当事人有权提出回避申请，被申请回避的案件调查处理人员应当回避。
五、回避程序
（一）提出回避申请
主动回避的，应当由案件调查处理人员本人向案件调查机构负责人提出申请，案件调查机构负责人是案件调查处理人员时，应当向分管领导提出申请；被动回避的，应当由当事人向执法机关提出回避申请。回避申请应当说明申请回避的理由和法律依据。
回避申请可以是书面的，也可以是口头的。口头申请的，应当以笔录形式记录申请回避的内容。
（二）审查并作出是否回避的决定
案件调查机构负责人应当认真审查回避申请，并依据法律规定和申请回避的理由作出是否回避的决定。申请回避的对象是案件调查机构负责人或其他特殊情形的，是否回避的决定由分管领导作出。
（三）回避
案件调查机构负责人或分管领导作出回避决定的，应当重新指定案件调查处理人员，保证案件调查处理工作能够继续进行。
第三节 告知
一、告知的概念
《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。从该规定可以看出，告知，是指在案件调查处理过程中，执法机关依照法律规定将与当事人权利义务有关的各类事项告诉当事人的程序制度。正确理解告知概念还应当注意以下两点：
一是告知是执法机关的法定义务。在案件调查处理过程中，凡涉及当事人权利和义务的事项，当事人依法享有知情权，与此相对应，告知当事人在接受调查处理过程中依法享有哪些权利和应当承担哪些义务，不仅是执法机关必须履行的法定程序，也是执法机关必须承担的法定义务。因此，根据《行政处罚法》第四十一条的规定，“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”。
二是告知是维护当事人合法权益的必然要求。行政处罚是执法机关管理经济社会事务最日常、最有可能侵害当事人合法权益的法律手段，且在行政处罚法律关系中，执法机关处于绝对强势，而当事人处于绝对弱势。为了维护当事人的合法权益不受侵害，法律不仅赋予当事人知情权，而且赋予当事人通过法律救济途径维护自身合法权益不受侵害的其他权利，但当事人行使权利的前提，是执法机关必须适时、充分地履行告知义务，保证当事人能够及时了解案件调查处理过程中与自身权利义务有关的所有事项。
二、告知内容
（一）告知权利与义务
权利义务既是基本告知内容，也是反复告知内容，因此，在案件调查处理过程中凡与当事人权利义务有关的事项，执法机关都应当适时告知当事人。如现场检查、询问调查前应当告知当事人依法享有陈述、申辩权和依法应当承担接受、配合检查或调查的义务；作出行政处罚决定前，必须告知当事人依法享有陈述权、申辩权和听证权；行政处罚决定书必须告知当事人依法享有复议权和诉讼权等。
（二）告知决定、依据和理由
执法机关在案件调查处理过程作出涉及当事人权利义务的决定之前，必须详细告知当事人拟作出的决定以及事实与法律依据和理由，如查封或查扣涉案财物之前，必须告知当事人对涉案财物采取查封或查扣措施的决定以及事实与法律依据和理由。
（三）告知行使权利和履行义务的期限
行使权利和履行义务的期限不仅是权利义务的组成部分，更是享受权利和履行义务的重要保证，因此，必须明确告知当事人，如行政处罚决定书必须明确告知当事人履行义务和行使复议、诉讼权利的期限。明确告知的，当事人履行义务和行使权利的期限从行政处罚决定书送达之日起算；未明确告知的，当事人履行义务和行使权利的期限处于未起算状态，期限应当从当事人知道履行义务和行使权利的期限之日起算，由此引起的法律后果依法由执法机关承担。
（四）告知其他事项
需要告知当事人的其他事项如接受调查和听证的时间、地点等等。此类事项看似无关紧要，但却与当事人行使权利和履行义务的时间、空间和方式等事项密切相关，是当事人行使权利和履行义务的必要条件。如果不告知此类事项，当事人就无法正确行使权利和履行义务，由此产生的法律后果依法由执法机关承担。
三、告知时机
告知时机，是指执法机关履行告知程序或义务的时间点。告知的时机是告知程序的重要环节，对告知的法律效力具有重要影响。告知时机通常是法定的，但由于告知内容或事项不同，告知时机也有所不同，归纳起来有两种情形：
