实际上我们看到的不是仁慈的政府，而是自私的政府官员。真正充当管制者的人并没有积极地按照社会福利的最大化、按照资源最优配置的规则来行动。经济学上有一个理论，叫俘获理论（capture theory），根据这个理论，负责管制的政府官员最后都被被管的人俘虏了，为被管制者而不是公众的利益说话。为什么会出现这种情况？
可能有好几个原因：（1）被管制的人有积极性去贿赂那些管制者，俗话说，拿人家的手短，吃人家的嘴软，被贿赂的人在制定政策的时候就肯定会制定对企业有利的政策。（2）管制者一般需要一定的专业知识，但政府官员经常不具备这种知识。（3）管制者可能要考虑以后的出路，不愿意把关系搞僵。作为政府官员，从理论上讲，他们比较贫苦，退休之后可能去企业工作，为了把握这个好机会，在管制企业的时候就非常仁慈，为企业创造各种有利的条件，因为他知道，现在对企业创造的条件越有利，以后人家才会让你进入这家企业，进入后拿的工资奖金就越多；如果现在对人家太严厉了，退休后只能拿退休金，这样，管制者是不可能制定出对社会有利的条令的。
例如，现在一些重要的管理部门的官员，都有一个想法，并不想在这里长期干，只想干几年，有了良好的关系后就去某一个公司当副总之类。抱着这种想法，他的主要任务成了发展关系，几年后就有一个公司让他去做副总，假如现在对人家太不客气，真正按照保护消费者的原则管人家，几年以后是没有人要的，就只能老在政府待着，目的也就达不到了。当然例子不只在这方面，在我们好多行业里都有这样的过程，先去政府部门借着一个好的关系，因为你不去政府部门，人家就不会理你。一个研究生毕业，找工作还要四处问人家，人家又不要，最好的办法是先去一个管他们的机构，去那里发展了关系后，人家就会要你了，并且去了之后位置就会比较高，所以在政府工作期间，他的行为就可想而知。
政府管理部门在好多情况下是言而无信的，就是没有可能进行“pre-commitment”，这当然会影响被管制人的行为。例如，我们先假设政府是大公无私的，一家自来水公司要建一个大型水库，建水库的投资非常大，所以事前政府同意价格定高一些，因为如果自来水公司预期价格收不回固定投资，就不会投资。但供水的边际成本是很低的，假如这家自来水公司已经建好了水库，从社会福利的角度讲，最优的选择是“价格＝边际成本”，要按这个定价格，这样，水库建成后政府又不同意高价格了，也就是，为了事后社会福利最大化，政府不能讲信用（no commitment）。这一点在金融业问题更为严重。
金融是信息不对称的，有外部性，一个公司破产会导致好多公司破产，这时候我们需要政府管制金融。政府管制后，金融机构会有什么行为？假如金融机构倒闭了，政府肯定要出来解救它，这些金融机构如果能够预期到这一点的话，它就没有积极性把金融机构经营好，它会选择更为冒险的项目进行投资，因为它知道投资收益归我，失败则由政府兜着。存款人本来有积极性看哪一个银行有信用、管理更有效，就把钱存进哪一个银行，但现在都归政府管了，就不管哪一个银行管理更有效，政府反正会把钱给我，就不关心银行的信用问题了，钱存在哪一个银行都是可以的，这就可能会带来非常大的非效率。
我们知道，这样的例子在最近东南亚金融危机中表现得非常突出，即使在美国也是这样。美，20世纪80年代S&L（储贷社银行）倒闭，政府赔进了1500亿美元，如果把利息算上，在位政府要靠发行国库券来补偿，总共有5000亿到7000亿美元，这被称为美国历史上最为严重的金融危机之一。为什么会发生这个危机？在20世纪70年代之前，这些储贷社吸收钱，进行抵押贷款，政府对之管制，一面限制吸收存款的利率，一面限制投资的方向。转向金融机构的资产80％～90％全部放在住房抵押贷款，政府提供担保——任何人存在储贷社的钱在40000美元之下的全部由政府赔偿，政府为此专门成立了储贷社银行的保险公司。
