产生“非制度性责任”的主要因素包括以下几个方面：
道德责任感。行政组织中的每一个角色，不论职责大小、职位高低，其行为既受制于制度的“他律”，又出自内心的道德“自律”。每一个职责行为或多或少包含着某种程度的道德责任感，常规的行政行为中蕴含着对公众的责任意识，除非行为者决意违背行政责任。行政人员在履行制度规定的外在责任过程中，逐渐意识到履行职责的道德价值，并把这种外在责任内化为自身的道德需要，外在的“他律”升华为内心的道德责任感，制度规范中约束性、控制性的义务逐渐转变为主体的道德冲动，成为行政人员积极向善的价值导向。道德责任感作为行政行为主体的内在道德力量，不仅可以圆满地完成制度规定的责任，而且可以在此基础上，超越职责，使之成为履行行政责任的主体内在驱动力。行政人员凭借高度的道德责任感，可以把刚性的官僚责任转化为负责任的道德源泉，例如，教育部门的官员在决定拨一笔款救助儿童时，可以严格按规章分配，并尽可能做到无偏私，这是作为“角色”必须承担的职责。但是，如何把这笔钱用到最需要的地方，使之发挥最大效益，则需要官员以高度道德责任感，投入自己的道德情感，犹如对自己的兄弟姐妹那样对待真正需要帮助的人。他们可能会有意无意地转换立场，站在社会弱势群体的角度，作出最有利于最大多数人的最佳决策。这不是严格意义上的制度性责任，而是出于道德情感的负责任行为。
道德良知。行政人员的责任从外在约束转变为内在要求，是通过个人逐渐形成的道德自制力，即道德良知或良心。道德良知是一种道德心理机制，它通过个人对自身行为进行自我评价，调节主体的行为选择。这种作用在行政活动中十分重要，一个受良心谴责感到内疚的人，在生理和心理上，都会产生相似的体验，如脸红、心跳加快、内心痛苦等，这正是外在责任的“内化”形式。行政人员出于道德良知履行职责，其个体心理机制是主观的、个性化的，与制度规则的强制性不同，甚至与社会对行政角色的客观要求也没有直接关系。良心是理性要求的结果，又是非理性的直觉、本能、信念等因素的“积淀”，用黑格尔的话说，“良心是自己同自己相处的这种最深奥的内部孤独，在其中外在的东西和限制都消失了，它彻头彻尾地隐遁在自身之中。有良心的人，已不受特殊的目的的约束，所以，这是最高的观点……”良心具有理性的职责内涵，是“希求自在自为的善和义务这种自我规定”。
制度中固定的职责与责任，个体化为高于职责的道德责任，超然于自己的职业义务，成为主体自己对自己的评价与约束。
道德信念。行政人员之所以能够把外在的职责要求内化为自己的道德良心，是因为他们在履行职责时，对自己的使命具有坚定的信心，认定自己从事的职责具有重要的道德意义，这就是道德信念。行政人员对自己的职业义务，从最初的被动服从，到形成职业习惯，到自觉认识自己的职责的重要性，在道德意识上逐渐从不理解到理解，从理解到内心坚定的信念，这是形成非制度责任的重要过程。行政人员具有坚定的道德信念，可以在行政活动中坚持正确的道德方向，不使自己盲目听从外界权威，不屈从现实的不正之风与邪恶势力，在腐败盛行的现代行政环境中，能够保持个人的职业良心与道德责任感，投入全身心的力量，克服私欲的诱惑、培养道德的坚定性，进而提高自身道德境界，实现组织目标与社会道德理想。行政权力与职位代表着对社会资源的支配力，拥有某种职权的行政官员会影响公共政策的制定与实施，他们有机会从权力资源中获得自身所需的利益。坚定的信念可以抵制卑污的情欲和自私心理的侵扰，抵制腐败环境的引诱，做到“见贤思齐”，“见不贤而内自省”。道德信念有助于行政人员形成正确的个体道德价值观，建立稳定的自我道德评价机制，确立判断和选择行为的内在道德尺度。这种道德价值观是个体内在责任的核心。
8.1.3行政责任的外部来源
制度性责任是一种官僚制内部的责任。在实际行政过程中，行政人员还会受官僚结构以外的某些责任的影响。行政人员的责任来源极其复杂，远不如界定职业角色那样明确，比如，行政官员是否应该按照法律的指令与政治官员的命令行动？行政官员在决策时，只是按照制度性责任行事，还是应该同时考虑公共利益？这涉及行政人员的责任是否还有其他来源的问题，需要超越官僚结构的视野，从行政领域以外寻找更广泛的行政责任根源。