（一）事前告知
事前告知，是指执法机关在实施具体行政行为之前告知当事人有关事项的情形，如采取强制措施和作出行政处罚决定之前，应当告知当事人相关决定的内容、依据和理由，以及当事人依法享有的权利和行使权利的期限等。应当事前告知的必须事前告知，事中或事后告知无效。
（二）事后告知
事后告知，是指执法机关实施具体行政行为之后告知当事人有关事项的情形。案件调查处理过程的告知大多是事前的，只有行政处罚决定书告知当事人履行行政义务的期限以及当事人依法享有复议权、诉讼权和行使复议、诉讼权利期限的情形属于事后告知。
四、告知方式
（一）口头告知
由于口头形式具有难以收集保存证据，事后证明性不足的特征，因此，为规范执法行为和降低执法风险，在不得不采用口头方式时，必须当场制作告知笔录，以固定履行告知程序的证据，增强事后证明性。告知笔录应当经当事人审阅和确认。告知笔录应当载明下列内容：①当事人名称或姓名；②告知时间、地点；③告知内容；④案件调查处理人员姓名；⑤当事人签名或盖章等。
（二）书面告知
书面告知便于收集保存证据，具有较好的事后证明性，因此，是常规告知方式。书面告知应当制作并向当事人送达告知通知书，当事人签名或盖章的送达回证必须入卷。
（三）公告告知
公告告知，是指利用广播、电视、报纸等大众传播媒介发布公告告知当事人权利义务或有关事项的告知方式。公告告知的条件、方式、程序等与公告送达基本相同，详见本章第五节公告送达。
第四节 听证
一、听证的概念
《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……”从该规定可以看出，听证，是指为有效维护当事人的合法权益，执法机关在作出较重行政处罚决定之前，调查人员与当事人就证据、事实和性质认定等事项通过质证、辩论进一步辩明是非，并听取当事人陈述和申辩意见的程序制度。听证是公正、公开和民主等法治原则精神在行政处罚程序中的具体体现，通过听证既可以为执法机关充分听取当事人意见，进一步了解案情与核实证据提供机会，也可以为当事人充分行使陈述、申辩和质证权利，依法维护自身合法权益提供机会。
二、听证的特征
（一）公开性
《行政处罚法》第四十二条第（三）项规定：“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行。”公开是听证的法定特征，因为听证的目的，是既为当事人维护自身合法权益创造方便，也为当事人和社会公众监督行政执法创造方便，而公开是实现听证目的的重要程序保障。
（二）公正性
听证的公正性主要体现在以下几个方面：一是听证双方的法律地位平等。在听证程序中，调查人员与当事人之间也不是查处与被查处的关系，而是法律地位平等的控辩关系。二是机会公正。在听证程序中听证双方依法享有平等的陈述、质证和辩论机会，调查人员有权利就当事人实施违法行为的事实及其应受处罚的原因提出指控，当事人有权利就调查人员的指控进行反驳、质证和申辩，任何人不得干涉和阻挠。三是结果公正。一是听证由执法机关内设的专司内部监督制约职能的法制机构主持，主持人依法仅居中主持，静辨是非，既不作评判，更不能裁决，只能通过制作听证报告真实反映控辩双方的意见和提出自己的建议，因而容易做到客观公正；二是主持人出于案件核审的职业意识和习惯，通常会下意识的站在调查人员的对立面，以严厉姿态审视案件，更容易站在公正的立场上制作听证报告。
（三）实效性
听证的实效性主要体现在两个方面：一是可以让调查人员更加全面、深入地听取当事人陈述、质证和申辩意见，反复核实证据以及案件事实和性质的认定，有利于执法机关作出公正合理的行政处罚决定；二是由于听证是作出行政处罚决定之前进行的，可以为当事人维护其合法权益留有充分的时间余地，对维护当事人合法权益具有实质意义。
三、听证条件
听证条件，是指听证案件应当达到的标准。听证可以增强行政处罚的公开性和透明度，促进执法机关依法执法和公正执法，但如果所有案件都适用听证程序又必然增加执法成本，降低执法效率。因此，法律规定只有符合一定条件的案件，当事人才享有听证的权利。我国法律对听证条件的规定比较严格，因为听证制度处于建立与完善的过程之中，执法机关、当事人和社会公众对听证制度需要一个认识、理解和适应过程，作为听证制度重要内容的听证条件也应当有一个从严格到宽松的过渡。
