如果我们了解英法两国在上海、宁波等通商口岸所拥有的利益，就不难理解英国政府为何如此重视这些口岸的安全。
在太平天国及小刀会的冲击之下，在1853年前后，上海、宁波一带地方官吏四散逃亡，通商口岸的关税征收工作处于混乱不堪的状态。于是，英国驻上海领事阿利国（R.Aleock）向美国及法国驻上海领事提议，在秩序未恢复之前，采用领事代征的办法，暂代中国官吏向外商征税。这个提议得到美法两国领事的赞同。但是，这些权宜之计很快就归于无效。20世纪历史学家罗尔纲在1937年出版的《太平天国史纲》一书中写道：
此项办法在英美法三国商人看起来，颇有不公平的地方，因三国船舶都须正式纳税，而他国船舶则出入自由，可不纳税，故实施不久……此协定遂归于破坏。
至咸丰四年（1854年）正月，上海道台吴健彰得英领事阿利国以援助相许，在租界内一关栈设立临时税关，开始征税事务，于是海关行政复归清吏掌握。但是，开关后不久，英领事以临时海关行政腐败，虽屡行劝告清吏，迄今未得满意的答复，至三月遂决计允许英船自由出入，各国效尤，上海遂成为绝对自由港。
不过，上海之成为自由港，并不是阿利国的本意。后来，阿利国创议，主张海关任用外人，以清积弊，吴氏从其议。是年六月，吴氏与英领事阿利国、美领事麦菲（Murphy）、法领事爱棠（Edan）签订关于“上海江海关”组织的协定九条。其关于任用外人的是第一和第五两条……嗣后从吴氏的希望，三国各出一人组成关税管理委员会（Board of Inspector）。是月，新制度开始实行。各国派员……然而三头政治，仅一名目而已，其实权未几即归于英国委员之手。一年后，三国派员都有更动……由领事馆译官李泰国（H.N.Lay）接任（英国委员），实权仍在英人掌握中。此即后来海关制度的起源。
后来，根据1858年11月签订的《中英通商章程善后条约》“海关聘用英人”的条款，这个制度推行到其他通商口岸。
根据英国议会的档案资料，在1860年前后，英国人戴维斯（H.T.Davies）、伦纳德（Mr.Leonard）分别掌管上海与镇江海关，法国人吉格（M.Giguel）、墨利藤斯（M.Meritens）、克莱克茨科斯基（M.Klecszkowski）分别掌管宁波、福州及天津海关，美国人沃德（Mr.Ward）、格洛弗（Mr.Glover）分别掌管厦门及广州海关，德国人威尔泽（Mr.Wilzer）管理汕头海关。
根据《清实录》的记载，1861年1月16日，咸丰帝根据江苏巡抚兼署两江总督薛焕的建议，给军机处下发了一道上谕，授予李泰国一体经理通商各口税务的执照。上谕原文如下：
薛焕奏，请饬奕等发给英人李泰国札谕，令其帮办各口通商事务等语。新定通商税则，既有外国人帮办税务一条。该英人李泰国，系总司税务，所有新设通商各口，自可令其一体经理。着奕等即行发给执照，交李泰国收执，责令帮同各口管理通商官员筹办，并着恭亲王等资行通商各省将军、督抚、府尹等一体查照。其买卖巡船等件及辛工经费，亦着一并咨饬各口与李泰国会议妥办，毋任冒滥。
1863年，在李泰国之后，宁波领事馆译官罗伯特·赫德担任海关总税务司（Inspector General）。他担任这个职务长达45年之久。
理查德·伯克掌握的数据是，仅上海海关，年关税额估计达100万英镑。这8个海关的年关税总额达400万英镑。“但是，实际上，那些绅士们完全不对任何人或国家负责。他们的任命得到了清朝政府的批准，但是，提名他们的并非清朝政府，实际上，提名的是外国驻华代表。”
1863年7月6日，伯克在下议院发言时说：“现在，一个重要的问题来了，这些人是哪国的国民？设想一下，李泰国或他的任何一位下属与中国当局起了矛盾，被当局赐以三尺白绫——中国处置高官的流行模式，我们是否要进行干预……我理解，布鲁斯爵士会立即干预，像保护一位英国国民一样保护他。”