有一种观点认为，责任不仅来自官僚等级制，而且也来自于特定的政治权力形式，具体体现为“形式的-合法的命令”。根据这一理解，行政人员与官员必须遵循一种“形式的-合法的责任观”。这种责任与官僚结构中的制度性责任有相似之处，都强调组织的等级，遵从上级的命令或指令，服从普遍的法律规则。许多行政学家都认同这一观点，并视之为行政责任的基本特征之一。他们与马克斯·韦伯不完全相同，后者认为，“一个名副其实的行政官员应该根据他的职位，而不是根据政治，从事公正的‘行政管理’”。伍德罗·威尔逊也主张，“行政管理属于政治领域以外……公共行政管理是对公共法律的具体贯彻和系统的执行”。形式的守法主义者认为，行政人员的责任存在于现有法律、规则以及更高的政治权威的指令中，他们除了遵循组织系统内的科层制责任以外，也应该直接听从组织系统外的政治、立法的指令。
形式的-合法的责任观与官僚责任观一样，都否定自由裁量权，否定行政官员自主自决的行为，不希望行政人员以积极的方式行使责任，也不主张他们以行政“个体人”身份实施某些与形式上“合法的”要求不符的行为。两种责任观都相信，从民主政治角度看，正当的政治意图应该体现在行政组织的规则、程序以及职务与职能的界定中，任何超越这些政治意图的行为与决策，都是不允许的。从形式的守法主义立场出发，任何游离于政治意图的独立决策与行为，都是违背公众信任的，甚至认为这是篡夺权威，会把个人的、群体的或制度的偏见渗入决策与执行过程。
这限制了行政人员的行为，要求他们只在消极意义上履行职责，简单地运用法律、标准、规则、程序，服从上级或其他更高的权威（如立法机构），被动地承担责任。这种观点强调行政人员对上级政治组织的服从，对上级政治指令和法律的执行，原因在于，这些明确的法律、规则、规制和程序都是由上级和合法的政治权威确立的。在这个意义上，行政人员的角色本质上是一种代理职责。
当然，形式的守法主义责任观也包含着某些积极特征。首先，它与民主政府中的官僚责任相一致，遵从更高权威的指令，尤其是宪法的权威。这有助于保证行政效率，形成行政过程的正常秩序与程序。在西方民主政治传统中，尤其崇尚契约式的政治秩序和民主决策程序。总统拥有最高的行政权力和权威，有权委任“官员”，这些官员则必须遵循官僚制的责任原则，强调国会、法院、上级组织在公共决策中的作用，特别是程序的作用。相反，行政官员是人民的“工具”，他们应该服务于公众意愿，而公众意愿只能通过上级的权威表达出来，并由他们代表。其次，对宪法与程序的尊重，对权威与政治秩序的尊重，有助于形成行政人员和官员的责任观念。在形式的守法主义中决定官员的职责与义务，实际上是把更高政治权威的角色意识渗入各种行政责任观念中，通过严格的科层结构，把最高的政治意志传达到各个层级的职责中。这对行政命令的执行与实施，同样具有重要的作用。然而，承认这一责任来源并不说明形式的-合法的责任模式是合理的，它要求对官员行为的密切控制和下级严格地服从上级，并不一定符合民主政府的责任本质，实践中，这种形式主义的责任起源说，并没有对行政责任作出充分的解释。
另一种责任起源说认为，行政责任派生于官僚组织以外的“公共利益”。
这种观点主张，行政人员的基本责任是服从并服务于公共利益，“无论是按照正式的就职宣誓、政府伦理法规、还是法令，最终，所有公共行政人员的行为都要以公众利益为标准来衡量是不是负责任的行为”。这意味着，“公共利益”是行政责任的来源，甚至是行政责任的重要来源之一。这种观点与官僚制理论不同，他们更多地主张从非正式的政治互动过程中，寻找行政责任的源头。多元主义与分权参与理论强调“责任来源于政治过程，而不是行政人员的个人政治与个体道德，政治过程是指导官员选择与实施行为的规范与价值”。多元主义和分权参与的责任观强调竞争、讨价还价、利益的协调，例如，政策制定过程中各种利益群体的代表形成互动的过程，可以克服形式的守法主义的僵硬性，至少表面上看起来能够纠正“形式的守法主义”的许多缺陷，避免因严格的等级制而导致诸多消极结果。