《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……”该规定仅列举了三种情况下当事人可以要求听证，但随着我国经济社会和民主法治建设的不断发展进步，听证条件有逐渐放宽的趋势。因此，综合法律规定和实际情况来看，具备下列条件之一的，当事人享有听证权。
（一）给予当事人较重行政处罚的
较重行政处罚主要包括较大数额罚款、停产停业和吊销证照。
较重行政处罚通常对当事人正常生产经营活动具有较大影响，为了维护当事人的合法权益，在作出较重行政处罚决定之前，让调查人员与当事人通过听证相互听取意见，进一步辩明是非是十分必要的，因此，应当给予当事人听证权。
《行政处罚法》对“较大数额罚款”没有规定具体标准，有些地方法规、规章和部门规章对此作了具体规定，但由于各地经济社会发展水平不一，部门规章调整行业和领域的具体情况各异，地方法规和规章对较大数额罚款的规定标准也不统一。鉴于地方法规或规章都是根据当地经济社会发展实际制定的，与部门规章相比，更适合于当地的情况，因此，凡地方法规或规章对较大数额罚款的数额有具体规定的，应当适用地方法规或规章；地方法规或规章对较大数额罚款的数额没有具体规定的，应当适用部门规章。为给予当事人更多为自己辩护的机会，更好地维护其合法权益，当地方法规、规章和部门规章对较大数额罚款的数额都有规定的，应当从低适用。
（二）对主要案件事实认定存在重大分歧的
《行政处罚法》没有就主要案件事实认定存在重大分歧作为听证条件作出规定，执法机关作出定性处罚决定时也不以当事人对主要案件事实的认可或当事人与执法机关对主要案件事实的认定保持一致为前提，但由于主要案件事实对定性处罚具有决定性影响，直接涉及当事人的切身利益，因此，将“主要案件事实认定存在重大分歧”作为听证条件之一具有必要性和合理性。因为从当事人的角度而言，其对主要案件事实认定依法享有陈述和申辩的权利；从执法机关的角度而言，执法机关与当事人对主要案件事实的认定分歧越大，引起复议、诉讼的可能性也就越大，而听证能够为调查人员与当事人就主要案件事实认定进行质证和辩论提供机会，既有利于调查人员更加全面的了解事实真相，也可以让当事人更多地了解法律规定和执法机关对主要案件事实的认定理由，从而缩小分歧，统一认识，减少复议和诉讼的可能，节约执法成本和社会成本。
（三）执法机关认为有必要听证的
《行政处罚法》第四十二条的规定是关于听证条件的最低标准或要求，不意味着除此以外，其他情况下不能听证。执法机关认为有必要通过听证充分听取当事人陈述、质证和申辩意见，主动放宽听证条件的应当提倡和鼓励。
四、听证参加人
听证参加人，是指参加听证会的人员。听证参加人主要包括组织人员、调查人员、当事人及代理人、第三人及代理人、证人、鉴定（翻译、勘验）人员和旁听人员等。
（一）组织人员
1.听证主持人
听证主持人，是指主持听证会，维护听证会秩序和听证结束后制作听证报告的人员。法制机构履行内部监督职能，具有相对超脱性，能够比较客观、公正地组织听证。因此，《行政处罚法》规定听证主持人由法制机构负责人或由其指定的本机构所属人员担任。
听证主持人应当具备下列条件：一是具备执法资格。听证主持人必须是法制机构所属的具有执法资格的执法人员。二是非本案调查人员。本案调查人员对案件处理结果具有直接影响，因此，不得主持听证。三是与本案没有利害关系。除本案调查人员以外，其他虽有执法资格，也非本案调查人员，但与本案有利害关系的人也不得主持听证。
听证主持人在主持听证期间享有下列权利：一是有权决定与听证有关的事项。当事人申请延期听证或出现其他需要延期、中止和终止听证的情势时，有权决定延期、中止或终止听证事项。二是有权在听证会上调查。听证主持人有权就双方争辩的问题进行调查，调查的方式主要是提出问题，让调查人员或当事人回答，或让双方回答或辩论，以便进一步辩明是非。但听证主持人的调查与调查人员的调查是不同的，前者具有核实性质，后者具有查实和核实双重性质。调查的性质区别要求主持人在调查时应当注意两个问题：①只提出问题，不发表肯定或否定性意见；②仅针对双方已经涉及且存在争议的事项提出问题，不宜就双方未涉及或不存在争议的事项提出问题。三是有权排除干扰或干预。对影响听证活动正常进行的各种干扰或干预，主持人有权予以排除。