到20世纪80年代，放松了管制，对储贷社的利率管制没有了，存款保险由40000美元提到100000美元。这样储贷社就拼命地提高利率来吸收钱，就像我国的保险公司一样，而老百姓又不关心，有30万块钱，就选3个储贷社，每个里面存10万，这样绝对安全，如果出问题，政府都会赔你；如果30万都存在一个银行，就那麻烦了，政府最多保险10万，另外20万就泡汤了。管制的放松使这些储贷社在拼命吸收存款后就乱花钱乱投资，明明房地产的空房率已经非常高了，仍然不断建房子。
到20世纪80年代后期，支持不下去了，危机显示出来，那个保险公司也倒闭破产了，因为为储贷社提供保险要赔偿1500亿，但保险公司只有几十亿的赔偿能力，那么只有由政府新成立一个信托机构来解决问题，政府花了1500亿美元把事情解决了。政府能不能事前告诉银行：你破产以后我是不管的？政府虽然可以这样讲，但银行是不会相信的，银行如果真的破产了，银行不着急，政府会比银行还着急。最近也是这样。美国对冲基金在金融市场特别在东南亚金融危机中被大家批评得很厉害，据说很大一部分危机与索罗斯的量子基金、老虎基金、长期投资基金这些对冲基金有关，最近又一个很大的对冲基金破产了，它的主要管理者是两个诺贝尔奖得主，他们面子上也很不好过，他们获诺贝尔奖是由于对金融衍生工具定价理论的贡献，所以一直经营得非常成功，但最近破产了，美国政府只好出面挽救它。
这给人们一个概念，借钱少了可能害怕麻烦，但借钱越多，就越不怕麻烦了，这时候，自然有人比借钱的人还着急。他借了几千个亿，政府一想，这几千亿弄不上去，好多银行都得关门，银行关门，企业就关门，大危机就来了。所以说，这时政府说话是不可能算数的，即使它事前宣布这样，事后也不能实现它的承诺。还有我原来举过的一个例子：为什么会发生劫机事件？飞机被劫持，如果政府可以承诺，任何人劫机我都会一炮把他打下来，就没有人敢劫机了。劫机的人都是想逃跑，为了到另一个地方去，一炮打下来他死了，也就没地方可去了。但政府说这话可信吗？不可信。
一般人都知道，飞机被劫持，这时政府要讲人权。已经这样了，他愿意去哪儿就去哪儿吧，重要的是保护乘客的安全。所以，由于commitment（保证）是不可能的，就仍有劫机事件的发生。当然，如果世界是自由的，就没有劫机事件了。
这样，我们可以看出，政府管制的基本假设，即政府是无所不知、大公无私、言而有信的政府，是不成立的。实际上，政府可能是无知、自私、言而无信的，由此导致管制失败。这就是从20世纪80年代开始，西方国家都进行所谓经济自由化，对原来的管制重新考虑的原因。
选择二：引入竞争：可行性与合意性
“什么是最有效的办法？”经济学家也在讨论。是不是实行自由化、引入竞争，才是解决信息不对称、外部性和垄断的有效办法？特别对垄断性行为，原来垄断的行业是否引入竞争时，有两个问题要问：第一个是实证问题，即竞争的可行性（feasibility）——“竞争有没有可能？”第二个是规范问题，即竞争的合意性（desirability）——“竞争是不是我们希望的？”
我们知道，从大部分行业上讲，竞争是可能的，也是我们希望的，这就是我们在大部分的产业，如西瓜、电视机等中看到的。还有一类行业，竞争是我们希望的，但却是不可行的。为什么？一个原因是现在的垄断者有足够的力量去遏制进入，遏制竞争对手。正如我国的电信，1994年开始引入竞争，也就是联通的进入，但中国电信太强大，很容易把联通掐死，联通的进入非常难，这时就需要政府有一些协助进入和限制垄断的政策。又有一种情况是，竞争是可能的，但会造成我们不希望的一种结果。