但问题依然存在。在政策形成过程中，作为负责任的行为主体，如何通过多元主义与分权参与的途径确认真实的“公共利益”，据此界定公共行政人员的角色与责任？让各种利益集团参与政策过程，行政人员是否可以顺利地找到责任的根源？从这个角度思考问题就会发现，不论是多元主义还是分权参与，其实都没有提供一个明确的责任概念，它们都关注利益的竞争，并视之为行政人员责任的决定因素。但利益或公共利益概念恰恰是最难界定的，利益竞争又总是广泛地发生在官僚机构外部，结果是，那些发生在官僚制背景内，与政策结果相关的行为反而被忽视了，公共行政人员在政策过程中的作用得不到足够的重视。面对各种不同利益的相互竞争与冲突，行政人员应该以哪一种利益为自己的责任，这是很难确定的。
强调公共利益对责任的影响，并不意味着行政人员必定具有维护利益的责任感，强调各种利益的互动与协调对政策的影响，也不等于行政官员的责任感在政策过程中发挥了积极的作用。事实上，过多地关注外在的利益，只能使行政人员成为消极应付的奴隶。行政决策者一味关注利益竞争，限制了责任的范围，似乎他们的全部责任就是反映并表达各种各样的利益，似乎只有在决策过程中才能体现责任，而忽视了对政策执行过程的干预、指导或富有个性的贡献，后者同样是重要的行政责任要求。正如伯克所说的，“在多元主义的政治学观点中，没有独立于群体利益的标准，或者说，在分权参与的背景中，没有独立于地方性观点的标准”。这种观点狭隘地理解行政决策的基本任务，似乎行政决策仅仅把利益竞争过程中形成的各种妥协与协调结果记录在案而已。本特利和杜鲁门认为，政策来自群体互动的过程，“各种力量的合力”积极地融合成政策。“行政人员被认为是外在政治利益的中立的传递者”，但这种责任的来源途径注定是有问题的。从外部政治过程规定行政人员的责任，主张责任来自于利益的竞争与平衡过程，这种责任的规定是不清晰的。如果各种群体和利益无法达成一致，或者认为只有决策者才应该承担责任，那么，这种行政责任非常狭隘，所谓行政人员负责任行为的涵义必定是模棱两可的，他们的责任根源问题依然没有真正解决。
8.1.4行政责任的内部来源
从官僚制本身以及官僚制以外都不能充分说明责任的来源，必然意味着还有其他确认责任来源的途径。行政人员在服从上级官员与政治权威以外，有时是否可以违背这些指令？事实上，复杂的行政活动要求他们超越组织的等级制，超越政治权威的制约，运用自由裁量权灵活地决定行政行为，遵循专业技能的要求，根据理想的利益目标与正义原则分配资源。这是另一种责任来源，不同于官僚制，与外部政治权力，也不同于非制度文化。这是从组织内部冲破官僚制的束缚，开拓行政人员的内部责任。
从组织内部超越官僚制责任，自由裁量权是一种重要的原因。
责任，无论来自于官僚制度还是外部政治权力，抑或非制度的文化背景，似乎都忽视了自由裁量权。韦伯代表了这种观点，他否认自由裁量权可以作为行政责任的来源，强调“等级原则和等级权力的层次……是一个稳定的上下级等级体系”。但仍然有许多学者看到了自由裁量权对责任的影响。T.J.洛因在论述“司法民主”时提出，应该保留一种“弱形式的”自由裁量权；K.C.戴维斯虽然主张尽可能消除自由裁量权，但他认为，在有些情况下应该构建、限制并审查这种自由裁量权。不管这些观点之间存在多大差异，它们都保留了行政人员作出自我判断的自由，都承认行政人员的某些责任来自这种自由裁量权。
官僚主义者与形式的守法主义者总是赞成严格的服从，把行政人员看成消极的行为者，或者是传递上级命令的“传声筒”。他们假定上级命令永远是合法的，并且总是与更高的政治权力相一致，总能正确表达社会的公共利益。然而，这种永恒的一致性只是一种理想，即使存在，也不可能持久。