听证主持人在主持听证期间应承担下列义务：一是通知和送达义务。主持人应当负责将与听证活动有关的事项在法定时限内通知听证参加人，并将应当向听证参加人送达的书面材料在法定时限内送达。二是维护听证秩序。主持人应当维持好听证秩序，保证听证程序能够顺利进行。对违反听证纪律，扰乱或干扰听证秩序，影响听证程序正常进行的情形应当及时排除；自己不能排除的，应当及时向本机关负责人报告。三是制作听证报告。制作听证报告是主持人的重要职责和义务，听证结束后应当及时制作。
2.听证员
听证员，是指协助听证主持人组织听证的人。听证员由法制机构负责人指定的本机构所属人员担任，主要职责是协助主持人做好听证准备、组织好听证会和制作听证报告。
3.记录员
记录员，是指负责制作听证笔录和协助组织听证的人。记录员由法制机构负责人指定的本机构所属人员担任，主要职责是协助主持人做好听证准备，负责制作听证笔录，协助主持人制作听证报告。
（二）调查人员
调查人员，是指负责调查听证案件的执法人员。调查人员应当全部参加听证。
（三）当事人及其代理人
当事人，是指要求听证的行政处罚相对人；代理人，是指受当事人委托参加听证的人。当事人可以亲自参加听证，也可以委托律师或其他人员代为参加听证。委托他人代为参加听证的，应当向执法机关提交授权委托书。授权委托书应当载明委托事项、权限和期限。
（四）第三人及其代理人
第三人，是指与听证案件有利害关系的人；代理人，是指受第三人委托参加听证的人。我国法律、法规没有关于第三人能否参加听证的具体规定，但根据听证的本质和公开、公平、公正的听证原则可以认为，第三人可以由执法机关通知参加听证，也可以主动申请或由当事人申请参加听证。第三人可以亲自参加听证，也可以委托律师或其他人员代为参加听证。委托他人参加听证的，应当向执法机关提交授权委托书。授权委托书应当载明委托事项、权限和期限。
（五）证人
证人，是指向执法机关或当事人提供证言的人。证人有参加听证的资格，但未必必须参加听证。证人参加听证应当由调查人员或当事人提出申请，由主持人根据实际需要决定是否参加。决定参加的，主持人应当通知证人参加。证人必须亲自参加听证会，不得委托其他人代为参加。
（六）鉴定、翻译和勘验人员
鉴定、翻译和勘验人员都有资格参加听证，但未必必须参加听证。鉴定、翻译和勘验人员参加听证应当由调查人员或当事人提出申请，由主持人根据具体情况和实际需要决定是否参加。决定参加的，主持人应当通知鉴定、翻译和勘验人员参加。鉴定、翻译和勘验人员必须亲自参加听证会，不得委托其他人代为参加。
（七）旁听人员
旁听人员，是指与听证案件没有利害关系但自愿参加听证的人。法律没有就旁听人员作出限制性规定，因此，媒体记者、公民和法人或其他组织的代表都可以旁听。除涉及国家秘密、当事人商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行，执法机关应当以公告形式将听证时间、地点和内容安民告示，以方便媒体和社会公众旁听。
五、听证程序
（一）申请
执法机关在作出符合听证条件的行政处罚决定之前，应当书面告知当事人听证权、申请听证的期限和听证申请的受理机构。当事人要求听证的，应当在听证告知书送达次日起算，3个工作日（挂号寄出听证告知书或公告之日起十五日）内以书面形式提出听证申请。当事人在规定期限内未提出听证申请的，视为放弃听证的利。
（二）受理
听证申请应当由法制机构负责受理。法制机构应当有专人负责听证申请的受理工作。受理人员受理听证申请后，应当及时制作听证案件审批表并报本机构负责人审批。听证案件审批表一式一份进入案件卷宗。听证案件审批表应当载明下列内容：①申请人名称（姓名）；②案件名称和案件调查机构名称；③听证申请受理时间；④申请听证的理由；⑤受理人员的意见和签名；⑥法制机构负责人的审批意见和签名；⑦制作时间等。
（三）审批决定