比如对电信业，我们要求它提供全面的服务，它不能只挑肥的吃，不能只在北京、上海办公司，还要去偏远山区那种一年打不了几个电话的地方办，不能说因为西藏人太少，一年只有几封信，一封信成本几百块就不去送，这时引入竞争就会出现挑肥拣瘦（cream–skimming），竞争者会在最好地段、最容易赚钱的地方进入，那么边远地区就没有服务。这在实际中是好多国家的垄断公司向政府提出反对自由化的一个理由，如果只要我一个企业独占，我会用业务多的地方赚的钱补贴穷地方。这个问题也不是不可以解决。再有一类行业，竞争既是不可能的，也是我们不希望的，这就是非常严重的自然垄断，这时竞争是不可能的，即使竞争，效率也是不高的。
四、公用事业的自由化
下面具体讲一下公用事业。电信业是公用事业很重要的一个领域。关于公用事业的自由化，在西方是20世纪80年代开始的。我们首先要理解，为什么公用事业要自由化？这与刚才讲的管制的失败有关，与经济学家倡导的各种新理论有关，也与政治倾向有关。20世纪80年代开始，里根政府、撒切尔政府信奉自由市场经济，这与技术进步有关。过去二三十年，特别是计算机、通信技术的进步，影响到每一个行业。要理解公用事业的自由化，首先要了解它们的一些特征。
简单地讲，公用事业有一个特征，它一部分是自然垄断的，另一部分是可竞争的，是自然垄断活动与潜在可竞争活动的结合。比如电信业，有的地方市话是自然垄断，有一个电信网就可以，长途电话是竞争领域，可是长途电话不经过地方电话网就没有用，现在手机部分解决了这个问题，但对于大部分客户还是不行。这就提出一个很重要的问题，如果是一般产业，你卖你的，我卖我的，你有理由拒绝帮助我卖东西，我也有理由不帮助你卖东西；你有理由拒绝把东西卖给我，我也有理由拒绝买你的东西。
但是在电信行业，这种完全自由的选择就有问题，比如一家公司经营一个地方的市话网，另一家经营长途电话，如果前者有理由拒绝后者使用他的地方电话网，那后者是毫无用处的。类似的行业如煤气、电力都是这样，发电厂和电网公司，电网公司不让发电厂使用它的电网，电发出来就没有地方走。铁路和运输公司的关系也是一样，如果铁路公司不让运输公司走铁路，运输公司飞过去？不可能！又如航空公司和飞机场，飞机场不让飞机在它这儿降落，飞机是飞不起来的，如此等等，使得这一类行业与其他行业不一样，那么政府要引入竞争，实行自由化，它就必须相应地制定一些配套的规范与规则，使其能够管制这种竞争的进入。我们发现，好多电信业和其他同一类型行业在放开管制后都遇到了很大的麻烦，需要具体考虑一些问题：
（1）纵向一体化问题（vertical integration）：是否应该允许经营自然垄断服务的垄断者经营竞争性服务？例如，市话是垄断性的，长话是竞争的，我们是否应该允许经营市话的公司经营长话？电网是垄断的，是否应该允许经营电网的公司同时经营发电厂？
（2）自由进入的问题（free entry/liberalization）：可竞争性服务是否应该让其他企业进入？还是只留给垄断者经营？如果允许进入，进入是应该受到限制还是得到帮助？比如是只允许联通公司进入电信业，还是任何企业只要申请都可以进入电信业？美国是任何公司都可以进入的。另一方面，进入后政府是不是应该提供帮助也很重要。因为现在的垄断者的势力很大，如果政府不提供帮助的话，新的进入者就如同一棵嫩苗，是很容易被掐死的。