法制机构负责人应当认真审查听证申请和受理人员的意见，并及时作出下列决定：对超过申请期限等不符合听证条件的，作出不予听证的决定，并在3日内以书面形式将不予听证的理由和法律依据告知申请人；对符合听证条件的，作出听证决定，并在3日内以书面形式将听证决定告知申请人和案件调查机构。
听证决定一经作出，听证程序便同时启动。有观点认为，听证申请应当是听证程序的启动程序和标志，但也有观点认为，听证申请是启动听证程序的前提条件而不是听证程序的启动程序，听证决定才是听证程序的启动程序和标志。从实践角度看第二种观点更为合理，因为受理听证申请并不意味着必然听证，是否听证，是执法机关审查听证申请之后才能决定的问题。因超过申请期限等原因不具备听证条件的可以不听证。如果将听证申请视为听证程序的启动程序，那么，执法机关关于不予听证的决定只能视为听证程序的终止，但问题是执法机关没有作出听证决定，何来听证程序的终止！
听证决定做出后，法制机构负责人应当根据本机构所属人员的专业能力、组织能力和实践经验等因素，在3日内指定听证主持人等听证组织人员组成听证小组专门负责听证事宜，大要、疑难案件的听证法制机构负责人应当亲自主持。
（四）听证准备
1.研究案情和法律规定
案件调查机构收到听证通知书后，应当及时将案件材料移交听证主持人，以方便听证组织人员做好听证准备。听证组织人员应当认真研究案情和法律规定，并结合申请人在听证申请中提出的听证理由或诉求，准确判断和把握双方争议的重点问题，以及需要借助听证辩明的疑难问题等。
2.确定听证时间和地点
听证主持人对听证案件心中有数之后，应当根据准备工作的易难程度和申请人生产经营活动的特点、路途远近以及调查人员的工作安排等因素确定听证时间、地点等事项。听证时间、地点的确定应当合理且方便申请人，以保证听证活动顺利、有效地进行。
3.通知申请人和案件调查机构
听证时间、地点等事项确定之后，应当最迟于听证会之前7日，以书面形式将听证时间、地点等事项通知申请人和案件调查机构，经申请人确认的听证通知书送达回证应当入卷。
送达申请人的听证通知书应当载明下列事项：①申请人名称（姓名）；②听证时间、地点等；③听证组织人员姓名；④申请人申请回避的权利；⑤申请第三人、证人、鉴定等人员参加听证的期限等。
4.发布听证公告
根据《行政处罚法》第四十二条第二款第（三）项关于“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行”的规定，听证必须公开进行。因此，执法机关应当在听证会之前7日，以适当形式公告听证案由、时间和地点等事项，以方便社会公众和媒体旁听。不公开听证的无需发布听证公告。
5.会场布置
听证前，听证组织人员应当对听证场所进行查验和适当布置，尽可能为听证双方创造宽畅、明亮、安静、舒适的环境。会场布置要注意以下几点：一是要有会标。会标由执法机关名称、听证事由和“听证会”三部分内容组成，如“××市工商行政管理局行政处罚听证会”。二是应当按照听证双方能够面对面陈述、质证和辩论的需要摆放桌椅；三是应当有座位标牌，方便听证参加人对号入座，以免坐定后调整而影响听证氛围；四是有条件或必要的，应当准备好音像证据的录制、播放设备等等。
（五）听证会的程序
1.会前准备
听证会正式开始前，记录员应当逐一核实听证参加人的到会情况，并宣布听证参加人的权利、义务和听证会纪律。听证参加人的权利、义务和听证会纪律以书面形式送达的，可不再宣布。会前准备就绪后应当向主持人报告“会前准备就绪，听证可以开始”。
2.核对听证参加人身份
记录员报告“听证可以开始”后，主持人应当逐一核对听证参加人的身份。听证参加人全部到场的，听证会正常进行。申请人未到场的，应当查明并记录原因，并根据具体情况决定是否中止、终止或延期听证；申请人无正当理由拒不到场，或未经主持人允许中途退场的，视为放弃听证权利，应当终止听证。
3.宣布有关事项
听证参加人身份核对结束之后，主持人应当宣布听证会开始，并宣布下列事项：①听证案由；②听证主持人、听证员和记录员姓名；③重申申请人依法可以要求听证组织人员回避的权利等。
4.回避
回避，是指申请人认为听证组织人员与听证案件之间有利害关系或其他法定事由而要求听证组织人员不得参与听证组织工作的情形。申请人未提出回避申请的，听证正常进行；申请人申请回避的，主持人应当宣布中止听证，记录员应当即时制作申请回避审批表。申请回避审批表应当一式一份入卷。申请回避审批表应当载明下列内容：①案件名称；②要求回避的对象、理由和法律依据；③是否回避的决定、理由和法律依据；④作出是否回避决定的人员签名；⑤制作时间等。
申请听证员或记录员回避的，是否回避的决定由主持人即时作出。决定不予回避的，主持人应当在申请回避审批表的相关栏目中签署不予回避的决定意见和签名，并宣布决定、理由和法律依据；决定回避的，应当在申请回避审批表的相关栏目中签署同意回避的决定意见和签名，并提请法制机构负责人即时指定其他人员担任听证员或记录员。
申请主持人回避的，主持人是（不是）法制机构负责人时，应当将回避申请和申请回避审批表一并报分管领导（法制机构负责人）审批。分管领导（法制机构负责人）应当根据申请回避的理由和法律规定作出是否回避的决定，并在申请回避审批表的相关栏目中签署是否回避的决定意见和签名。
决定不予回避的，主持人应当即时向听证参加人宣布不予回避的决定、理由和法律依据，并宣布听证会继续进行。申请人对主持人不予回避的决定不服的，事后可以向上一级执法机关提出复议，但应当执行主持人不予回避的决定。
决定回避的应当重新指定主持人。重新指定的主持人应当在听取听证员的意见后，即时作出是否继续、中止或延期听证的决定，并向听证参加人宣布关于主持人回避和重新指定主持人的决定，以及继续、中止或延期听证的决定。
因回避引起的人员调整不影响听证会继续的，听证会应当继续，否则，应当中止听证。
5.听证调查
听证调查，是指在主持人的主持下，听证双方围绕案件事实和性质认定，以及执法机关拟作出的行政处罚决定的合法性与合理性进行陈述、质证和辩论活动的总称。听证调查主要包括下列程序或内容：
（1）陈述。陈述，是指调查人员就案件事实和性质认定、执法机关拟作出的行政处罚决定、理由和依据所作的说明与解释。陈述要重事实、证据和说理，语言表述条理清晰且有较强的逻辑性，做到事实清楚，证据确凿，依据准确，说理充分。
（2）申辩。申辩，是指申请人根据调查人员的陈述和法律规定，就案件事实和性质认定，以及执法机关似作出的行政处罚决定的合法性与合理性为自己进行的辩护。申辩也应当摆事实，讲道理，依证据说事，依法律论理，不能说假话，更不能胡搅蛮缠，无理取闹。
（3）质证。质证，是指调查人员与申请人就客观性、关联性与合法性进行质疑、说明、认可或推翻的一种证据审查确认活动。质证的意义主要有以下几个方面：一是经质证，控辩双方可以围绕证据客观性、关联性和合法性进行深入分析和辩论，有利于更加清晰、准确地认定证据；二是增强证据运用结果的合法性与有效性。听证案件的证据都应当经过质证，未经质证的证据不能作为定性处罚的依据，因此，质证是听证案件证据运用结果合法有效的程序保证。三是为复议和诉讼做准备。诉讼程序中的庭审过程，就是举证、质证、认证等用证据说话的过程。只有在听证程序中经过质证的证据，在诉讼程序中才能作为有效证据使用，也才能经得起司法审查的检验。申请人依法享有复议和诉讼权利本身，意味着执法机关应当随时有当被告的思想准备和事实准备。申请人可以通过听证为复议和诉讼做准备，执法机关也可以通过听证为复议和诉讼做准备。
申请人申辩结束后，主持人应当宣布听证进入质证程序。《行政诉讼证据规定》第三十九条规定：“当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证据效力以及证明效力大小，进行质证”。质证的具体方法通常由主持人决定，可以一件一质，即一方出示一件，对方质证一件；也可以数件一质，即一方将所有证据一次性出示完毕，然后由对方一一质证。
调查人员应当根据待证事实或证据材料的生成顺序，依次向申请人出示证据，并对证据来源、内容和作用作充分说明与解释。申请人对调查人员出示的证据应当一一作出明确认可或不认可的结论，并详细说明认可或不认可的理由。对有异议的证据，可以向调查人员提出质询。调查人员与申请人都应当实事求是，客观公正的认识和评判证据，不能无中生有，颠倒是非。
一般情况下，申请人应当在案件调查阶段依法、依要求向执法机关提供证据，包括有利于自己的证据。在执法机关未要求其提供证据的情况下，申请人有权利在听证程序中举证，以证明自己的行为不构成违法。申请人对证据来源、内容和作用作出充分说明与解释，并接受调查人员的质询。申请人出示的证据合法有效的，执法机关应当采信。
质证过程中经主持人允许，申请人和调查人员都可以就与证据有关的事项向到场的证人、鉴定人和勘验人提问。
（4）主持人调查。主持人在听取双方陈述、申辩和质证意见后，可以对双方已经涉及，但并未辩明是非，需要在辩论阶段作为重点或难点继续辩论的问题向双方或一方提出，并由双方或一方作出说明和解释。从形式上看，主持人调查类似于法庭庭审中的法官调查，但本质上有一定区别。法官是居中裁判者，向原被告提问调查的目的是既让双方当事人辩明是非，更重要的是有利于自己辩明是非，以便作出公平公正的裁决。而听证主持人是居中主持者不是裁判者，主持人调查的目的重在引起听证双方对所提问题的重视和辩论。
（5）辩论。辩论，是指调查人员与申请人围绕案件事实和性质认定，以及执法机关拟作出的行政处罚决定、理由和依据，结合证据和法律规定展开的分析论证活动。主持人调查结束后应当宣布听证进入辩论程序。辩论不限轮次和时间，双方可以交叉进行。辩论双方应当以事实为依据，以法律为准绳，实事求是、客观公正的发表意见。辩论过程应当相互尊重，相互倾听，不轻易打断对方的发言，需要插话时应当得到主持人的许可。主持人应当注意维护辩论秩序，对与本案无关的话题应当及时提醒或制止。双方自行结束辩论或主持人认为辩论目的已经达到的，应当宣布结束辩论。
（6）最后陈述。最后陈述，是指申请人（包括其他利害关系人。下同）在听证会上发表的最终意见。最后陈述看似简短，但与申请人申辩、质证、辩论等程序相比更具有法律意义或程序意义。因此，辩论结束后，主持人应当给予申请人作最后陈述的机会，并对其最后陈述内容全面、客观地予以记录。
（7）终止听证
申请人最后陈述结束后，主持人应当宣布终止听证，并由听证参加人在听证笔录上签名或盖章。
（六）制作听证笔录
听证笔录，是指记录员对听证过程和听证情况所作的文字记录。听证笔录是发挥听证作用，实现听证目的的重要依据，因此，对听证过程和听证情况的记录应当全面、客观和准确。双方的发言应当记录原话，来不及记录原话的，应当记录原意。条件许可或必要时，应当制作音像资料作为听证笔录的补充材料。
听证笔录必须由听证参加人阅读核对，没有阅读能力的，记录员应当向其宣读听证笔录的内容。经核对无误的，听证参加人应当签名或盖章确认，拒绝确认的，由主持人在听证笔录中注明具体情形和理由。听证参加人认为需要修改或补正的，可以修改或补正。
（七）制作听证报告
听证报告，是指为了使案件调查处理人员能够更好地审查、分析和评判听证情况，合法、合理地处理申请人的听证意见而由主持人根据听证情况制作的报告性文书。听证报告与调查终结报告一样是内部运行文书，对外没有法律效力。
制作听证报告应当坚持两个原则：一是实事求是。听证报告应当全面、客观和准确地反映听证双方陈述、申辩、质证、辩论的情形和内容，尤其要全面、客观和准确地反映申请人的申辩、质证和辩论意见，不能掺杂主持人的任何个人意志。二是详略得当。听证报告应当突出重点，简化一般，如申请人的申辩意见、双方的质证意见、对重点问题的辩论意见和主持人对双方争议重点、焦点的分析意见等应当详细叙述，听证时间、过程等情况内容应当简略或点到为止。
听证报告应当载明下列内容：①听证案件名称、时间、地点；②听证参加人的基本情况；③听证过程；④双方的陈述、申辩和质证意见、争议的主要问题和辩论结果等；⑤申请人的最后陈述；⑥听证主持人的分析意见和建议等。
六、听证意见的处理
听证报告制作完成后，主持人应当将听证报告、听证笔录和案件材料一并移交调查人员。调查人员应当认真分析研究申请人申辩、质证和辩论意见，以及主持人的意见和建议，对合法、合理的部分应当采纳。采纳后引起案件事实和性质认定或行政处罚决定等重大事项发生实质变化的，案件应当重新进入核审程序，否则，案件应当进入结案程序。
